平?jīng)鍪行⌒娃r(nóng)田水利工程運(yùn)行管理存在的問題及優(yōu)化路徑

摘 要：平?jīng)鍪形挥诟拭C省東部，地處黃河中上游黃土高原丘陵溝壑區(qū)，屬半干旱、半濕潤大陸性氣候區(qū)。由于平?jīng)鍪械慕邓畷r空分布不均較為明顯，因而當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利工程在保障區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展方面具有至關(guān)重要的作用。闡述了小型農(nóng)田水利工程的特點和重要性，結(jié)合平?jīng)鍪行⌒娃r(nóng)田水利工程運(yùn)行現(xiàn)狀，歸納分析當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利工程運(yùn)行管理中存在的問題，并提出優(yōu)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制、拓寬籌資渠道、加強(qiáng)基層水利管理隊伍建設(shè)、完善水費計收制度等優(yōu)化路徑，以期為當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利工程運(yùn)行管理提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利工程；運(yùn)行管理；平?jīng)鍪?/p>

中圖分類號：S274 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-7909-（2023）13-155-4

0 引言

平?jīng)鍪形挥诟拭C省東部，地處陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)交匯之地，屬黃河中上游黃土高原丘陵溝壑區(qū)。平?jīng)鍪械靥帠|經(jīng)105°20′～107°51′、北緯34°54′～35°46′，總面積約1.1萬km2。平?jīng)鍪懈赝寥酪渣S綿土、黑壚土為主，土質(zhì)較好，適宜進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，糧食作物播種面積常年穩(wěn)定在286 666.67 hm2，主要農(nóng)作物有小麥、玉米、馬鈴薯等。平?jīng)鍪械匦我陨降貫橹?，地形地貌?fù)雜多樣，海拔在890～2 857 m，垂直高差較大［1］。平?jīng)鍪袑儆诎敫珊?、半濕潤大陸性氣候區(qū)，年平均氣溫為8.5 ℃，年日照時間為2 144～2 380 h，年無霜期156～188 d。平?jīng)鍪性谀觌H上、季節(jié)上和區(qū)域內(nèi)都呈現(xiàn)降水分布不均的狀態(tài)：從年際上看，當(dāng)?shù)孛扛?～10年就出現(xiàn)一個枯水年（降水量小于400 mm），枯水年過后一般都緊接一個豐水年（降水量大于600 mm）［2］；從季節(jié)上看，當(dāng)?shù)厝杲邓吭?49～618 mm，冬春季干旱少雨，降水主要集中在7—9月；從區(qū)域上看，受隴山余脈的影響，當(dāng)?shù)亟邓坑晌髂舷蛭鞅边f減，差距可達(dá)100 mm。

綜上可知，降水分布不均等因素給平?jīng)鍪修r(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了一定困擾。因此，發(fā)揮小型農(nóng)田水利工程在保障耕地灌溉、農(nóng)村居民生活用水供應(yīng)方面的作用就顯得至關(guān)重要。

1 小型農(nóng)田水利工程的特點和重要性

1.1 特點

小型農(nóng)田水利工程是為解決農(nóng)業(yè)灌溉、農(nóng)村居民生活用水問題而修建的水利工程設(shè)施，主要包含田間灌排工程、小型灌區(qū)、灌區(qū)抗旱水源工程、小型水庫、塘壩、蓄水池、水窖、水井、引水工程及中小型泵站等，具有功能豐富和公益普惠兩大特點。

1.1.1 功能豐富

從小型農(nóng)田水利工程的類別來看，有小型水庫、蓄水池、水井和引水渠等設(shè)施，也包括田間灌排工程等農(nóng)田水利工程。這些小型農(nóng)田水利工程分屬不同類別，具有不同的功能。例如，小型水庫、蓄水池和引水渠等以蓄水、引水為主要措施調(diào)節(jié)區(qū)域內(nèi)水資源的時空分布，而田間灌排工程等則是以灌溉、排水為主要措施調(diào)節(jié)和改善農(nóng)田水分狀況，滿足農(nóng)作物生長對水分的需求。因此，小型農(nóng)田水利工程同時具備防洪、防澇、抗旱等功能，而蓄水池、塘壩作為人工濕地的組成部分，兼具涵養(yǎng)水源、保持水土、維持生態(tài)平衡及維持生物多樣性等作用［3］。

1.1.2 公益普惠

小型農(nóng)田水利工程具有明顯的普惠性質(zhì)。小型農(nóng)田水利工程建設(shè)區(qū)域內(nèi)的全體村民、其他社會組織和個人都可以利用該設(shè)施滿足自身合理用水需求，并不會對其他人使用該設(shè)施造成影響。我國小型農(nóng)田水利工程多數(shù)由地方政府投資興建，雖然農(nóng)民在使用時需要支付一部分費用，但該部分費用實際上并不能抵償小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)成本。這就使得農(nóng)民的用水成本處于較低水平，突顯了小型農(nóng)田水利工程的公益性［4］。

1.2 重要性

1.2.1 穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障糧食安全

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受氣候因素影響較深。我國大部分地區(qū)降水都直接或間接受季風(fēng)氣候影響，特別是夏季風(fēng)對降水影響最大。興建小型農(nóng)田水利工程可以有效克服因降水突然變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的不利影響，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)順利進(jìn)行。例如，在干旱少雨時，農(nóng)戶可利用小型水庫積蓄的水對作物進(jìn)行有效灌溉；在連續(xù)陰雨天時，及時利用排灌系統(tǒng)排除積水，避免作物被淹，發(fā)生爛根、倒伏。總的來說，小型農(nóng)田水利工程可通過調(diào)節(jié)區(qū)域內(nèi)水資源時空分布、調(diào)節(jié)和改善農(nóng)田水分狀況，為農(nóng)作物提供相對穩(wěn)定、適宜的生長環(huán)境，避免旱澇災(zāi)害可能導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，對保障糧食安全具有重要意義［5］。

1.2.2 優(yōu)化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，其中明確提出加大對農(nóng)村地區(qū)的投資力度和繼續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境兩項具體任務(wù)，旨在加大農(nóng)村地區(qū)水利、人居環(huán)境整治投入力度，重點完善農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共物品及服務(wù)均等化。小型農(nóng)田水利工程不僅僅是重要的農(nóng)田水利設(shè)施，也是農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成，其具有的優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)水資源分布、改善鄉(xiāng)村生態(tài)和人居環(huán)境的作用不容忽視。因此，大力建設(shè)小型農(nóng)田水利工程有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施［6］。

2 平?jīng)鍪行⌒娃r(nóng)田水利工程運(yùn)行現(xiàn)狀

根據(jù)《平?jīng)鍪小笆奈濉彼l(fā)展規(guī)劃》數(shù)據(jù)，截至2020年底，平?jīng)鍪欣塾嫿ǔ筛黝愃こ? 627座（處、眼），包括中小型水庫35座（中型2座、小型33座）、水電站1座、泵站19座、水閘141座、規(guī)模以上機(jī)電井2 245眼、塘壩10座、萬畝以上灌區(qū)19處，有效灌溉面積達(dá)到31 360.00 hm2，節(jié)水灌溉面積累計21 293.33 hm2?！笆濉睍r期，平?jīng)鍪泄餐瓿赏顿Y45.8億元，建設(shè)各類水利工程369項（處），重點投資興建了崆峒北楊澗、涇川朱家澗、崇信關(guān)河、莊浪花崖河4座小型水庫，新增庫容847.62萬m3，補(bǔ)充水量172.00萬m3；投資建設(shè)高效節(jié)水灌溉設(shè)施，發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積8 153.33 hm2［2］；加快推進(jìn)了白廟泵站更新改造，崆峒涇河灌區(qū)、莊浪水洛河灌區(qū)、靜寧東峽灌區(qū)續(xù)建配套，灌溉水利用系數(shù)由0.49提高到了0.55。

3 平?jīng)鍪行⌒娃r(nóng)田水利工程運(yùn)行管理存在的問題

3.1 運(yùn)行管理體制機(jī)制不順

改革開放以前，我國農(nóng)村地區(qū)小型農(nóng)田水利工程的運(yùn)行管理主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，而村集體是一個受益整體［7］。在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，小型農(nóng)田水利工程的運(yùn)行管理責(zé)任無法分散落實到農(nóng)戶，農(nóng)戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)模式與農(nóng)田水利設(shè)施集體收益原則之間難以相互協(xié)調(diào)［8］。隨著平?jīng)鍪修r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的個體經(jīng)濟(jì)意識也逐漸增強(qiáng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被進(jìn)一步弱化，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)名存實亡的現(xiàn)象［9］。這就導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)小型農(nóng)田水利工程的運(yùn)行管理出現(xiàn)嚴(yán)重問題。例如，平?jīng)鍪胁糠止鄥^(qū)用水管理混亂，經(jīng)常出現(xiàn)“跑、冒、滴、漏”等現(xiàn)象；部分農(nóng)民只注重自家田地用水需要，隨意截流、堵壩、開溝導(dǎo)致整個水渠供水能力大幅降低，渠道水利用系數(shù)低于0.50甚至低于0.45。這些問題不僅導(dǎo)致農(nóng)田灌溉周期變長，遇極端干旱天氣時遠(yuǎn)端的田地不能及時得到有效灌溉，還造成了水資源嚴(yán)重浪費甚至農(nóng)田水土流失。而造成上述種種問題的原因就是小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理體制機(jī)制不順［10］。

3.2 基層財政資金投入不足

盡管近年來各級政府在平?jīng)鍪行⌒娃r(nóng)田水利工程運(yùn)行管理方面持續(xù)加大資金投入力度，但是與薄弱的農(nóng)田水利工程基礎(chǔ)相比，整體上財政投資仍有較大不足，特別是基層財政配套資金難以保障。例如，平?jīng)鍪?021年納入財政預(yù)算的小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理資金為190萬元，2022年僅為50萬元，縣級以下配套資金基本不成規(guī)模。這是由于基層財政狀況較為困難，能夠直接投資或作為國家級、省級相關(guān)項目配套資金的財政資金很少，能夠用于小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理的資金則更少。在這種情況下，平?jīng)鍪行⌒娃r(nóng)田水利工程的運(yùn)行管理水平得不到提升，并進(jìn)一步增大了平?jīng)鍪袪幦液褪〖壻Y金支持的難度［11］。

3.3 基層水利管理人員缺乏，綜合素質(zhì)不高

目前，平?jīng)鍪谢鶎铀軉挝粌?nèi)從事一般行政工作的人員較多，技術(shù)人員占比不足的問題較為嚴(yán)重，在待遇和職稱評定方面更是無法保障［12］。這樣的環(huán)境很難吸引具有較高專業(yè)素養(yǎng)的大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)入基層水利管理部門，已經(jīng)招錄的大學(xué)生也因為職稱晉升、職業(yè)規(guī)劃等現(xiàn)實困難而“留不住”，再加上原有的水利管理人員在業(yè)務(wù)技能、文化素養(yǎng)等方面綜合素質(zhì)不高，導(dǎo)致平?jīng)鍪行⌒娃r(nóng)田水利工程運(yùn)行管理工作效率和質(zhì)量較低。

4 平?jīng)鍪行⌒娃r(nóng)田水利工程運(yùn)行管理優(yōu)化路徑

4.1 優(yōu)化管理體制和運(yùn)行機(jī)制

4.1.1 明確小型農(nóng)田水利工程權(quán)屬和管理責(zé)任

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，村集體特別是集體經(jīng)濟(jì)組織所面臨的形勢與過去截然不同。為滿足當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和市場化進(jìn)程，平?jīng)鍪斜仨毾让鞔_小型農(nóng)田水利工程權(quán)屬和管理責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上確保小型農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行［13］。有關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)聘請有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利工程資產(chǎn)進(jìn)行勘查和核定，對骨干工程和田間工程資產(chǎn)進(jìn)行區(qū)別劃分，以便后期劃分不同的管護(hù)責(zé)任主體［14］。在確定資產(chǎn)性質(zhì)和權(quán)屬后，對于屬于村集體和個人的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施，應(yīng)讓有關(guān)組織和個人盡快辦理產(chǎn)權(quán)證書、使用權(quán)證書，在以法律形式確認(rèn)其合法權(quán)利的同時督促其履行管護(hù)職責(zé)；對于屬于政府的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施，可以采取交由水利部門直接管理、對外承包或拍賣等方式妥善處置，以便更好地盤活利用小型農(nóng)田水利工程資產(chǎn)；斗（支）渠以下田間工程資產(chǎn)可以由政府出面將產(chǎn)權(quán)移交至當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用水戶協(xié)會，由協(xié)會統(tǒng)一負(fù)責(zé)相關(guān)設(shè)施的管理和維護(hù)，相關(guān)費用經(jīng)批準(zhǔn)后可以從灌溉費用中適當(dāng)補(bǔ)償收取［15］。

4.1.2 優(yōu)化小型農(nóng)田水利工程管理體制

平?jīng)鍪斜仨氝M(jìn)一步優(yōu)化基層水管單位職能，摒棄以往重建設(shè)、輕管理，重大型工程、輕小型配套的思想，真正將小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理作為重點工作來抓，解決好小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理缺位的問題［16］。同時，平?jīng)鍪姓岣呋鶎铀軉挝坏脑捳Z權(quán)，理順?biāo)軉挝慌c所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系，協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與水利工程管護(hù)之間的關(guān)系。

4.1.3 鼓勵民間社會組織參與小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)

平?jīng)鍪兴畡?wù)部門應(yīng)當(dāng)積極鼓勵用水戶協(xié)會等民間社會組織參與小型農(nóng)田水利工程設(shè)施管護(hù)，盡快出臺文件賦予有關(guān)群眾管理組織一定的權(quán)力和職責(zé)，明確其管理當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利工程設(shè)施的合法權(quán)利，探索制定小型農(nóng)田水利工程配套改造扶持政策，鼓勵民間社會組織自主開展配套改造工程，以提高當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利工程設(shè)施灌溉保障能力。同時，市級水務(wù)部門應(yīng)當(dāng)積極向本級政府和上級主管部門申請專項資金，用于支持小型農(nóng)田水利工程配套改造，并定期組織水利專業(yè)技術(shù)人員為用水戶協(xié)會等群眾管理組織在工程改造、設(shè)施運(yùn)行管理維護(hù)等方面提供技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，促進(jìn)小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理水平不斷提高，保障基層農(nóng)田水利設(shè)施安全和農(nóng)業(yè)用水合規(guī)合法，實現(xiàn)小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)效益最大化。

4.2 拓寬籌資渠道，確保運(yùn)行管理資金充足

平?jīng)鍪兴畡?wù)部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹中央一號文件精神，一方面切實加大公共財政對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理的支持力度，另一方面探索建立農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理多元化融資渠道，吸引更多的社會資金參與水利事業(yè)，確保小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理資金充足。

4.2.1 積極爭取中央資金支持

平?jīng)鍪兴畡?wù)部門應(yīng)當(dāng)積極爭取中央財政水利發(fā)展資金，加快小型農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助申報，努力穩(wěn)定并加大中央資金對當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利工程運(yùn)行管理的支持力度。

4.2.2 確保地方財政資金穩(wěn)定投入

平?jīng)鍪兴畡?wù)部門應(yīng)當(dāng)積極申請上級主管部門和本級政府預(yù)算對小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理資金的傾斜，落實農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行管理的主要責(zé)任，推動建立地方財政資金投資小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理長效機(jī)制，確保地方財政資金穩(wěn)定投入。市級水務(wù)部門還應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)兩級政府，確保基層配套資金能夠落實到位，避免因基層財政困難導(dǎo)致水利工程項目擱置、閑置等現(xiàn)象。

4.2.3 加強(qiáng)項目資金整合利用

多投資主體、多資金渠道的多點投資模式不僅難以形成資金合力，還可能造成項目重復(fù)投入、資金缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃等問題。因此，平?jīng)鍪兴畡?wù)部門應(yīng)當(dāng)積極向上級主管部門和本級政府反映，爭取將各個部門投資農(nóng)田水利發(fā)展特別是小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理的財政資金進(jìn)行有效整合，經(jīng)合理規(guī)劃后統(tǒng)一使用，更好地發(fā)揮財政資金效能。

4.2.4 鼓勵社會資本投入

在發(fā)揮財政資金引導(dǎo)效應(yīng)的基礎(chǔ)上，平?jīng)鍪兴畡?wù)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵社會資本積極參與小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理，撬動社會資本推動農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展。同時，市級水務(wù)部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動社會資本投資小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理的相關(guān)文件落地，為社會資本提供良好的投資環(huán)境，探索合理的支出補(bǔ)償機(jī)制，提高社會資本參與小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管理的積極性。

4.3 加強(qiáng)基層水利管理隊伍建設(shè)

4.3.1 優(yōu)化機(jī)構(gòu)人員設(shè)置

平?jīng)鍪袘?yīng)進(jìn)一步優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置，保障基層水管單位編制健全，人員崗位設(shè)置以專業(yè)技術(shù)崗位為主，有計劃地削減基層水管單位一般行政人員占比，突出公益性和專業(yè)性，提升基層水利管理人員服務(wù)保障能力［17］。

4.3.2 優(yōu)化職稱評定辦法

平?jīng)鍪兴畡?wù)部門應(yīng)當(dāng)加快推動水利管理人員職稱評定改革，破除唯論文、唯學(xué)歷和論資排輩的職稱評定潛規(guī)則，以工作能力、工作業(yè)績作為職稱評定的主要依據(jù)，激發(fā)廣大水利管理人員的工作熱情。針對基層水管單位工作人員職稱評定難度大的問題，應(yīng)當(dāng)突破單位層級和編制的限制，按照其實際工作貢獻(xiàn)和工作能力給予適當(dāng)照顧，確?；鶎铀芾砉ぷ魅藛T能“安得下心”，基層水管單位能“留得住人”［18］。

4.3.3 加強(qiáng)在崗職工培訓(xùn)

平?jīng)鍪懈骷壦懿块T應(yīng)當(dāng)切實將在崗職工培訓(xùn)作為一項長遠(yuǎn)工作來抓，立足平?jīng)鍪行⌒娃r(nóng)田水利工程開發(fā)建設(shè)和運(yùn)行管理需求，有計劃、有步驟地安排全系統(tǒng)工作人員特別是基層水利管理人員培訓(xùn)、深造，提升基層水利管理人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和專業(yè)技能，提高平?jīng)鍪行⌒娃r(nóng)田水利工程運(yùn)行管理水平，促進(jìn)當(dāng)?shù)厮聵I(yè)高質(zhì)量發(fā)展［18］。

4.4 完善水費計收制度

平?jīng)鍪幸诒Ｕ限r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民基本生活不受影響的前提下，盡可能推進(jìn)水費計收制度改革，推進(jìn)平?jīng)鍪兴M計收市場化進(jìn)程，制訂符合平?jīng)鍪修r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民可承受的成本水價。當(dāng)?shù)貞?yīng)在利用經(jīng)濟(jì)手段提高廣大農(nóng)民節(jié)水意識的同時，為當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利工程設(shè)施運(yùn)行維護(hù)提供一定的資金補(bǔ)償，促進(jìn)小型農(nóng)田水利工程可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡介：張默（1972—），男，大專，工程師，研究方向：中小型農(nóng)田水利建設(shè)、水資源管理、河湖管理及治理。