全過程人民民主的立法實(shí)踐路徑
——以上?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)為例

胡丹

（華東政法大學(xué)，上海，200042）

全過程人民民主的提出，是對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)中國民主建設(shè)百年歷程的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是我國民主政治建設(shè)豐碩成果的理論升華。從習(xí)近平總書記首次提出“人民民主是一種全過程的民主”到將“堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主”作為法律原則入法①，形成了“以人民為中心、聚焦民主”的“全過程人民民主”的發(fā)展理念。立法民主是全過程人民民主的表征之一，立法要增強(qiáng)民主性需從立法源頭讓各方參與，基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了基層群眾全過程參與立法。由部分地方人大及其常委會(huì)設(shè)點(diǎn)先行先試，再將經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)展到其他各省及全國層面的基層立法聯(lián)系點(diǎn)②，基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為基層人民群眾直接參與國家立法的民主立法形式，成為除網(wǎng)上公布法律草案向社會(huì)公眾征求意見、向部門和地方發(fā)函征求意見，及立法調(diào)研、座談會(huì)、論證會(huì)等形式之外的新的群眾參與國家立法的有效形式，并初步形成國家級(jí)、省級(jí)、設(shè)區(qū)的市一級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作體系③?，F(xiàn)有研究主要集中在全過程人民民主的理念闡釋、治理機(jī)制、制度載體與基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能拓展、現(xiàn)存問題、制度完善等方面④。但當(dāng)前研究未提煉基層立法聯(lián)系點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑岢鰡栴}還不全面，如：未論及立法建議的篩選機(jī)制、聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則不協(xié)調(diào)等。基層立法聯(lián)系點(diǎn)在既有民主立法制度中如何找準(zhǔn)定位，如何與社會(huì)治理相結(jié)合，如何使基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作常態(tài)化、規(guī)范化等方面仍需進(jìn)一步分析研究。

一、基層立法聯(lián)系點(diǎn)踐行全過程人民民主的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?/h2>

“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐?！雹莼鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)通過調(diào)研、走訪、座談等形式，引導(dǎo)群眾積極參與立法意見征詢活動(dòng)，將群眾立法意見建議與法言法語相互銜接轉(zhuǎn)化，記錄傳達(dá)群眾提出的立法意見，為全過程人民民主立法積累經(jīng)驗(yàn)。

（一）扎根基層群眾的全過程民主立法

法律是公共意志的表現(xiàn)，立法是對(duì)人民意志的記錄，是全體人民自己為自己作出的規(guī)定⑥。如何在立法過程中廣泛、真實(shí)地吸納民意，達(dá)致立法對(duì)民意的整全性表達(dá)，始終是現(xiàn)代民主政治和法治建設(shè)的基本問題。代議制民主的選舉制不能確保立法權(quán)的行使總是契合而不偏離人民的意志⑦?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)為基層群眾與各級(jí)立法機(jī)關(guān)搭建了溝通橋梁，立法聯(lián)系點(diǎn)廣泛收集并真實(shí)記錄群眾的立法意見，使立法表達(dá)了基層群眾的意志。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)構(gòu)成要素之一“基層”，從行政區(qū)劃級(jí)別上看，聯(lián)系點(diǎn)設(shè)在基層行政區(qū)劃單位（即鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)，包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)），及部分行政單位的派出機(jī)關(guān)。從“基層”的類別來看，包括公主體與私主體，私主體有群眾性自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、企業(yè)科技園區(qū)等。將基層公私主體作為設(shè)點(diǎn)單位，體現(xiàn)了“基層”要素?！傲⒎ā边@一構(gòu)成要素包括立法的全過程，邀請(qǐng)基層群眾參與立法前的立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、立法前調(diào)研，參與立法中的立法草案、決議草案的意見建議提出，立法后的法律實(shí)施情況調(diào)研、立法修改建議、立法后評(píng)估等。“聯(lián)系點(diǎn)”這一構(gòu)成要素，既包括聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立實(shí)現(xiàn)全覆蓋，也體現(xiàn)了聯(lián)系方式的多樣性?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)可以將立法意見征詢討論會(huì)通過線上平臺(tái)、信息采集點(diǎn)、聊天脫口秀等“網(wǎng)格化+鐵腳板”的方式與基層群眾面對(duì)面溝通交流，征詢并記錄不同群體的立法意見，使基層群眾的聲音從轉(zhuǎn)達(dá)變?yōu)橹苯颖磉_(dá)。

（二）彌合信息鴻溝的交涉式民主立法

豐富多樣的聯(lián)系點(diǎn)形式提供了民意表達(dá)的直接通道，擴(kuò)大了立法建議來源的廣度和深度，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)等偏遠(yuǎn)地區(qū)以及非網(wǎng)絡(luò)受眾群體的立法意見反饋問題。立法全過程中的人民民主將民主的實(shí)質(zhì)與程序統(tǒng)一于國家立法權(quán)力運(yùn)行之中，注重立法運(yùn)行過程的民主性⑧。在人民代表大會(huì)制度中，以委托代表制實(shí)現(xiàn)被代表者形式上的在場，保證代表與被代表者之間具有“共情關(guān)系”，“使各級(jí)人民代表大會(huì)如‘鏡像’般忠實(shí)反映社會(huì)各民族的地位和生產(chǎn)生活，在結(jié)果上保證代表真實(shí)地了解、反映和實(shí)現(xiàn)被代表者利益”⑨?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)即以追求真實(shí)的民主為目標(biāo)，及時(shí)準(zhǔn)確反映人民的利益。

一方面，“共情”表現(xiàn)為立法聯(lián)系點(diǎn)與基層群眾的互動(dòng)交流。在立法意見征詢活動(dòng)中，立法聯(lián)系點(diǎn)工作者需對(duì)立法草案的立法緣由、主要內(nèi)容、對(duì)公眾權(quán)利義務(wù)的影響等問題進(jìn)行簡要講解，與群眾面對(duì)面的溝通，矯正群眾的理解偏差與知識(shí)盲區(qū)。在這個(gè)過程中建立起立法聯(lián)絡(luò)員與基層群眾的“共情關(guān)系”，使群眾在了解該法律草案的基礎(chǔ)上發(fā)表自己的意見。另一方面，“鏡像”表現(xiàn)為立法聯(lián)系點(diǎn)將群眾的立法建議能準(zhǔn)確的記錄與傳達(dá)。由聯(lián)系點(diǎn)將立法建議在法言法語與通俗語言間相互轉(zhuǎn)化，保證“鏡像”般地將群眾的真實(shí)意見準(zhǔn)確反饋給立法機(jī)構(gòu)。如此保障了基層群眾的參與與表達(dá)權(quán)利，打破了基層群眾與立法機(jī)構(gòu)之間的信息壁壘，助力社會(huì)邊緣群體跨越“信息鴻溝”，使基層群眾能夠常態(tài)化參與立法。

（三）關(guān)注利益相關(guān)者的民主立法

涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會(huì)中廣泛商量；涉及一個(gè)地方人民群眾利益的事情，要在這個(gè)地方的人民群眾中廣泛商量；涉及一部分、特定群眾利益的事情，要在這部分群眾中廣泛商量；涉及基層群眾利益的事情，要在基層群眾中廣泛商量⑩。基層立法聯(lián)系點(diǎn)邀請(qǐng)各行各業(yè)人士以及專家學(xué)者、未成年等主體，特別注重邀請(qǐng)與立法內(nèi)容有利害關(guān)系方參與其中。

在組織基層群眾參與立法意見征詢中，需權(quán)衡立法草案將涉及哪些利益主體，廣泛傾聽不同群眾的立法意見。建立立法機(jī)關(guān)與政府工作部門、司法機(jī)關(guān)、各方利害關(guān)系人的溝通協(xié)商和對(duì)話交流平臺(tái)，增強(qiáng)立法草案內(nèi)容的科學(xué)性和社會(huì)認(rèn)同感?。無論是多數(shù)人的意見還是少數(shù)人的建議，無論是立法受益者還是立法不利者的意見，皆要真實(shí)的記錄反映。立法意見征詢的法律法規(guī)，有全國性的行政復(fù)議等立法，也有地方性的垃圾分類、養(yǎng)老服務(wù)等立法，及專業(yè)性強(qiáng)的氣象災(zāi)害防御、藥品管理等立法。在專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，可邀請(qǐng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥等專家及利益相關(guān)方參與其中，以提出專業(yè)性建議。如上海臨港新片區(qū)經(jīng)濟(jì)公司基層立法聯(lián)系點(diǎn)，在生物醫(yī)藥、人工智能等專業(yè)領(lǐng)域積極反映了相關(guān)市場主體的利益訴求?。涉及少數(shù)群體的立法意見征詢?，如邀請(qǐng)退役軍人、未成年人等參與其中。

（四）民主立法參與主體上的最大化

除非基于他們（人民）的同意和基于他們所授予的權(quán)威，沒有人能享有對(duì)社會(huì)制定法律的權(quán)力?。我國的人民民主不僅體現(xiàn)為民主主體的廣泛性，而且具有廣泛的應(yīng)用場景和領(lǐng)域，包括國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)等全方位的民主。民主領(lǐng)域的全方位、全領(lǐng)域、全過程覆蓋充分彰顯了人民民主全過程的真實(shí)性，是對(duì)西方“口號(hào)”民主與“許諾”民主的質(zhì)性超越?。基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法意見征詢活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了間接民主與直接民主的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了立法主體數(shù)值上與立法領(lǐng)域范圍上的最大化。第一，參與主體的廣泛性。在立法意見征詢過程中，邀請(qǐng)有人大代表、專家學(xué)者、行業(yè)團(tuán)體、社會(huì)組織、基層群眾，以及外國客商、在華定居的外籍人士等參與。第二，征詢意見的法律領(lǐng)域的廣泛性?！皬V泛民主，是認(rèn)識(shí)全過程人民民主的法律內(nèi)涵和價(jià)值功能的維度之一”?，從法律到地方性法規(guī)等，從政治經(jīng)濟(jì)到社會(huì)文化各領(lǐng)域的立法草案都需征詢意見。第三，立法全過程的廣泛性。從法律草案的立項(xiàng)、起草到審議、評(píng)估等各環(huán)節(jié)，都通過立法聯(lián)系點(diǎn)聽取基層群眾意見。最后，基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立地域的廣泛性。如上海市25個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)已覆蓋全市16個(gè)區(qū)，建立了村居立法信息采集點(diǎn)，成立了立法聯(lián)系點(diǎn)專家?guī)欤轿惶岣吡⒎ㄕ髟儏⑴c度。

（五）探索出“意見征詢、互動(dòng)反饋、普法守法”的民主路徑

立法聯(lián)系點(diǎn)在踐行全過程人民民主的實(shí)踐中，探索出一條“立法意見征詢、互動(dòng)反饋、普法守法”相結(jié)合的民主實(shí)現(xiàn)路徑創(chuàng)新模式?。一方面，在立法意見征詢的過程中，由聯(lián)系點(diǎn)工作者或?qū)＜覍W(xué)者向基層群眾講解立法目的、法律條款的含義及其背景，使群眾對(duì)立法草案有深度理解，這個(gè)過程即是普法宣傳的有效途徑。另一方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法信息員將法律語言與通俗表達(dá)相互轉(zhuǎn)化的過程，也是潛移默化地為居民講法釋法普法的過程。宣傳普法能使民眾潛移默化地接受法律熏陶，增強(qiáng)法治意識(shí)，達(dá)到宣傳普法與守法教育同步的效果。基層立法聯(lián)系點(diǎn)創(chuàng)新普法方式，同時(shí)注重闡釋，讓公民在理解法律的基礎(chǔ)上自覺遵守?。普法說理這一模式，建立起“參與立法+征集反饋+全民普法”綜合體?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的立法意見征詢活動(dòng)，不僅是民主社會(huì)參與立法、解決問題的一種途徑，也是公民教育的形式。如上海市奉賢區(qū)司法局與青村鎮(zhèn)率先設(shè)立將立法征詢與全民普法相結(jié)合的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，在立法工作中常態(tài)化開展普法宣傳教育。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)依法踐行全過程人民民主立法的挑戰(zhàn)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是對(duì)人民代表大會(huì)制度中“人民當(dāng)家作主”與立法過程中“全過程人民民主”的最佳詮釋和鮮活展示。當(dāng)前基層立法聯(lián)系點(diǎn)尚處于一個(gè)成長和探索階段，實(shí)踐中基層立法聯(lián)系點(diǎn)還存在定位不明確、反饋機(jī)制不完善等問題。

（一）基層立法聯(lián)系點(diǎn)與既有制度的有效銜接困境

基層立法聯(lián)系點(diǎn)如何嵌入人民代表大會(huì)制度，并與公眾參政議事機(jī)制有機(jī)融合還存在以下問題。其一，基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為基層群眾參與立法的重要平臺(tái)，如何與已有的民主立法制度相契合?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)以實(shí)現(xiàn)民主立法、公眾參與立法為目的?。在既有民主立法制度下?，立法聯(lián)系點(diǎn)若未能找到自己的定位，只是重復(fù)既有民主立法制度的經(jīng)驗(yàn)做法，不僅浪費(fèi)立法資源，增加立法機(jī)構(gòu)的工作負(fù)荷，且不利于基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的發(fā)展。其二，當(dāng)前立法聯(lián)系點(diǎn)未能將自己的定位與收集民意、市民參政議事相融合。目前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作主要在于引導(dǎo)群眾參與立法意見征詢、普法宣傳等，在這個(gè)過程中如何健全全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度，構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，從各層次、各領(lǐng)域擴(kuò)大人民有序參與政治，是需挖掘的功能之一?。基層立法聯(lián)系點(diǎn)如何與人大代表的“家站點(diǎn)”等平臺(tái)進(jìn)行溝通協(xié)作尚有欠缺，未能將立法意見征詢與聽取涉及群眾切身利益、關(guān)系社區(qū)持續(xù)發(fā)展的參政議事機(jī)制相結(jié)合。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)尚缺完備的意見反饋機(jī)制

基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則和實(shí)踐活動(dòng)對(duì)參與主體的建議如何篩選與反饋有待完善。其一，基層立法聯(lián)系點(diǎn)缺乏立法意見建議的篩選標(biāo)準(zhǔn)。是否常設(shè)立法聯(lián)系點(diǎn)工作者或志愿者承擔(dān)立法意見篩選職責(zé)，篩選的標(biāo)準(zhǔn)有哪些要素，哪些立法意見建議有價(jià)值，不同個(gè)體的相同立法意見如何取舍，人大代表提出的立法意見建議如何排序等問題未作規(guī)定。其二，對(duì)于群眾的意見建議如何反饋未做具體規(guī)定。既有工作規(guī)則對(duì)公眾的立法意見由誰負(fù)責(zé)反饋、如何反饋、是否設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制未作明確規(guī)定?。公眾在表達(dá)立法意見后，若得不到立法機(jī)構(gòu)的回應(yīng)及采納與否的反饋，長此以往將會(huì)極大消磨公眾對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)立法意見征詢活動(dòng)的熱情和信心，可能會(huì)貶損和消耗基層群眾的積極性，最終可能導(dǎo)致立法聯(lián)系點(diǎn)的立法意見征詢工作難以繼續(xù)開展，立法過程中的公眾參與可能退回到“動(dòng)員性參與”和“象征性參與”的不利境地??；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)運(yùn)行中對(duì)于公眾提出的建議是否被采納及其理由等沒有具體的程序規(guī)則和約束機(jī)制。

（三）基層立法聯(lián)系點(diǎn)各工作規(guī)范如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的各工作規(guī)則側(cè)重點(diǎn)與發(fā)布時(shí)間不一，導(dǎo)致在具體工作活動(dòng)中出現(xiàn)各規(guī)則不相協(xié)調(diào)、實(shí)際運(yùn)行上相互脫節(jié)等現(xiàn)象。一方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立主體、運(yùn)行規(guī)范不一致。在基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立上，人大常委會(huì)的聯(lián)系點(diǎn)由常委會(huì)法工委遴選，政府則由市司法行政部門負(fù)責(zé)遴選，雙方的聯(lián)系點(diǎn)最終確定權(quán)分別在常委會(huì)主任會(huì)議與市政府。在設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)上，人大常委會(huì)規(guī)定了基層性、自愿性以及五個(gè)必要條件，而政府沒有規(guī)定明確的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。從規(guī)范上看，立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立主體、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行規(guī)則等不統(tǒng)一，導(dǎo)致立法聯(lián)系點(diǎn)在設(shè)點(diǎn)地址、設(shè)點(diǎn)單位選擇、評(píng)估優(yōu)化上存在沖突。另一方面，缺少人大常委會(huì)與政府在應(yīng)用基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行規(guī)則之間如何銜接的規(guī)定?，F(xiàn)行規(guī)范下兩類主體、兩套工作機(jī)制應(yīng)用于同一批立法聯(lián)系點(diǎn)，存在人員不足、聯(lián)系點(diǎn)工作秩序混亂、工作負(fù)荷過重等問題。實(shí)踐中應(yīng)用規(guī)則出現(xiàn)矛盾時(shí)，哪個(gè)主體有權(quán)處理協(xié)調(diào)、如何協(xié)調(diào)、如何銜接等問題，現(xiàn)有規(guī)范未作規(guī)定。

（四）基層立法聯(lián)系點(diǎn)的保障服務(wù)不充分

基層立法聯(lián)系點(diǎn)承擔(dān)的功能與其保障服務(wù)、資源供給不匹配?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的工作職責(zé)多、工作量大，有立法全過程意見征詢工作、普法宣傳、協(xié)助外事活動(dòng)等。但基層立法聯(lián)系點(diǎn)的人員組織、經(jīng)費(fèi)保障等不充足。其一，基層立法聯(lián)系點(diǎn)組織人員僅有“一位領(lǐng)導(dǎo)同志，一至兩名聯(lián)絡(luò)員”，其他的立法聯(lián)絡(luò)員或信息員、專業(yè)人才庫專家等只是兼職人員。立法聯(lián)系點(diǎn)的工作，既有開展立法意見征詢，對(duì)采集的意見進(jìn)行篩選與法言法語的轉(zhuǎn)化工作，還需將采集意見向上反映、采納情況向下反饋，以及基層立法民意的匯總、提煉等工作，工作人員人力不足。其二，物質(zhì)與經(jīng)費(fèi)保障不足?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)發(fā)展有各行各業(yè)的數(shù)百余名信息員以及專業(yè)人士，通過他們擴(kuò)散吸納周邊群眾參與立法，通過座談會(huì)、調(diào)研、書面征求意見等多種方式邀請(qǐng)基層組織和群眾參與討論。實(shí)踐中地方財(cái)政給基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作經(jīng)費(fèi)是杯水車薪，一個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)每年的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼不足5 萬元。基層立法聯(lián)系點(diǎn)開展活動(dòng)形式多樣，其經(jīng)費(fèi)難以支撐圍繞立法意見征詢的各項(xiàng)活動(dòng)。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)踐行全過程人民民主規(guī)范化路徑

“全過程人民民主”中的“全過程”，真正解決了西方資本主義民主體制下人民“不在場”的情形，通過人民廣泛參與和有效監(jiān)督，保證基于人民代表大會(huì)制度所形成的國家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制始終處于人民民主治理的框架中，從而有效地實(shí)現(xiàn)憲法所規(guī)定的“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”的人民主權(quán)和人民民主原則?。上海市基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為“全過程人民民主”的發(fā)源地，在“先行先試”的實(shí)踐探索中一邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)一邊發(fā)現(xiàn)問題，在探索和實(shí)踐中完善該制度模式。

（一）明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)的定位并發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)找準(zhǔn)自己在民主立法中的定位，發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)的基層性、廣泛性、民主性優(yōu)勢(shì)。我國既有制度中關(guān)于公眾參與立法的活動(dòng)，無法全面覆蓋所有的人民，尤其是缺乏來自基層群眾的聲音?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的設(shè)立，彌補(bǔ)了以往民主立法、開門立法中專家化傾向的缺陷，能夠縮減常委會(huì)在立法過程中與公眾溝通的制度成本，為提升立法科學(xué)性和民主性發(fā)揮了獨(dú)特作用?。首先，立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)注重立足基層，聽取邊緣群體、中小企業(yè)、基層工作者及村居民眾的建議。立法聯(lián)系點(diǎn)參與者多是基層普通公眾，人多面廣，其他方式的參與者主要是專家學(xué)者、理論工作者和行政官員，人多面窄?。其次，應(yīng)關(guān)注立法受益方與不利方的辯論和意見建議。立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)科學(xué)合理地權(quán)衡考慮每部立法草案在意見征詢中應(yīng)邀請(qǐng)的各方主體是否能實(shí)現(xiàn)廣泛的民主立法，既要就立法的核心關(guān)切點(diǎn)與立法目的來權(quán)衡不同法律的參與主體，又要確保廣泛邀請(qǐng)不同層面的基層群眾參與其中。最后，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)積極主動(dòng)開展立法意見征詢與民意表達(dá)活動(dòng)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)不是高高在上的招牌，被動(dòng)接受任務(wù)，應(yīng)鼓勵(lì)群眾表達(dá)立法意見、反映社會(huì)治理問題。

（二）銜接立法意見征詢與參政議事機(jī)制

廣泛民主，是認(rèn)識(shí)全過程人民民主的法律內(nèi)涵和價(jià)值功能的維度之一。 廣泛民主是就民主所涉及的事項(xiàng)范圍而言的?。廣泛民主表現(xiàn)之一即基層民主的實(shí)現(xiàn)，與人民群眾關(guān)聯(lián)度最高的民主恰是基層民主。參與基層立法聯(lián)系點(diǎn)立法意見征詢的大多數(shù)基層群眾，都長期生活、工作于某個(gè)基層組織或單位，如果沒有持續(xù)的基層民主制度作為保障，他們的切身利益和正當(dāng)訴求就可能得不到保障，他們的參政議事權(quán)利就可能因沒有行使平臺(tái)，而淪為事實(shí)上的境遇不利者。如習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)的“我們要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象”?。以基層立法聯(lián)系點(diǎn)為依托，在立法意見征詢中邀請(qǐng)“家站點(diǎn)”人大代表、網(wǎng)格化管理平臺(tái)、人大街道工委、學(xué)校社區(qū)、企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等參與其中，使了解社情民意的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”遍布各處。在征詢立法意見過程中，詢問、聽取群眾對(duì)基層工作、社會(huì)治理、國家治理中相關(guān)政策決策、改革措施的建議，及群眾生活中的困難等，將基層群眾的困難、建議反饋給相關(guān)單位，督促其及時(shí)回應(yīng)群眾，即以立法聯(lián)系點(diǎn)為契機(jī)提供給基層群眾一個(gè)參政議事的平臺(tái)。

（三）完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見采納反饋激勵(lì)機(jī)制

社會(huì)主義國家以保障人民當(dāng)家作主為根本目的，應(yīng)當(dāng)“充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛匯聚民智，最大激發(fā)民力，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動(dòng)局面”?。首先，健全意見建議篩選標(biāo)準(zhǔn)與透明機(jī)制。即由誰梳理篩選建議（聯(lián)系點(diǎn)工作者或是志愿者），并確立意見建議篩選標(biāo)準(zhǔn)等。其次，完善意見采納反饋機(jī)制。完善上級(jí)人大常委會(huì)與各基層立法聯(lián)系點(diǎn)的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立一個(gè)信息互通、資源共享、成果整合的工作平臺(tái)，以提高工作效率，為聯(lián)系點(diǎn)松綁減負(fù)?。由人大常委會(huì)、政府等聯(lián)合制定基層立法聯(lián)系點(diǎn)立法意見反饋工作規(guī)范，明確立法建議采納反饋職責(zé)。最后，立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)建立激勵(lì)機(jī)制。參與是一種美德，在扮演一個(gè)參與式公民的過程中，個(gè)體會(huì)成為更好的人，因?yàn)椤肮駞⑴c增進(jìn)了自律性與利他主義”?。為了使基層群眾持續(xù)性的參與立法意見征詢活動(dòng)，立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)建立明確的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)提出了重要建議（如，修改或新立某條文）而被采納的，可以通過給該群眾發(fā)送感謝信、頒發(fā)榮譽(yù)證書等方式激勵(lì)，或參考全國人大常委會(huì)法工委以“具名”方式對(duì)采納的立法意見進(jìn)行反饋，在向參與立法的公民表達(dá)感謝的同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)公眾建言獻(xiàn)策。

（四）統(tǒng)一和細(xì)化基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范與工作職責(zé)

設(shè)立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運(yùn)行規(guī)則作為立法聯(lián)系點(diǎn)工作依據(jù)，明確其具體工作職責(zé)。首先，協(xié)調(diào)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的法律規(guī)范。不同主體規(guī)定的基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則有不少差別，影響基層立法聯(lián)系點(diǎn)的整體功能。有必要由全國人大常委會(huì)出臺(tái)指導(dǎo)各級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的法律規(guī)范，就基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)點(diǎn)主體及條件、職責(zé)范圍、使用規(guī)則、工作流程等?重要事項(xiàng)作出統(tǒng)一規(guī)定，以明確立法聯(lián)系點(diǎn)的活動(dòng)開展主體、參與主體、反饋機(jī)制、保障服務(wù)等。其次，協(xié)調(diào)立法聯(lián)系點(diǎn)服務(wù)保障主體與使用計(jì)劃。規(guī)范上有三類主體為聯(lián)系點(diǎn)提供經(jīng)費(fèi)保障，實(shí)踐中立法聯(lián)系點(diǎn)仍經(jīng)費(fèi)不足。應(yīng)明確各主體的保障職責(zé)范圍，向聯(lián)系點(diǎn)提供物資的時(shí)間及經(jīng)費(fèi)物資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同聯(lián)系點(diǎn)工作量和隊(duì)伍情況給付專項(xiàng)補(bǔ)貼。為避免某些立法聯(lián)系點(diǎn)意見征詢工作畸輕畸重，統(tǒng)籌不同主體使用基層立法聯(lián)系點(diǎn)的規(guī)則，聯(lián)合制訂年度使用計(jì)劃。最后，具體化立法聯(lián)系點(diǎn)的工作職責(zé)與程序。當(dāng)前基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作主要聚焦協(xié)助立法主體進(jìn)行立法草案意見征詢，參與立法不具完整性。應(yīng)強(qiáng)化聯(lián)系點(diǎn)關(guān)于立法前的年度立法規(guī)劃的意見征詢、法律實(shí)施中存在問題的修改建議、立法后評(píng)估等職責(zé)并具體化工作程序。

結(jié)語

基層立法聯(lián)系點(diǎn)在踐行全過程人民民主立法實(shí)踐中積累了可借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并為基層群眾參與立法提供了切實(shí)可行的途徑。但基層立法聯(lián)系點(diǎn)在規(guī)范層面與實(shí)踐運(yùn)行中有不足之處，尚需在理論與實(shí)踐的來回穿梭中相互促進(jìn)并完善，以使基層立法聯(lián)系點(diǎn)成為實(shí)現(xiàn)公民表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的平臺(tái)，成為保障基層群眾參與立法、參政議事的有效機(jī)制。以基層立法聯(lián)系點(diǎn)為基點(diǎn)，繼續(xù)做實(shí)做細(xì)完備民主立法，積極推動(dòng)全過程人民民主，為中國社會(huì)主義普遍性、廣泛性與真實(shí)性民主樹立典范。

注釋

①2019年11月2日，習(xí)近平總書記考察上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，第一次公開闡述并提出“人民民主是一種全過程的民主”。2021年7月1日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記再次特別提出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”，在其中加入“人民”二字。2021 年修訂的《全國人大組織法》第四條明確要求，“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)堅(jiān)持全過程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益”。《立法法》第六條第一款，“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義”。

②2002 年甘肅省人大常委會(huì)率先在臨洮縣探索設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，作為公眾參與立法途徑之一的創(chuàng)新制度，其他省市也隨之建立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)。臨洮縣基層立法聯(lián)系點(diǎn)取得良好效果后，甘肅省人大及其常委會(huì)于2004 年在涼州區(qū)、永登縣、永靖縣、臨洮縣和靜寧縣設(shè)立首批5個(gè)立法聯(lián)系點(diǎn)，并出臺(tái)了《甘肅省人大常委會(huì)地方立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度》。隨后，2005 年黑龍江省哈爾濱市人大常委會(huì)在全市各區(qū)縣社區(qū)設(shè)立24 個(gè)立法工作聯(lián)系點(diǎn)；2008年，湖北省人大常委會(huì)確立9 個(gè)企業(yè)和縣鄉(xiāng)基層單位為基層立法聯(lián)系點(diǎn)。2014年黨的十八屆四中全會(huì)提出要求“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”。2015 年全國人大常委會(huì)法工委遴選東、中、西部4 個(gè)單位設(shè)立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

③全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì).基層立法聯(lián)系點(diǎn)是新時(shí)代中國發(fā)展全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐[J].求是,2022(5).

④相關(guān)研究成果有：胡玉鴻.全過程人民民主的法理釋讀[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)),2022(4)；劉小妹.全過程人民民主的理論特質(zhì)初探[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2022(1)；莫紀(jì)宏.在法治軌道上有序推進(jìn)“全過程人民民主”[J].中國法學(xué),2021(6)；徐貴香.全過程人民民主的整全性立法意涵[J].江漢論壇,2022(10)；馮雷.全過程人民民主理念下基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐探索與制度完善[J].中國司法,2022(9)；嚴(yán)行健，賈藝琳.后發(fā)優(yōu)勢(shì)與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點(diǎn)[J].人大研究，2021(3)；封麗霞.民主立法：全過程民主的展現(xiàn)[J].中國黨政干部論壇,2021(7).

⑤人民日?qǐng)?bào)評(píng)論.緊緊依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展:讓我們的制度更加成熟更加定型[N].人民日?qǐng)?bào),2019-11-11.

⑥盧梭.社會(huì)契約論[M].何兆武,譯.北京：商務(wù)印書館，1963：46-47.

⑦程竹汝，等.全過程人民民主：基于人大履職實(shí)踐的研究[M].上海：上海人民出版社，2021：14.

⑧谷志軍.發(fā)展全過程人民民主的理論意涵[N].深圳特區(qū)報(bào)，2021-09-28.

⑨劉小妹.全過程人民民主的理論特質(zhì)初探[J].西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2022（1）.

⑩習(xí)近平.推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展[M]//習(xí)近平談治國理政（第2卷）.北京：外文出版社，2017：292.

?封麗霞.民主立法：全過程民主的展現(xiàn)[J].中國黨政干部論壇，2021（7）.

?該聯(lián)系點(diǎn)完成了《上海市數(shù)據(jù)條例（草案）》《上海市浦東新區(qū)促進(jìn)張江生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地建設(shè)規(guī)定（草案）》《上海市氣象災(zāi)害防御辦法（草案）》等立法草案的意見征集工作?！吨腥A人民共和國藥品管理法實(shí)施條例（草案）》研討會(huì)吸引了來自高校、律所、藥企的150 余位專家、學(xué)者齊聚為完善實(shí)施條例草案建言獻(xiàn)策，充分展示了立法過程中尊重并關(guān)注利益相關(guān)方的意見建議?！端幤饭芾矸▽?shí)施條例（修訂草案征求意見稿）》研討會(huì)在臨港新片區(qū)成功舉辦[OL].臨港新片區(qū)法律服務(wù)中心，2022-06-07.https://mp.weix in.qq.com/s/8nSQTz94qhjQOp3V-C6nxA.

?《退役軍人保障法》第七十一條、第八十四條中反映了退役軍人的建議?！吨腥A人民共和國未成年人保護(hù)法》第一百一十八條吸納了華東政法大學(xué)附屬中學(xué)學(xué)生在虹橋基層立法聯(lián)系點(diǎn)提出的建議，刪除了草案規(guī)定中的繳納和沒收保證金內(nèi)容。全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì).基層立法聯(lián)系點(diǎn)是新時(shí)代中國發(fā)展全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐[J].求是，2022（5）.

?洛克.政府論：下[M].葉啟芳，瞿菊農(nóng)，譯.北京：商務(wù)印書館，1996：82.

?王曉麗，黃元豐.全過程人民民主的“全過程”邏輯、樣態(tài)、機(jī)制[M].深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2022（6）.

?胡玉鴻.全過程人民民主的法治向度闡析[J].法學(xué)研究，2022（3）.

? 2020 年4 月發(fā)布的《上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》第十五條規(guī)定，“聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)當(dāng)采用多種形式，把法律法規(guī)草案征求意見等工作與普法宣傳、聯(lián)系點(diǎn)工作宣傳等結(jié)合起來”。

?張?jiān)?上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展研究[J].人大研究，2022（7）.

?例如，2004 年2 月發(fā)布的《甘肅省人大常委會(huì)地方立法聯(lián)系點(diǎn)工作制度》闡述的立法目的：整合立法資源，提高地方立法質(zhì)量，支持和組織人民群眾有序參與立法活動(dòng)。2021年4 月通過的《上海市嘉定區(qū)人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作辦法》的立法目的：推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，拓寬社會(huì)各方有序參與立法的途徑。

?需要指出的是，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)的人民代表大會(huì)制度下，關(guān)于公眾參與立法的已有制度至少包括如下方式：委托第三方參與立法；立法草案公開與網(wǎng)上征求意見制度，人大代表聯(lián)系并代表本選區(qū)選民行使立法權(quán)制度，第三方參與立法評(píng)估制度等。

?中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議[M]//中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議文件匯編.北京：人民出版社，2021：64.

?據(jù)調(diào)研所知，立法聯(lián)系點(diǎn)將征詢采集的立法意見整理后反饋給人大常委會(huì)或市政府后，再由后者提交給相關(guān)立法機(jī)構(gòu)。在立法正式通過后，立法聯(lián)系點(diǎn)需根據(jù)已頒布法律與征詢采集記錄進(jìn)行對(duì)比來發(fā)現(xiàn)立法建議被采納與否的情況。

?姚小林.地方立法中的公眾參與：廣東樣本、規(guī)范與模式轉(zhuǎn)換[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020（1）.

?莫紀(jì)宏.在法治軌道上有序推進(jìn)“全過程人民民主”[J].中國法學(xué)，2021（6）.

?嚴(yán)行健，賈藝琳.后發(fā)優(yōu)勢(shì)與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點(diǎn)[J].人大研究，2021（3）.

?李高協(xié)，訾曉輝.建立地方立法聯(lián)系點(diǎn)之探索[J].人大研究，2009（2）.

?胡玉鴻.試論全過程人民民主的四個(gè)統(tǒng)一[J].中國司法，2022（3）.

?林尚立.認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的二十大精神加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障[OL].中國青年網(wǎng)，2022-11-24.https://pinglun.youth.cn/shsz/202211/t20221124_14153280.htm.

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