“法無授權(quán)不可為”與人大工作創(chuàng)新的關(guān)系之淺見

章國華

（湖州市人大常委會，浙江湖州，313000）

在公權(quán)和私權(quán)的關(guān)系上，有一句法諺，即對公權(quán)而言，“法無授權(quán)不可為”，對于私權(quán)而言，“法無規(guī)定皆可為”?！胺o授權(quán)不可為”是國際通行的法律原則，在我國雖不是法律淵源，但在我國行政法領(lǐng)域頗為推崇，或可以在法治建設(shè)上借鑒引用。在新時代，我國各級人大和“一府一委兩院”緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，執(zhí)行法律規(guī)定，遵循法治精神，注重實踐探索、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)優(yōu)，人民代表大會制度運行更加順暢，全過程人民民主的成效不斷顯現(xiàn)，但在發(fā)展中也存在一些問題和不足，需要研究改進(jìn)。查究問題和不足，我們發(fā)現(xiàn)，一定意義上與“法無授權(quán)不可為”的要求和人大工作創(chuàng)新的關(guān)系認(rèn)識不清、把握不準(zhǔn)相關(guān)。

一、人大工作創(chuàng)新要把握“法無授權(quán)不可為”要求的規(guī)范指向?！胺o授權(quán)不可為”與“法無規(guī)定皆可為”并提，其“不可為”對象針對的是私權(quán)，其蘊含的精神在于公權(quán)不得侵害私權(quán)。一切權(quán)力來源于人民，人民已授予的為公權(quán)，未授予的為自行保留的私權(quán)。從這意義上考量，人大行使的權(quán)力，與行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)同相比較，對照“法無授權(quán)不可為”的要求，既有共性，也有個性。共性方面，兩者都是公權(quán)力，都要遵循法定的權(quán)限和程序要求；個性方面，行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)與私權(quán)的關(guān)系更為直接、更加密切、更具影響力，因此，如果沒有法律的明確規(guī)定，履職行為不得影響公民和組織的權(quán)利和義務(wù)?！耙桓晃瘍稍骸庇扇舜螽a(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上強調(diào)，各級人大及其常委會要用好憲法賦予人大的監(jiān)督權(quán)，實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督，是我們理解和把握人大行使監(jiān)督權(quán)的行動指南。人大依法履職，很重要的一方面工作任務(wù)就是監(jiān)督和支持行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)規(guī)范有序運行，督促其不得違法侵害私權(quán)，確?！胺o授權(quán)不可為”要求在行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)行使中的落地落實。當(dāng)然，人大在行使權(quán)力中，特別是行使立法權(quán)、決定權(quán)情況下也會直接影響私權(quán)，同樣要落實“法無授權(quán)不可為”要求。

二、人大工作創(chuàng)新要在遵循“法無授權(quán)不可為”要求下積極作為。一方面，人大工作必須要依法，要有邊界、講規(guī)矩、守底線，受法律規(guī)制，將法律規(guī)定范圍事項做足做實，法律明確規(guī)定的要求不能突破。另一方面，人大工作有必要創(chuàng)新也必須創(chuàng)新，要堅持與時俱進(jìn)，立足于有效監(jiān)督，著力創(chuàng)造性落實和發(fā)展性轉(zhuǎn)化，支持和推進(jìn)各有關(guān)方面依法履職。應(yīng)當(dāng)注意防止兩種片面認(rèn)識：一種片面認(rèn)識認(rèn)為“法無授權(quán)不可為”要求，只針對“一府一委兩院”依法行政、依法監(jiān)察、公正司法，不針對人大工作，人大創(chuàng)新工作可以隨意創(chuàng)新，不受影響。這種認(rèn)識過于激進(jìn)，認(rèn)為人大是權(quán)力機關(guān)，可以無視法律明確規(guī)定，在人大創(chuàng)新工作上自以為是、無所顧忌、自行其是，得不到相關(guān)方面的內(nèi)心支持，最后也必然會破壞法律的權(quán)威和法秩序的穩(wěn)定性。實踐中，出現(xiàn)了人大個案監(jiān)督、代表參與庭審評議等不適當(dāng)做法，爭議很大，一定程度上影響了行政權(quán)、司法權(quán)等的正常行使。人大創(chuàng)新工作，要體現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”的要求，堅持在憲法法律授權(quán)下進(jìn)行，依照法律規(guī)定、法治精神和原則開展工作。另一種片面認(rèn)識認(rèn)為貫徹“法無授權(quán)不可為”要求，人大工作創(chuàng)新必須在法律條文明確規(guī)定中行動，法律明確規(guī)定的可以做，法律沒有明確規(guī)定的不能做；只能在做好工作的方法和手段上創(chuàng)新，不能有內(nèi)容和載體的創(chuàng)新。這種認(rèn)識過于保守，教條主義、形式主義傾向嚴(yán)重，不去研究考慮創(chuàng)新工作的價值導(dǎo)向和實際效果，只簡單對比法條，認(rèn)為人大創(chuàng)新工作必須有規(guī)定、釋義等，沒有的不能干，干了就是亂作為。這種思維的存在，直接或者間接影響了創(chuàng)新工作的開展和創(chuàng)新實踐的探索。按照這樣的思維實踐，就不可能有當(dāng)下民生實事票決、人代會聽取“兩院”年度報告、專題詢問會、參與式預(yù)算監(jiān)督等實踐創(chuàng)新推進(jìn)法律修改的案例了。

三、人大創(chuàng)新工作的方方面面切實彰顯“法無授權(quán)不可為”要求。首先，要充分認(rèn)識人大工作創(chuàng)新的內(nèi)涵、范圍和原則。人大工作創(chuàng)新是人大依照憲法法律的授權(quán)，在堅守法治底線的基礎(chǔ)上，履行權(quán)力機關(guān)職責(zé)過程的制度、機制、方法、手段、平臺、載體等各領(lǐng)域的實踐、探索和創(chuàng)制。人大工作創(chuàng)新要明確范圍，必須把牢政治紅線、法治底線和為民高線，必須符合憲法法律的精神，必須踐行全過程人民民主，必須維護(hù)法律權(quán)威和法制統(tǒng)一。人大工作創(chuàng)新要把握原則：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，重大制度和實踐創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)向同級黨委匯報，在黨委的支持下推進(jìn)；堅持監(jiān)督與支持并舉，從服務(wù)助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中尋找坐標(biāo)、找準(zhǔn)切入；堅持貫徹人民代表大會制度這一根本制度，牢記權(quán)力來自于人民，真正落實以人民之心為心、以人民之念為念的理念；堅持貫徹法治精神，不突破法律明確規(guī)定，不違反法治原則和要求；堅持循序漸進(jìn)、爭取授權(quán)、試點先行，不做超越發(fā)展階段的事，不做影響社會大局穩(wěn)定的事。其次，在人大工作的各個方面和環(huán)節(jié)要把握好邊界和要求。人大立法中的創(chuàng)新，要堅持“不抵觸、有特色、可操作”原則，其中“不抵觸”指的是不違反上位法，“有特色”要求有創(chuàng)制，立法空間很大，特別是新修改的立法法進(jìn)一步擴大了地方立法權(quán)限，人大立法工作創(chuàng)新大有可為。人大監(jiān)督中的創(chuàng)新，監(jiān)督法規(guī)定了主要監(jiān)督方式，但并未禁止也未排斥新的監(jiān)督方式，只要監(jiān)督目的出于公心，為了監(jiān)督公權(quán)力運行，著力維護(hù)群眾合法權(quán)益，且不違反憲法確立的權(quán)力架構(gòu)，都可以更加積極地探索。人大決定工作中的創(chuàng)新，對“一府一委兩院”要求依法履職可以提出更高標(biāo)準(zhǔn)、更實舉措，但涉及群眾權(quán)利義務(wù)的規(guī)定則要審慎，若是賦權(quán)性、宣導(dǎo)性的可以積極納入，若是新增義務(wù)性的則應(yīng)盡量避免。在人大人事任免工作中的創(chuàng)新，要堅持黨管干部原則，嚴(yán)格遵循法定程序，同時也可以在加強任免前知情權(quán)、聽取候選干部的表態(tài)發(fā)言等方面做些探索，確保選任干部更好樹立人大意識和對人民負(fù)責(zé)的理念。在人大代表工作創(chuàng)新中，要進(jìn)一步發(fā)揮代表的主體作用，促進(jìn)人大代表更好履職出新招、出硬招、出實招。第三，要以適度容錯的態(tài)度對待人大工作創(chuàng)新的風(fēng)險。對政府創(chuàng)新工作，黨和政府出臺了容錯免責(zé)的政策制度，對于人大創(chuàng)新工作，同樣需要設(shè)定相應(yīng)的合理機制，使富有創(chuàng)新精神的人大同志提振精氣神、放下包袱實干爭先。要鼓勵和支持各級人大結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和自身實際，在憲法框架下、守法底線上積極探索原創(chuàng)性、特色性、實效性的制度和實踐措施。對于探索中出現(xiàn)失誤或者偏差，只要不是原則性的問題，且未牟取私利、未損害公共利益的，加強督促整改，對其個人可以免于責(zé)任追究。