“兩官”履職評議：地方人大司法監(jiān)督的探索創(chuàng)新

潘國紅

（江蘇省啟東市人大常委會(huì)，江蘇啟東，226200）

“兩官”履職評議是指地方人大常委會(huì)對本級(jí)人大選舉和常委會(huì)任命的法官、檢察官通過調(diào)查、檢查、聽取履職情況報(bào)告、滿意度測評等方式開展監(jiān)督，督促其依法履職的一種監(jiān)督方式。隨著司法體制改革逐步深化，司法責(zé)任制不斷完善，“兩官”辦案獨(dú)立性日益得到強(qiáng)化。新形勢下如何加強(qiáng)“兩官”履職監(jiān)督，確保司法權(quán)正確行使，不僅對司法機(jī)關(guān)提出新的更高要求，同時(shí)也迫切需要地方人大司法監(jiān)督調(diào)整優(yōu)化，積極探索創(chuàng)新新思路新方法。“兩官”履職評議就是近幾年地方人大司法監(jiān)督實(shí)踐中比較有影響，也取得積極成效的一個(gè)創(chuàng)新舉措。本文論述“兩官”履職評議對于促進(jìn)司法隊(duì)伍建設(shè)、提升人大司法監(jiān)督實(shí)效具有重要意義，并在總結(jié)“兩官”履職評議實(shí)踐和成效，分析存在問題和不足基礎(chǔ)上，提出改進(jìn)和完善“兩官”履職評議的對策建議。

一、“兩官”履職評議的法理依據(jù)和興起背景

監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)是憲法法律賦予人大及其常委會(huì)的重要權(quán)力，法官、檢察官作為人大常委會(huì)任命的司法人員，人大常委會(huì)對其履職活動(dòng)開展監(jiān)督有著充分的法理依據(jù)。新修改的地方組織法第五十條列舉了地方人大常委會(huì)的職權(quán)，其中包括“任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會(huì)委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會(huì)委員、檢察員”。誰選舉任命，誰實(shí)施監(jiān)督。地方組織法第五十條明確，地方人大常委會(huì)“監(jiān)督本級(jí)人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院和人民檢察院的工作”“聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，受理人民群眾對上述機(jī)關(guān)和國家工作人員的申訴和意見”。人民法院組織法、人民檢察院組織法確定法院、檢察院及法官、檢察官有接受人大法律監(jiān)督與工作監(jiān)督的義務(wù)。地方組織法第二十六條和第四十四條分別規(guī)定人大對由它選舉任命的司法人員可以行使罷免權(quán)和撤職權(quán)。監(jiān)督法第四十四條進(jìn)一步明確了這種撤職權(quán)，并在第八章對撤職案的審議和決定程序作了具體規(guī)定。這充分說明了人大對司法人員個(gè)體進(jìn)行監(jiān)督的法定性、權(quán)威性和嚴(yán)厲性[1]。司法體制改革后，“兩官”由省“兩官”遴選委員會(huì)確認(rèn)，但司法“去地方化”不等于“去監(jiān)督化”，實(shí)行“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”不是將司法人員監(jiān)督從人大監(jiān)督中剝離?！皟晒佟甭穆氃u議是人大依法選舉、任免和撤職權(quán)運(yùn)用的題中之義，貫徹的是“人民主權(quán)”和“由誰產(chǎn)生、對誰負(fù)責(zé)、受誰監(jiān)督”的現(xiàn)代民主理念和憲法精神，人大評議監(jiān)督自己選舉任命的干部天經(jīng)地義。

包括“兩官”履職評議在內(nèi)的述職評議肇始于20 世紀(jì)80 年代，作為地方人大常委會(huì)的探索創(chuàng)新，監(jiān)督法出臺(tái)前述職評議與工作評議一樣，已經(jīng)成為各地普遍采取的監(jiān)督方式。工作評議在2007 年監(jiān)督法實(shí)施后轉(zhuǎn)變?yōu)閷ｍ?xiàng)工作報(bào)告制度，而述職評議卻未被列入法定監(jiān)督方式之中，導(dǎo)致這一曾被認(rèn)為是人大及其常委會(huì)對選舉和任命干部實(shí)行剛性監(jiān)督的重要手段逐步淡出人們視野。由此導(dǎo)致人大司法監(jiān)督在實(shí)踐中僅僅側(cè)重于對司法工作的監(jiān)督，忽視對司法人員的監(jiān)督，司法人員任命缺少實(shí)質(zhì)性監(jiān)督和把關(guān)，任后監(jiān)督缺乏，視察調(diào)研、聽取工作報(bào)告、會(huì)議審議很大程度上是了解情況性質(zhì)，人大司法監(jiān)督更多是一種形式化、程序性的監(jiān)督，難以取得監(jiān)督實(shí)效[2]。其實(shí)，監(jiān)督法并沒有叫停述職評議，實(shí)踐中仍然可以繼續(xù)展開述職評議工作。時(shí)任全國人大法律委員會(huì)主任委員的王維澄在對監(jiān)督法（草案）作說明時(shí)指出，“考慮從總體上看，各地述職評議工作仍處于探索、完善的過程中，因此，監(jiān)督法（草案）對述職評議未作規(guī)定”[3]。述職評議及其他尚處于探索階段的監(jiān)督形式，絕不是被“叫?！?，而是需要繼續(xù)探索和發(fā)展。現(xiàn)實(shí)中，司法不公、司法腐敗問題時(shí)有發(fā)生，涉訴涉法信訪居高不下，人民群眾對人大司法監(jiān)督工作的期望和要求越來越高。司法人員具體掌握著國家司法權(quán)，直接承擔(dān)著維護(hù)司法公正的職責(zé)，強(qiáng)化對司法人員的履職監(jiān)督是地方人大及其常委會(huì)回應(yīng)人民群眾訴求的必然路徑。

黨的十八屆三中、四中全會(huì)明確深化司法體制改革戰(zhàn)略任務(wù)，提出一系列完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革舉措。建立和完善“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制，是司法體制改革的核心內(nèi)容。2015 年3 月，習(xí)近平總書記在中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，“推進(jìn)司法體制改革，要緊緊牽住司法責(zé)任制這個(gè)‘牛鼻子’，保證法官、檢察官做到‘以至公無私之心，行正大光明之事’”。如何處理好有序放權(quán)與有效監(jiān)督，是社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)，也成為影響司法改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵。司法體制改革在強(qiáng)化司法責(zé)任制的同時(shí)，要求完善新型監(jiān)督管理機(jī)制和懲戒機(jī)制，這對加強(qiáng)人大司法監(jiān)督工作提出新的更高要求。2015 年中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》要求，“加強(qiáng)對人大選舉和任命干部的監(jiān)督”。2021年10月召開的中央人大工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，“支持地方人大常委會(huì)加強(qiáng)對人大選舉和任命人員的監(jiān)督”。近年來，各地人大常委會(huì)適應(yīng)司法體制改革新變化新要求，在加強(qiáng)人大司法監(jiān)督方面積極探索，其中“兩官”履職評議作為一項(xiàng)創(chuàng)新舉措廣為推行，可謂遍地開花。截至2018年，浙江全省共有8個(gè)設(shè)區(qū)的市和70 多個(gè)縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)相繼開展了這項(xiàng)工作[4]。近幾年來，江蘇省各市、縣（區(qū)）也紛紛開展包括“兩官”履職評議工作在內(nèi)的干部履職評議工作[5]。2008 年，江蘇省儀征市人大常委會(huì)廢止了述職評議辦法，不再搞述職評議工作，2014 年決定重新開展述職評議工作，并制定了述職評議辦法[6]。安徽省人大常委會(huì)及湖南郴州、益陽、湘西等地人大常委會(huì)也都先后開展了“兩官”履職評議工作?！皟晒佟甭穆氃u議抓住“人”這個(gè)根本因素，將人大司法監(jiān)督引致的法律責(zé)任最終落實(shí)到“人”，提升了人大司法監(jiān)督的實(shí)效性權(quán)威性。

二、“兩官”履職評議的實(shí)踐和成效

實(shí)踐中，各地人大常委會(huì)“兩官”履職評議形成了多種評議模式，可謂各具特色，百花齊放。

從評議主體看，主要有常委會(huì)評議、主任會(huì)議評議、主任會(huì)議與常委會(huì)相結(jié)合評議、專門委員會(huì)評議、“人大主導(dǎo)、兩院主體”開展評議等。目前，已開展“兩官”履職評議的地方，大多數(shù)采用的是常委會(huì)評議模式，如浙江省金華、舟山等市人大開展“兩官”履職評議，被評議對象在人大常委會(huì)上進(jìn)行述職，常委會(huì)組成人員進(jìn)行評議，并對被評議對象分別予以滿意度測評。杭州、臺(tái)州等地人大2015年至2017年“兩官”履職評議采用的都是主任會(huì)議模式，由主任會(huì)議聽取被評議對象述職報(bào)告，近幾年采用主任會(huì)議與常委會(huì)相結(jié)合模式，由常委會(huì)履職評議工作領(lǐng)導(dǎo)小組聽取被評議對象述職、提出評議初評建議，再提請主任會(huì)議聽取履職評議工作情況報(bào)告并審定評議檔次，評議情況報(bào)送常委會(huì)備案[7]。浙江省溫州市鹿城區(qū)人大采用的是專門委員會(huì)會(huì)議評議模式，由區(qū)人大監(jiān)察和法制司法委員會(huì)聯(lián)合“兩院”組織履職評議工作組共同開展相關(guān)調(diào)研、閱卷、評議工作，最后由監(jiān)察和法制司法委員會(huì)開展履職測評[8]。湖南省益陽市人大常委會(huì)采用的是“人大主導(dǎo)、兩院主體”模式，人大常委會(huì)專門成立督導(dǎo)組，進(jìn)駐“兩院”全程督導(dǎo)，“兩院”成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機(jī)構(gòu)開展各項(xiàng)工作，評議大會(huì)聽取被評議對象述職報(bào)告，“兩院”領(lǐng)導(dǎo)小組逐一作出綜合評價(jià)意見[9]。

從評議對象和內(nèi)容看，主要是員額法官、員額檢察官的履職情況。湖南省郴州市人大開展“兩官”履職評議，被評議人員主要是業(yè)務(wù)部門及其負(fù)責(zé)人，以及個(gè)別信訪量相對突出的對象。為科學(xué)篩選報(bào)告對象，每年由人大監(jiān)察和司法委員會(huì)與“兩院”會(huì)商，按1∶2 比例，分別推薦4 至6 名報(bào)告對象，報(bào)人大常委會(huì)主任會(huì)議研究，確定2至3名員額法官、2至3名員額檢察官為報(bào)告對象。評議的內(nèi)容是3 年來履行法定職責(zé)、接受監(jiān)督、遵紀(jì)守法和職業(yè)操守等方面情況[10]。2022 年4 月，南通市人大常委會(huì)主任會(huì)議通過的法官檢察官履職評議辦法明確，履職評議的對象為進(jìn)入員額滿兩年的“兩官”，“兩官”履職評議每年不少于1 次，每次的履職評議對象按職務(wù)層級(jí)、一定數(shù)量隨機(jī)抽取，3 年內(nèi)已報(bào)告過履職情況的人員不重復(fù)抽取，5 年期間所有“兩官”全部接受評議。被評議對象的履職報(bào)告由主要成績、存在問題、改進(jìn)措施等部分組成，主要包括貫徹黨的路線、方針、政策，執(zhí)行憲法、法律法規(guī)情況；履行崗位職責(zé)，公正、規(guī)范、文明、高效司法情況；貫徹人大及其常委會(huì)決議、決定，落實(shí)市人大常委會(huì)審議意見，辦理人大代表提出的議案和建議、批評、意見，辦理市人大常委會(huì)交辦的信訪件等情況；工作作風(fēng)及廉潔自律情況。

從評議程序看，主要有“述職—審議”式、“調(diào)研—評議”式、“述職—審議—測評”式、“調(diào)查—述職—評議—測評”式等多種。湖南省湘西自治州人大常委會(huì)開展的“兩官”履職評議，分準(zhǔn)備動(dòng)員、民主測評、履職考察、案件評查、主任會(huì)議聽取匯報(bào)、常委會(huì)會(huì)議聽取和審議調(diào)查報(bào)告、審議意見辦理落實(shí)等7個(gè)階段。組建案件評查組，隨機(jī)抽取被評議對象近3 年來辦理的10 件案件進(jìn)行評查，同時(shí)通過召開座談會(huì)、個(gè)別談話等形式，對監(jiān)督對象的遵守職業(yè)道德、依法履行職責(zé)、自覺接受監(jiān)督、廉潔自律等情況進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，組織人大代表開展旁聽評議法院庭審，對“兩官”的儀態(tài)形象、表達(dá)能力、駕馭能力、公正程度、辦案效率進(jìn)行監(jiān)督。履職考察結(jié)束后，綜合運(yùn)用民主測評、定向調(diào)查、走訪調(diào)研、審閱個(gè)人履職自查報(bào)告、案件評查等情況，形成“兩官”履職情況調(diào)查報(bào)告[11]。江蘇省南通市、徐州市、連云港市等地人大開展的“兩官”履職評議，分“準(zhǔn)備—考察—評議—整改”4 個(gè)階段，持續(xù)5 個(gè)多月，通過民主測評、座談交流、個(gè)別談話、查閱數(shù)據(jù)資料、調(diào)閱卷宗、旁聽庭審等方式，廣泛聽取意見，全面了解履職報(bào)告人員履職情況，形成考察報(bào)告。考察報(bào)告包括履職報(bào)告人員履職情況總體評價(jià)、主要成績、存在不足或者建議等內(nèi)容。人大常委會(huì)會(huì)議聽取履職情況報(bào)告和考察報(bào)告，并以無記名投票方式進(jìn)行滿意度測評。

從評議結(jié)果運(yùn)用看，主要有作為評先評優(yōu)參考、確定等次、授予榮譽(yù)稱號(hào)等。江蘇省啟東市人大常委會(huì)評議后形成書面審議意見，連同測評結(jié)果，反饋至履職報(bào)告人員所在單位，所在單位督促履職報(bào)告人員落實(shí)審議意見，并在1 個(gè)月內(nèi)向人大常委會(huì)反饋落實(shí)情況。滿意票和基本滿意票總數(shù)不足人大常委會(huì)參會(huì)人數(shù)三分之二的，所在單位應(yīng)當(dāng)督促履職報(bào)告人員進(jìn)行整改，并在接到審議意見1 個(gè)月內(nèi)提交履職報(bào)告人員的整改方案，6 個(gè)月內(nèi)向人大常委會(huì)提交整改情況報(bào)告。人大常委會(huì)任命“兩官”法律職務(wù)時(shí)，將相關(guān)人員接受履職評議的結(jié)果作為重要依據(jù)。履職報(bào)告人員所在單位應(yīng)當(dāng)將履職評議的結(jié)果作為年度評先評優(yōu)的重要參考。湖南省懷化市人大常委會(huì)聽取被評議對象述職情況報(bào)告，并進(jìn)行測評，最后按照常委會(huì)評議意見占40%、相互初評占30%、“兩院”班子成員審評占20%、案件評查意見占10%的比例綜合計(jì)分，根據(jù)得分情況確定被評議對象履職情況為優(yōu)秀、良好、較好、合格、不合格5 個(gè)等次，并逐人給出分值[12]。河北省武安市人大常委會(huì)2020 年組織五級(jí)人大代表開展“千名人大代表評‘兩官’活動(dòng)”，對33 名法官、23 名檢察官進(jìn)行評議，歷時(shí)3 個(gè)多月，最后形成書面調(diào)查報(bào)告和評議意見，并以文件形式下發(fā)至“兩院”，對評議成績處于前5名的人員，決定依法授予“人大好法官”“人民好檢察官”地方榮譽(yù)稱號(hào)[13]。

“兩官”履職評議將對“事”監(jiān)督和對“人”監(jiān)督有效結(jié)合，把權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、人大代表監(jiān)督與人民群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，尤其是將“兩官”遴選制度、懲戒制度與人大的“兩官”任免監(jiān)督銜接起來，提高了人大司法監(jiān)督質(zhì)量和水平，促進(jìn)“兩官”素質(zhì)和工作質(zhì)效提升，推動(dòng)司法責(zé)任制落到實(shí)處，推進(jìn)司法體制改革向縱深發(fā)展。一是提升了“兩官”接受人大監(jiān)督意識(shí)。履職評議，讓“兩官”切切實(shí)實(shí)感受到人大監(jiān)督壓力，增強(qiáng)了其對人民負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督意識(shí)，促進(jìn)“兩官”自覺規(guī)范履職行為，切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)，推動(dòng)了司法為民、公正司法。二是促進(jìn)了“兩院”司法隊(duì)伍建設(shè)?！皟晒佟甭穆氃u議其實(shí)也是對“兩院”工作的一次綜合“檢閱”?！皟稍骸币月穆氃u議為契機(jī)，把解決現(xiàn)實(shí)存在問題與建立長效機(jī)制結(jié)合起來，分析梳理履職評議意見，深入剖析問題根源，重視建章立制，從制度層面加強(qiáng)內(nèi)部管理，鞏固整改成果。三是提高了人大司法監(jiān)督質(zhì)量和實(shí)效。改變了過去僅對“兩院”整體工作或?qū)ｍ?xiàng)工作的泛泛監(jiān)督，提升了監(jiān)督精準(zhǔn)度。綜合運(yùn)用聽取匯報(bào)、走訪座談、民主測評、查閱案卷、旁聽庭審、滿意度測評等多種手段，全方位多角度了解被評議對象履職情況，推動(dòng)人大司法監(jiān)督著力點(diǎn)更實(shí)、內(nèi)容更深、成效更好。四是增強(qiáng)了人民群眾的司法信任。通過網(wǎng)絡(luò)、各類媒體公布被評議對象名單，并設(shè)立監(jiān)督電話和網(wǎng)上信箱，擴(kuò)大人民群眾對人大監(jiān)督的參與，促進(jìn)人民群眾對“兩院”和“兩官”履職情況的認(rèn)識(shí)和理解?！皟晒佟甭穆氃u議緊扣人民群眾現(xiàn)實(shí)訴求和對公平正義新期待，司法機(jī)關(guān)積極整改落實(shí)人大評議意見，解決人民群眾關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，贏得了人民群眾的廣泛支持和擁護(hù)。

三、“兩官”履職評議的完善路徑

2021 年10 月召開的中央人大工作會(huì)議要求，“加強(qiáng)對司法工作的監(jiān)督，支持和保障司法體制綜合配套改革，推動(dòng)解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題”。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化對司法活動(dòng)的制約監(jiān)督，促進(jìn)司法公正”。“兩官”履職評議是強(qiáng)化地方人大司法監(jiān)督工作的探索創(chuàng)新和有效舉措。經(jīng)過多年實(shí)踐，“兩官”履職評議取得了一些成效，但還存在一些問題和不足，主要是評議工作的制度建設(shè)有待加強(qiáng)，調(diào)研考察欠深入，“兩官”履職考評體系還不夠科學(xué)，評議結(jié)果運(yùn)用有待強(qiáng)化，監(jiān)督剛性和實(shí)效需要進(jìn)一步提高，等等。在司法體制改革新形勢下，要按照發(fā)展全過程人民民主要求，正確把握“兩官”履職評議的定位功能、特點(diǎn)優(yōu)勢、方法步驟和法律效力，更加注重具體的制度體系設(shè)計(jì)，更加注重人民群眾廣泛參與，更加注重法紀(jì)銜接、法法銜接，進(jìn)一步增強(qiáng)履職評議工作科學(xué)性和有效性。

（一）加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)履職評議有章可循

目前，許多已經(jīng)開展“兩官”履職評議的地方人大常委會(huì)還沒有出臺(tái)相關(guān)制度，調(diào)查走訪、旁聽庭審、案件評查、結(jié)果運(yùn)用等機(jī)制也沒有建立起來?！皟晒佟甭穆氃u議包含多種監(jiān)督方式，涉及任免權(quán)行使，必須建立規(guī)范化、程序化制度機(jī)制，明確評議主體、內(nèi)容、對象、程序、規(guī)則等，形成具有約束力的規(guī)范性文件，用制度鞏固經(jīng)驗(yàn)成果，規(guī)范評議實(shí)施，實(shí)現(xiàn)常態(tài)運(yùn)作。

“兩官”履職評議的主體，是地方人大及其常委會(huì)，不能是主任會(huì)議、專門委員會(huì)、個(gè)別人大代表。離開了人大及其常委會(huì)這個(gè)法定載體，其他任何主體均難以完整準(zhǔn)確通過述職評議行使監(jiān)督權(quán)。人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以從工作層面參與述職評議。評議的對象，是人大選舉和常委會(huì)任命的司法人員。法院院長、檢察院檢察長雖由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，但也應(yīng)納入人大常設(shè)機(jī)構(gòu)人大常委會(huì)的評議監(jiān)督范圍。正確處理人大司法監(jiān)督與司法獨(dú)立之間的關(guān)系，堅(jiān)持依法監(jiān)督、集體行使職權(quán)、不直接處理案件、事后監(jiān)督原則，不影響司法人員具體辦案。在述職評議工作中，人大常委會(huì)一般不能越權(quán)評定干部考核等次，不宜直接作出人事處理決定，應(yīng)當(dāng)把評議意見及測評結(jié)果轉(zhuǎn)交紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門，作為干部任用、考核、問責(zé)、評優(yōu)的重要依據(jù)[14]。

構(gòu)建履職評議的規(guī)范化程序。民主議事需要程序“護(hù)航”。評議監(jiān)督是將一種政治壓力轉(zhuǎn)化為法律程序的監(jiān)督，其實(shí)效的達(dá)成取決于監(jiān)督的每個(gè)步驟都有明確的法律意義，所以程序設(shè)計(jì)的基本框架就是“啟動(dòng)—研究（審議）—處理（決議、決定）—反饋（后續(xù)跟蹤）”[15]。開展“兩官”履職評議，也要建立“準(zhǔn)備—調(diào)查—審議—整改”等前后相續(xù)的完整的程序鏈條，明確每一個(gè)環(huán)節(jié)的操作規(guī)程，推進(jìn)履職監(jiān)督活動(dòng)從啟動(dòng)到終結(jié)有序有效運(yùn)行。被評議對象的產(chǎn)生，要堅(jiān)持隨機(jī)抽取、分類抽取，設(shè)置庭室負(fù)責(zé)人和普通法官、檢察員的評議比率，按不同部門分別抽取，使評議對象更具代表性。每年以“兩官”總數(shù)的20%為評議數(shù)量，使一屆5 年內(nèi)所有“兩官”都接受一次評議?！皟晒佟甭穆殘?bào)告可采用口頭報(bào)告和書面報(bào)告兩種形式，但應(yīng)盡可能多地安排被評議對象登臺(tái)亮相，進(jìn)行口頭報(bào)告。

（二）突出問題導(dǎo)向，確保評議考察不走過場

監(jiān)督是制約、督促和規(guī)范之意，有錯(cuò)不糾，對問題不監(jiān)不督，并不是監(jiān)督的本意。對監(jiān)督者來說，找不出問題本身就是最大的問題。要把調(diào)查考察作為評議監(jiān)督基礎(chǔ)，深入基層，深入群眾，通過第三方評估、明察暗訪等方式，掌握真實(shí)情況，找準(zhǔn)存在問題，防止調(diào)查考察表面化、浮淺化導(dǎo)致失真、失實(shí)、失信。辦案是“兩官”履職的基本方式，庭審和案卷是履職的主要載體，庭審旁聽和案件評查至關(guān)重要。要選聘法律專家和“兩院”專業(yè)人員，參與庭審旁聽和案件評查活動(dòng)，特別是對超期審理、二審改判、再審重申的案卷進(jìn)行逐案評查，近距離、面對面接觸司法活動(dòng)，查找分析存在問題，為審議監(jiān)督提供第一手資料。隨機(jī)確定、臨時(shí)確定被評議對象的庭審場次，避免出現(xiàn)“事先通知，突擊準(zhǔn)備”的形式主義做法，掌握被評議對象的真實(shí)辦案水平。調(diào)查考察報(bào)告和審議意見,要與具體問題、具體案例相結(jié)合，擴(kuò)大信息容量，不回避矛盾，不掩蓋問題，以“問題清單”方式列出發(fā)現(xiàn)的問題和案例，防止對問題遮遮掩掩、語焉不詳，甚至礙于情面“放水、粉飾、打埋伏”。

廣泛發(fā)動(dòng)人民群眾參與。全過程民主與“廣泛有序政治參與”相對應(yīng)。人大監(jiān)督議事，重要的是過程的開放，以及人民群眾的廣泛參與?！皟晒佟甭穆氃u議能否全面掌握被評議對象真實(shí)情況，能否真實(shí)反映民意，能否客觀公正地對被評議對象作出評價(jià)，關(guān)鍵在于人民群眾的參與度和監(jiān)督面。要拓寬民主渠道，通過民主測評、問卷調(diào)查、聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等手段，多渠道、多途徑征集社會(huì)各方面意見和建議。在聽取和審議履職情況報(bào)告時(shí)，邀請部分人大代表和公眾代表旁聽會(huì)議和參加討論，使履職評議成為人民群眾行使民主權(quán)利的重要載體。評議意見要緊扣人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，關(guān)注具有較大社會(huì)影響的案件、與人民群眾密切相關(guān)的案件，推進(jìn)解決困擾群眾的具體司法不公問題，使評議監(jiān)督充分體現(xiàn)各方意見和呼聲，增強(qiáng)評議監(jiān)督民主性和實(shí)效性。

（三）創(chuàng)新考評方式，增強(qiáng)評議公正性和權(quán)威性

當(dāng)前，在“兩官”履職評議實(shí)踐中，人們普遍關(guān)注規(guī)范評議的程序和機(jī)制，而忽視或淡化建立和分析評價(jià)考量標(biāo)準(zhǔn)。在民主測評和人大常委會(huì)會(huì)議滿意度測評環(huán)節(jié)，一些參評人員受自身素質(zhì)和認(rèn)識(shí)水平局限，“憑印象打分、憑名氣說話”，考評項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)缺失，影響了評議結(jié)果的公正性和可信力。為此，要科學(xué)設(shè)置履職評議的考評內(nèi)容，細(xì)化“滿意”“基本滿意”“不滿意”等次劃分的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其權(quán)重，提高評議的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和可信度。

科學(xué)設(shè)置考評內(nèi)容。“兩官”履職評議，是對被評議對象依法履職情況進(jìn)行考評，不是一般的工作考核或者人事考核?？荚u內(nèi)容要更加注重崗位職責(zé)、職業(yè)素養(yǎng)、履職能力、工作績效、司法效率、司法公信力等專業(yè)性考察，重點(diǎn)將司法責(zé)任制的落實(shí)情況作為考評內(nèi)容，監(jiān)督檢查是否按照規(guī)定辦理案件、履行相關(guān)職責(zé)，是否依法履行司法權(quán)力，承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任，體現(xiàn)人大監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)和針對性。細(xì)化等次劃分的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)崗位職責(zé)不同，對司法履職行為的共性要求和個(gè)性要求進(jìn)行區(qū)分，設(shè)定相應(yīng)考評項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。定量分析與定性評判相結(jié)合，設(shè)定一些可以量化的指數(shù)，如被評議對象的法治意識(shí)、專業(yè)素質(zhì)、差案率、發(fā)回重審和改判率等大項(xiàng)，再將每個(gè)大項(xiàng)細(xì)化為若干小項(xiàng)，每個(gè)評議項(xiàng)目賦予其一定權(quán)值，根據(jù)量化的客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行打分排位，最大限度客觀體現(xiàn)被評議對象履職情況。在庭審旁聽、案件評查上，考評的內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)清晰明確，力求做到量化評分。

充分運(yùn)用“兩院”考評成果。“兩院”內(nèi)部監(jiān)督是其自身職能之一，有著系統(tǒng)的考評體系，每一位法官、檢察官常態(tài)化接受所在單位監(jiān)督考評。人大“兩官”履職評議，要全面深入掌握了解“兩官”履職情況，必須打通人大監(jiān)督與“兩院”自身監(jiān)督信息渠道，發(fā)揮法官、檢察官考評委員會(huì)的專業(yè)作用，將履職評議與“兩院”內(nèi)部績效考評、年度考核等工作緊密結(jié)合，充分利用“兩院”考評成果。通過向“兩院”紀(jì)檢、監(jiān)察、政治處等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)了解被評議對象在政治理論、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、依法履職、司法實(shí)效以及勤政廉潔等方面表現(xiàn)，尤其要了解內(nèi)部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的被評議對象存在的問題和后續(xù)整改情況。通過評議更好地檢驗(yàn)“兩院”內(nèi)部監(jiān)督考評工作，推進(jìn)“兩院”監(jiān)督考評體系建設(shè)與完善。

常態(tài)化開展“兩官”履職監(jiān)督。將“兩官”履職監(jiān)督內(nèi)容納入人大年度工作要點(diǎn)，要求“兩院”在向人代會(huì)所作的工作報(bào)告中，將“兩官”監(jiān)督管理情況予以單列。選擇和隨機(jī)抽取若干案件，不定期組織人大代表旁聽庭審現(xiàn)場，查閱案件卷宗，深入了解“兩官”業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作績效。探索建立“兩官”履職信息檔案，評議結(jié)束后為每一位被評議對象建立起完整的履職檔案，將個(gè)人基本信息、工作績效、獎(jiǎng)懲、社會(huì)反響等情況作為重要內(nèi)容，特別是把反映辦案質(zhì)量的硬指標(biāo)納入其中，作為以后職務(wù)任免和開展監(jiān)督的重要參考[16]。

（四）深化結(jié)果運(yùn)用，提升評議監(jiān)督剛性和實(shí)效

運(yùn)用落實(shí)好評議結(jié)果，是保證履職評議取得實(shí)際效果的關(guān)鍵所在。加大獎(jiǎng)懲力度，要求“兩院”對被評為“優(yōu)秀”的先進(jìn)對象進(jìn)行表彰。注重挖掘優(yōu)秀法官、檢察官先進(jìn)典型和感人事跡，積極宣傳司法隊(duì)伍建設(shè)成效，培育法官、檢察官職業(yè)尊榮感，增強(qiáng)全社會(huì)對司法工作的理解與支持。要求“兩院”將履職評議結(jié)果與“兩官”年度績效考核、評優(yōu)評先和職務(wù)任免、訓(xùn)誡處分等掛鉤，充分發(fā)揮履職評議效應(yīng)。健全人大任免權(quán)與黨管干部銜接的制度機(jī)制，及時(shí)向黨委及黨的紀(jì)檢、組織部門反映履職評議結(jié)果，使其在干部考核獎(jiǎng)懲、提拔使用中得到體現(xiàn)。對反映的明顯違反程序、失職瀆職、判決不公等涉嫌違紀(jì)違法的問題線索，依法依規(guī)轉(zhuǎn)交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。

推進(jìn)工作、解決問題是履職評議的根本目的，履職評議成效要以存在問題得到整改落實(shí)作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。及時(shí)將案卷評查報(bào)告、考察報(bào)告和評議意見一并向被評議對象和法院、檢察院反饋，要求被評議對象認(rèn)真對照評議意見，扎實(shí)推進(jìn)整改落實(shí)，要求“兩院”深入剖析問題根源，注重建章立制，提高司法人員監(jiān)督管理成效。切實(shí)做好履職評議“后半篇文章”，加強(qiáng)評議意見落實(shí)跟蹤問效，形成監(jiān)督閉環(huán)。將履職評議中發(fā)現(xiàn)的人大代表和人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，列入人大常委會(huì)監(jiān)督計(jì)劃，加大監(jiān)督力度，促使相關(guān)問題得到解決。公開評議過程和結(jié)果，充分運(yùn)用新聞媒體，公開評議對象的確定、評議工作進(jìn)展、被評議對象履職情況報(bào)告、常委會(huì)調(diào)查考察報(bào)告和評議意見、評議結(jié)果等，擴(kuò)大履職評議效應(yīng)，提高公眾知曉度，形成人大監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督合力。對不認(rèn)真接受監(jiān)督、群眾意見較大的，或者對評議意見落實(shí)不力的，人大要依法對被評議對象采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等監(jiān)督手段進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督，以維護(hù)履職評議監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。