校外培訓(xùn)從“行政管理”走向“依法治理”

任叁

近日，教育部印發(fā)《校外培訓(xùn)行政處罰暫行辦法》（教育部令第53號(hào)）（下稱《辦法》），并于10月15日起正式實(shí)施。

“作為中國(guó)校外培訓(xùn)行政執(zhí)法方面的第一個(gè)專門性法規(guī)，《辦法》是校外培訓(xùn)領(lǐng)域落實(shí)中央全面依法治國(guó)要求的重要舉措，是教育法治建設(shè)取得的重要進(jìn)展，具有標(biāo)志性意義。”中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉林表示。

《辦法》對(duì)校外培訓(xùn)違法行為進(jìn)行全鏈條監(jiān)管

“雙減”改革實(shí)施兩年以來(lái)，校外培訓(xùn)治理取得了階段性成效，學(xué)生的校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)明顯減輕。“但在實(shí)踐中，執(zhí)法依據(jù)不充分、執(zhí)法邊界不清晰、執(zhí)法責(zé)任不明確等問(wèn)題仍較為突出，嚴(yán)重制約了校外培訓(xùn)的治理工作。”中國(guó)政法大學(xué)習(xí)近平法治思想研究院教授林華指出。《辦法》的制定，是建立健全校外培訓(xùn)執(zhí)法體系、完善教育法律規(guī)范體系的客觀要求，是大力加強(qiáng)校外培訓(xùn)行政執(zhí)法、依法管理校外培訓(xùn)行業(yè)的重要舉措，也是切實(shí)推進(jìn)校外培訓(xùn)監(jiān)管法治化、辦好人民滿意的教育的題中之意。

“校外培訓(xùn)是主體多元、內(nèi)容廣泛、形式多樣、活動(dòng)持續(xù)的行業(yè)，其違法行為也呈現(xiàn)出不同主體、不同內(nèi)容、不同形式、不同時(shí)間的差異性和復(fù)雜性。針對(duì)這些種類繁多、表現(xiàn)各異、形式多樣的校外培訓(xùn)違法行為，《辦法》進(jìn)行了全面規(guī)定，既突出重點(diǎn)，又兼顧各方，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)校外培訓(xùn)違法行為的全方位全鏈條監(jiān)管?！绷秩A稱。

據(jù)教育部校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司負(fù)責(zé)人介紹，在立法目的上，《辦法》重在使校外培訓(xùn)在法治軌道上運(yùn)行，對(duì)校外培訓(xùn)行政處罰立規(guī)定則，對(duì)違法行為依法查處，對(duì)合法權(quán)益給予保護(hù)，使校外培訓(xùn)成為學(xué)校教育的有益補(bǔ)充，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和健康成長(zhǎng)。在立法原則上，《辦法》堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)，要求實(shí)施校外培訓(xùn)行政處罰應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、依據(jù)正確、程序合法、處罰適當(dāng)。在立法模式上，《辦法》立足校外培訓(xùn)執(zhí)法實(shí)際，采取“實(shí)體法+程序法”的立法模式，既確立處罰規(guī)則，又規(guī)范處罰程序，一攬子解決基層實(shí)際問(wèn)題，提升立法質(zhì)量和效能。

“《辦法》開(kāi)篇即強(qiáng)調(diào)了實(shí)施校外培訓(xùn)行政處罰應(yīng)遵循的主要原則，這些剛性要求不僅在立法過(guò)程中得到體現(xiàn)，而且反映在《辦法》主要法條規(guī)定中。《辦法》的出臺(tái)有助于依法讓違法者付出代價(jià)，讓合規(guī)者受到保護(hù)，保障‘雙減改革不斷取得實(shí)效，推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展?！眲⒘直硎?。

嚴(yán)打隱形操作，“換馬甲”最高可罰10萬(wàn)元

擅自舉辦校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是民辦教育促進(jìn)法明令禁止的違法行為?！掇k法》第十七條列明了擅自舉辦校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定情形，規(guī)定自然人、法人或其他組織未經(jīng)審批開(kāi)展校外培訓(xùn)，同時(shí)符合線下培訓(xùn)有專門的培訓(xùn)場(chǎng)所或線上培訓(xùn)有特定的網(wǎng)站或應(yīng)用程序、有2名以上培訓(xùn)從業(yè)人員、有相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)和分工的，即構(gòu)成擅自舉辦校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，責(zé)令停止舉辦、退還所收費(fèi)用，并對(duì)舉辦者處違法所得一倍以上五倍以下罰款。

教育部校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司負(fù)責(zé)人指出，未經(jīng)審批擅自有償開(kāi)展學(xué)科類隱形變異培訓(xùn)，存在培訓(xùn)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)、培訓(xùn)內(nèi)容危害風(fēng)險(xiǎn)、“超標(biāo)超綱”違背教育規(guī)律風(fēng)險(xiǎn)、從業(yè)人員侵害學(xué)生風(fēng)險(xiǎn)、“退費(fèi)難”風(fēng)險(xiǎn)等各種隱患，既容易損害家長(zhǎng)權(quán)益和學(xué)生身心健康，又可能使全社會(huì)陷入“教育內(nèi)卷”無(wú)益競(jìng)爭(zhēng)的泥潭。對(duì)此，《辦法》第十八條明確了擅自有償開(kāi)展學(xué)科類隱形變異培訓(xùn)的情形，列舉了“轉(zhuǎn)線上”“轉(zhuǎn)地下”“換馬甲”等三種隱形變異行為及兜底條款，規(guī)定了警告直至10萬(wàn)元以下罰款的法律責(zé)任。

此前，教育部已出臺(tái)《中小學(xué)生校外培訓(xùn)材料管理辦法》，明確規(guī)定校外培訓(xùn)材料嚴(yán)禁出現(xiàn)丑化黨和國(guó)家形象、損害國(guó)家榮譽(yù)和利益、破壞民族團(tuán)結(jié)、宣揚(yáng)宗教迷信等內(nèi)容，不得含有暴力、恐怖、賭博、毒品、性侵害、淫穢、教唆犯罪等內(nèi)容，不得違背教育規(guī)律“超標(biāo)超綱”開(kāi)展學(xué)科類培訓(xùn)?！掇k法》第二十一條明確規(guī)定，培訓(xùn)內(nèi)容違反法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院校外培訓(xùn)主管部門有關(guān)規(guī)定，影響未成年人身心健康的，予以從重處罰，規(guī)定了責(zé)令限期改正，退還所收費(fèi)用后沒(méi)收違法所得，直至責(zé)令停止招收學(xué)員、吊銷許可證件的處罰。

該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的服務(wù)對(duì)象是中小學(xué)生，這不同于一般行業(yè)，應(yīng)當(dāng)從立德樹(shù)人、為人師表、保證學(xué)生免受侵害的角度，從嚴(yán)把握用人標(biāo)準(zhǔn)，這是最重要的行業(yè)底線要求。對(duì)此，《辦法》第二十二條明確規(guī)定，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的聘任與管理違反法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院校外培訓(xùn)主管部門有關(guān)規(guī)定的，責(zé)令限期改正，退還所收費(fèi)用后沒(méi)收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止招收學(xué)員、吊銷許可證件。

精準(zhǔn)打擊痛點(diǎn)，細(xì)化違法行為

為提高法律規(guī)范的可操作性、促進(jìn)其有效實(shí)施，《辦法》聚焦執(zhí)法實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題、常見(jiàn)問(wèn)題、共性問(wèn)題，細(xì)化和完善了校外培訓(xùn)領(lǐng)域的違法行為和法律責(zé)任。

“退費(fèi)難”“卷款跑路”是最為痛心疾首的商家無(wú)良行為。此前，教育部會(huì)同有關(guān)部門已出臺(tái)有關(guān)政策，明確規(guī)定校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得收取超過(guò)3個(gè)月或60個(gè)課時(shí)的費(fèi)用，學(xué)科類培訓(xùn)收取費(fèi)用不得超過(guò)政府指導(dǎo)價(jià)限額標(biāo)準(zhǔn)，非學(xué)科類培訓(xùn)一次性收費(fèi)不得超過(guò)5000元。

此次出臺(tái)的《辦法》第二十二條明確規(guī)定，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)預(yù)收費(fèi)管理違反法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院相關(guān)部門有關(guān)規(guī)定的，責(zé)令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收費(fèi)用后沒(méi)收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止招收學(xué)員、吊銷許可證件。

關(guān)于競(jìng)賽活動(dòng)，此前多部門已聯(lián)合印發(fā)管理辦法，并公布《2022—2025學(xué)年面向中小學(xué)生的全國(guó)性競(jìng)賽活動(dòng)名單》，各地也公布了管轄范圍內(nèi)的競(jìng)賽活動(dòng)白名單，凡未列入白名單的均屬違規(guī)舉辦的“黑競(jìng)賽”。

“這類‘黑競(jìng)賽普遍存在收費(fèi)高昂、管理混亂、質(zhì)量低下、兜售獎(jiǎng)項(xiàng)、牟取暴利等嚴(yán)重問(wèn)題，不僅加重學(xué)生負(fù)擔(dān)、影響校外培訓(xùn)治理成效、破壞教育生態(tài)，而且隱藏詐騙風(fēng)險(xiǎn)、侵害群眾利益，必須依法予以治理?！苯逃啃Ｍ饨逃嘤?xùn)監(jiān)管司負(fù)責(zé)人稱。

《辦法》第二十三條明確規(guī)定，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)擅自組織面向3周歲以上學(xué)齡前兒童、中小學(xué)生的社會(huì)性競(jìng)賽活動(dòng)的，責(zé)令改正，退還所收費(fèi)用，予以警告或者通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的，處5萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款。

另外，《辦法》還對(duì)培訓(xùn)場(chǎng)所作出明確規(guī)定。違規(guī)提供線下場(chǎng)所或線上渠道為違法違規(guī)培訓(xùn)活動(dòng)提供了基礎(chǔ)環(huán)境，必須從源頭上予以治理。《辦法》第十九條顯示，自然人、法人或其他組織知道或應(yīng)當(dāng)知道違法校外培訓(xùn)活動(dòng)的情況存在，仍為其提供場(chǎng)所的；網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)者知道或應(yīng)當(dāng)知道其用戶通過(guò)即時(shí)通訊、網(wǎng)絡(luò)會(huì)議、直播平臺(tái)等方式違法開(kāi)展線上校外培訓(xùn)，仍為其提供服務(wù)的，首先責(zé)令其限期改正，對(duì)逾期拒不改正的予以警告或通報(bào)批評(píng)。

加強(qiáng)監(jiān)督是執(zhí)法取得實(shí)效的保障

執(zhí)法監(jiān)督是推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是校外培訓(xùn)執(zhí)法取得實(shí)效的重要保障。據(jù)北京師范大學(xué)法學(xué)院教授張紅介紹，《辦法》專章規(guī)定執(zhí)法監(jiān)督，著力規(guī)范和保障行政處罰的實(shí)施，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

上級(jí)對(duì)下級(jí)的內(nèi)部監(jiān)督是執(zhí)法監(jiān)督的主要方式。《辦法》明確，校外培訓(xùn)主管部門應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法監(jiān)督制度，強(qiáng)化上級(jí)校外培訓(xùn)主管部門對(duì)下級(jí)校外培訓(xùn)主管部門行政處罰工作的指導(dǎo)。通過(guò)建立違法案件統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，縣級(jí)以上人民政府校外培訓(xùn)主管部門定期將本行政區(qū)域內(nèi)的校外培訓(xùn)違法形勢(shì)分析、案件發(fā)生情況、查處情況等逐級(jí)上報(bào)。

掛牌督辦制度是執(zhí)法監(jiān)督的重要補(bǔ)充?！掇k法》規(guī)定，對(duì)于重大違法案件，上級(jí)校外培訓(xùn)主管部門可以采用“掛牌督辦”的方式，對(duì)下級(jí)主管部門提出辦理要求，并督促其限期完成。

“掛牌督辦有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)校外培訓(xùn)監(jiān)管的精準(zhǔn)監(jiān)督，有效避免監(jiān)管泛化和執(zhí)法拖延的問(wèn)題，確保下級(jí)主管部門端正執(zhí)法態(tài)度，及時(shí)、快速地解決問(wèn)題。同時(shí)，重大違法案件一般涉及地域廣、涉案金額大、牽涉人數(shù)多、人民群眾反映強(qiáng)烈。通過(guò)掛牌督辦制度，能積極回應(yīng)人民群眾關(guān)切，切實(shí)維護(hù)人民群眾利益，確保事事有回應(yīng)、件件有落實(shí)?！睆埣t分析。

社會(huì)公眾監(jiān)督是執(zhí)法監(jiān)督的有力保障。《辦法》規(guī)定，具有一定社會(huì)影響的校外培訓(xùn)行政處罰決定應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公開(kāi)。張紅指出，這一規(guī)定能夠保障人民群眾積極參與公共事務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，也是貫徹落實(shí)“行政執(zhí)法公示制度”的重要體現(xiàn)。

規(guī)范執(zhí)法是校外培訓(xùn)執(zhí)法的內(nèi)在生命力，執(zhí)法監(jiān)督則是校外培訓(xùn)執(zhí)法的重要保障。張紅表示：“當(dāng)前，校外培訓(xùn)治理已經(jīng)進(jìn)入新階段，也對(duì)校外培訓(xùn)行政執(zhí)法工作提出了新的更高要求?！掇k法》積極回應(yīng)當(dāng)前校外培訓(xùn)執(zhí)法中的痛點(diǎn)難點(diǎn)，為各級(jí)校外培訓(xùn)主管部門有法可依、嚴(yán)格執(zhí)法提供了充分的法律供給，對(duì)于監(jiān)督和保障校外培訓(xùn)主管部門有效實(shí)施行政管理，維護(hù)教育公平，促進(jìn)中小學(xué)生全面發(fā)展具有重要意義?！?/p>

黑龍江大學(xué)校長(zhǎng)王敬波指出，《辦法》重在使校外培訓(xùn)在法治軌道上運(yùn)行，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)校外培訓(xùn)。隨著《辦法》的出臺(tái)，校外培訓(xùn)監(jiān)管從“行政管理”向“依法治理”轉(zhuǎn)化，推動(dòng)校外培訓(xùn)領(lǐng)域各方關(guān)系的調(diào)整、平衡，加快形成校外培訓(xùn)多元共治的新格局。