風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下的生態(tài)環(huán)境治理
——以企業(yè)合規(guī)為視角

李澤華

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院,北京100091)

人類社會(huì)的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)似乎自古以來(lái)就是一對(duì)矛盾的問(wèn)題,縱觀人類文明的發(fā)展史,既是人類不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力的過(guò)程,也是生態(tài)環(huán)境不斷惡化的過(guò)程。只是在過(guò)去的很長(zhǎng)時(shí)間,人類沉迷于對(duì)前者短期利益的追求,而忽視了后者長(zhǎng)久以來(lái)的惡果累積。直到物種滅絕、植被破壞、土地退化等情況開(kāi)始威脅到人類生存本身,人類才意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性。將目光放回國(guó)內(nèi),自新中國(guó)成立到1972年,我國(guó)沒(méi)有專門(mén)的環(huán)保機(jī)構(gòu),沒(méi)有環(huán)保目標(biāo),人們的環(huán)保意識(shí)處于真空階段;在1972年之后,人們的環(huán)保意識(shí)也逐漸覺(jué)醒,環(huán)境保護(hù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)開(kāi)始陸續(xù)設(shè)立,環(huán)境保護(hù)成為我國(guó)的基本國(guó)策;近年來(lái),在習(xí)近平總書(shū)記提出的新發(fā)展理念的指引下,綠色發(fā)展成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方向,環(huán)境保護(hù)相關(guān)的立法與政策趨于嚴(yán)格,民間環(huán)保團(tuán)體也不斷涌現(xiàn),無(wú)論是頂層制度設(shè)計(jì)還是基層人民的自發(fā)性行為,都朝著進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的方向發(fā)展。但是相關(guān)數(shù)據(jù)表明,我國(guó)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域仍然面臨較大的挑戰(zhàn),《中國(guó)企業(yè)公民報(bào)告(2009)》指出,企業(yè)是環(huán)境污染的主要源頭,占污染比重的70%以上。特別是在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中突發(fā)的環(huán)境事故,每年都給自然環(huán)境造成很大破壞,給國(guó)家造成巨額損失。因此在目前治理體系不力的情況下,有必要通過(guò)引入生態(tài)環(huán)境合規(guī)建設(shè),構(gòu)建新型的多元治理體系,以切實(shí)減少企業(yè)污染環(huán)境事故的發(fā)生,落實(shí)綠色發(fā)展的理念。

一、我國(guó)目前環(huán)境保護(hù)的治理困境

(一)環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)

從我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的刑事立法沿革來(lái)看,我國(guó)環(huán)境刑法存在從無(wú)到有,從小到大的過(guò)程,既反映出國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的逐漸重視,也反映出國(guó)家立法理念的變化。1997年《刑法》增加了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”一節(jié),重大環(huán)境污染事故罪作為其中的核心罪名,被設(shè)定了較高的入罪門(mén)檻,法條不但要求污染環(huán)境的行為必須造成重大財(cái)產(chǎn)損失或者人員傷亡,還將排污的行為類型以及污染物作出了較為嚴(yán)格的規(guī)定。這說(shuō)明在當(dāng)時(shí),環(huán)境刑法的終極目的并不是純粹的保護(hù)環(huán)境本身,而是與環(huán)境相關(guān)聯(lián)的人類本身。以現(xiàn)在的眼光來(lái)看,這種思想無(wú)疑是落后的,從短時(shí)間來(lái)看,這種立法方式縮小了環(huán)境刑法的規(guī)制范圍,因?yàn)橛邢喈?dāng)一部分污染環(huán)境的行為并不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)造成重大的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡,這無(wú)疑降低了刑法的威懾力;從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ),天然具有特殊的價(jià)值屬性,對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞,就必然隱含著對(duì)人類利益的損害,即便在當(dāng)時(shí)沒(méi)有立刻造成財(cái)產(chǎn)損失或者人員傷亡,也會(huì)在潛移默化中損害人類的整體利益。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)水平的提高,環(huán)境污染事故造成的損失越來(lái)越成了社會(huì)不能承受之重,再加上新聞傳媒業(yè)的發(fā)展和人們環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng),呼吁修改環(huán)境刑法的呼聲日漸高漲,因此2011年《刑法修正案(八)》對(duì)第三百三十八條進(jìn)行了修改,修改后的污染環(huán)境罪一方面取消了原法條“向土地、水體、大……”的描述,并將“危險(xiǎn)物質(zhì)”修改為“有害物質(zhì)”,擴(kuò)大了本罪的客觀方面;另一方面取消了結(jié)果中要求公私財(cái)產(chǎn)重大損失和人員傷亡的規(guī)定,擴(kuò)大了本罪的客體?？梢钥闯鲈诒敬涡谭ㄐ拚?立法者將環(huán)境法益本身置于核心地位,污染環(huán)境罪的威懾性得到提高。隨后在2021年,《刑法修正案(十一)》對(duì)于污染環(huán)境罪進(jìn)行了進(jìn)一步的修正,增加了四種可能被判處7年以上有期徒刑的罪狀。通過(guò)解讀這次修正可以發(fā)現(xiàn),這四種行為原本就被包含于法條的文義射程之內(nèi),因此立法者只是想單純地增加刑罰的嚴(yán)厲程度,而增加刑罰的原因一般是因?yàn)樵l的威懾力不足或者罪責(zé)刑不夠均衡,由此可見(jiàn)在當(dāng)下,環(huán)境保護(hù)刑事立法趨寬趨緊仍是主要方向。在刑法不斷修正的過(guò)程中,最高人民法院和最高人民檢察院在2016年發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部在2019年發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》,為司法實(shí)踐中污染環(huán)境行為的定性、定量、主觀罪過(guò)認(rèn)定、單位犯罪認(rèn)定等具體問(wèn)題給出了判斷標(biāo)準(zhǔn)和原則,并且明確要求各部門(mén)要加大對(duì)環(huán)境污染犯罪的懲治力度。

在刑事立法之外,國(guó)家在很多方面也都對(duì)環(huán)境保護(hù)工作持續(xù)發(fā)力。我國(guó)環(huán)境法經(jīng)歷了從1.0到3.0的發(fā)展,1.0時(shí)代以保健康、促發(fā)展為目標(biāo),采取末端治理與分散治理的手段;2.0 時(shí)代以可持續(xù)發(fā)展為指引,以保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主的基本原則;3.0時(shí)代則以生態(tài)文明觀為指引,以生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理為原則[1]。從環(huán)境法的立法沿革可以發(fā)現(xiàn),強(qiáng)調(diào)預(yù)防、系統(tǒng)化治理等是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的趨勢(shì)。在機(jī)構(gòu)設(shè)立上,1974年10月,我國(guó)成立了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組,其后陸續(xù)更改為國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、環(huán)境保護(hù)部,最后在2018年,國(guó)家為了整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé),成立了生態(tài)環(huán)境部,集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護(hù)工作。從環(huán)境保護(hù)的管理機(jī)關(guān)迭代上看,經(jīng)歷了由局級(jí)到部級(jí)的跨度,反映出國(guó)家對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的重視。生態(tài)環(huán)境部在成立當(dāng)年,就展開(kāi)了第一輪中央環(huán)境保護(hù)監(jiān)督工作,實(shí)現(xiàn)31個(gè)省區(qū)市全覆蓋,目前第二輪中央環(huán)境保護(hù)監(jiān)督仍在進(jìn)行中,展現(xiàn)了國(guó)家堅(jiān)決貫徹環(huán)境保護(hù)工作的決心。此外,檢察機(jī)關(guān)在2015年開(kāi)始試行公益訴訟制度,通過(guò)在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門(mén)的公益訴訟部門(mén),主管環(huán)境公益訴訟案件。2021年頒布的《民法典》也將“綠色原則”設(shè)為了民事活動(dòng)的基本原則,響應(yīng)了新發(fā)展理念下的環(huán)境保護(hù)精神。

通過(guò)上文的總結(jié)可以發(fā)現(xiàn),無(wú)論是立法還是機(jī)構(gòu)設(shè)置,國(guó)家在環(huán)境保護(hù)制度設(shè)計(jì)上,都在不斷趨于完善,在制度的執(zhí)行上趨于嚴(yán)格。

(二)污染環(huán)境事故的治理現(xiàn)狀

總體來(lái)看,根據(jù)生態(tài)環(huán)境部每年發(fā)布的《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》(以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》)可以發(fā)現(xiàn),在頂層制度設(shè)計(jì)之下,我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作取得了積極成效。據(jù)統(tǒng)計(jì),2002年,全國(guó)共發(fā)生環(huán)境污染與破壞事故1921起,全國(guó)環(huán)境污染與破壞事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失共計(jì)4640.9萬(wàn)元。2006年,全國(guó)共發(fā)生環(huán)境污染與破壞事故 842 起,全國(guó)環(huán)境污染與破壞事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失共計(jì)13471.1萬(wàn)元。2011年全國(guó)發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件471次。2015年全國(guó)發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件330 次。2021年,《公報(bào)》顯示全年共妥善處置突發(fā)環(huán)境事件199起。

通過(guò)整理上述官方數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)當(dāng)下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作存在以下兩個(gè)特點(diǎn):首先是污染環(huán)境的事故數(shù)量明顯降低,從2002年的1921起到2021年的199起,在數(shù)量上下降了90%,可以說(shuō)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)工作取得了豐碩成果。其次是污染環(huán)境事故造成的經(jīng)濟(jì)損失出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。雖然自2006年之后,《公報(bào)》沒(méi)有再公布環(huán)境污染事故造成的經(jīng)濟(jì)損失,但是從2002年的4640.9萬(wàn)到2006年的13471.1萬(wàn),幾年間環(huán)境污染事故造成的損失已經(jīng)翻了兩番,再參考近年來(lái)重大的污染事故造成的損失動(dòng)輒都是以億計(jì)算,可以認(rèn)為,隨著社會(huì)的發(fā)展,環(huán)境污染造成的損失正在快速增加。從上面兩個(gè)特點(diǎn)可以總結(jié)出,雖然我國(guó)污染環(huán)境事故的數(shù)量出現(xiàn)了比較明顯的下降,但是環(huán)境污染造成的損失仍然呈現(xiàn)擴(kuò)大的態(tài)勢(shì),生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作仍然任重而道遠(yuǎn)。

具體來(lái)看,污染環(huán)境治理工作中行政手段仍然是主要治理手段。根據(jù)2010年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)辦理環(huán)境行政處罰案件 11.7 萬(wàn)起,但是環(huán)境犯罪案件只有11起,比例為10000:1(1)自2010年以后,生態(tài)環(huán)境部每年發(fā)布的《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》不再提供行政處罰、環(huán)境犯罪數(shù)量的具體數(shù)值。。表現(xiàn)了行政手段在環(huán)境保護(hù)工作中的絕對(duì)主導(dǎo)地位。此外有學(xué)者通過(guò)收集分析2012年—2020年全國(guó)各地區(qū)一審判處污染環(huán)境罪的案例,發(fā)現(xiàn)由于各個(gè)地區(qū)環(huán)境治理政策的差異,案例的數(shù)量差距非常大,各個(gè)地區(qū)內(nèi)部各省市之間也有比較明顯的差別[2]。此外還有學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn),2013年浙江省的污染環(huán)境罪僅有21起,但是隨著浙江省2013年開(kāi)展的“五水共治”政策,從2014年起,浙江省的污染環(huán)境罪的數(shù)量開(kāi)始激增[3]。但是以行政手段為主的治理措施效果并不佳,通過(guò)生態(tài)環(huán)境部的公告可以發(fā)現(xiàn),在第二輪中央環(huán)境保護(hù)督察工作中,發(fā)現(xiàn)了大量第一輪督察工作中已經(jīng)被要求整改的問(wèn)題仍然存在甚至擴(kuò)大。相關(guān)涉案企業(yè)對(duì)于中央層面的環(huán)保督察都沒(méi)有認(rèn)真整改,各地方的環(huán)保工作的配合狀況更是可想而知。

在刑事治理方面,污染環(huán)境犯罪在司法實(shí)踐中存在兩個(gè)現(xiàn)象:一是刑罰畸輕。對(duì)于被判處污染環(huán)境罪的首要犯罪分子,刑罰一般在3年—5年間,對(duì)于次要犯罪分子,刑罰一般為1年—2年,對(duì)于一般參與人則往往判處緩刑[4]161。特別是對(duì)于單位責(zé)任人的刑罰相比自然人犯罪的情況更是普遍偏輕,并且適用緩刑的條件更加寬泛[5]。而對(duì)于《刑法修正案(十一)》新增的7年以上有期徒刑,目前似乎還沒(méi)有適用的案例。二是單位犯罪與自然人犯罪比例失調(diào)。污染環(huán)境罪所規(guī)定的放射性廢物、傳染病病原體廢物、有毒有害等廢物是自然人在生活中很難接觸到的物質(zhì),一般都出現(xiàn)在企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中,因此本罪理應(yīng)以單位犯罪居多,但是實(shí)證數(shù)據(jù)卻表明,2014年—2019年污染環(huán)境犯罪一審判決中,有91.49%的比例為自然人犯罪[6]。這兩個(gè)現(xiàn)象一方面不符合從嚴(yán)從重處理環(huán)境污染犯罪的刑事政策的要求,另一方面也導(dǎo)致刑法對(duì)于環(huán)境污染企業(yè)的威懾力不足,進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理中刑事治理手段的進(jìn)一步缺位。

二、環(huán)境保護(hù)治理困境的原因分析

通過(guò)上文的分析,我國(guó)環(huán)境保護(hù)治理工作雖然取得了積極進(jìn)展,但仍然面臨很多挑戰(zhàn),這與我國(guó)的環(huán)境保護(hù)治理體系、環(huán)境犯罪自身的特點(diǎn)都有著密不可分的關(guān)系,需要展開(kāi)具體分析。

(一)二元處罰機(jī)制的弊病

在行政罰、刑罰二元處罰機(jī)制下的中國(guó),對(duì)于環(huán)境污染事故的處理,首先是由環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)介入,只有在行政機(jī)關(guān)調(diào)查之后,認(rèn)為損失較大的情況下,才會(huì)引入司法機(jī)關(guān)介入,動(dòng)用刑事制裁,否則案件就止步于行政處罰。二元處罰機(jī)制可以分化案件類型,提高工作效率,節(jié)約司法資源,具有優(yōu)勢(shì)的一面,但是由于我國(guó)環(huán)保機(jī)關(guān)采用的是條塊管轄的模式,環(huán)保機(jī)關(guān)不但受到上級(jí)環(huán)保機(jī)關(guān)的管轄,還要受到同級(jí)政府的管轄,這也導(dǎo)致其在辦案過(guò)程中并不具有獨(dú)立地位,很容易受到其他因素的干擾。正如上文所言,污染環(huán)境犯罪普遍發(fā)生在企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中,而從犯罪原理出發(fā),企業(yè)利潤(rùn)與環(huán)境保護(hù)具有天然的矛盾關(guān)系,為了保護(hù)環(huán)境,企業(yè)不得不增加相關(guān)的廢物處理或者儲(chǔ)存裝置并招聘相關(guān)技術(shù)人員,這無(wú)疑增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本,因此企業(yè)為了追求最大利潤(rùn),往往鋌而走險(xiǎn),置環(huán)境保護(hù)規(guī)范于不顧,進(jìn)而面臨構(gòu)成污染環(huán)境犯罪的風(fēng)險(xiǎn)。而企業(yè)利潤(rùn)與政府之間卻具有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系,某些地方政府和企業(yè)很容易一起走到環(huán)境保護(hù)的對(duì)立面,甚至滋生腐敗,這并不是危言聳聽(tīng),中央環(huán)境保護(hù)的兩輪督察工作已經(jīng)證明了某些地方政府對(duì)于相關(guān)企業(yè)的保護(hù)是現(xiàn)實(shí)存在的。這也就導(dǎo)致了某些企業(yè)在日常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中,往往會(huì)忽視相關(guān)的環(huán)保措施,而某些地方環(huán)保機(jī)構(gòu)也對(duì)此視若不見(jiàn),一旦相關(guān)企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染事故,這些地方政府也樂(lè)意采用行政處罰的方式解決,大事化小,最大限度地減少環(huán)境污染事故對(duì)企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的影響,而企業(yè)也往往愿意“破財(cái)消災(zāi)”,特別是對(duì)于某些民營(yíng)企業(yè)而言,一旦進(jìn)入刑事程序,就意味著必須有人為此承擔(dān)刑事責(zé)任,而一些民營(yíng)企業(yè)中一般存在著家族式、親友式的組織關(guān)系,一旦有人被刑罰剝奪自由,對(duì)于整個(gè)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)以及人員之間的社會(huì)關(guān)系都會(huì)造成巨大影響,威脅企業(yè)的生存發(fā)展,而且在當(dāng)前行政罰金不高的情況下,甚至達(dá)到一種某些地方政府與相關(guān)污染企業(yè)“雙贏”的情況。

(二)公權(quán)力對(duì)污染環(huán)境犯罪監(jiān)管能力有限

在如今這個(gè)信息化時(shí)代,為了攫取更多利益,企業(yè)都無(wú)比珍惜自己的商業(yè)聲譽(yù),因此早已自發(fā)性地構(gòu)建出了一套對(duì)抗公權(quán)力檢查監(jiān)督和危機(jī)公關(guān)的方法。所以相比于調(diào)查自然人的違法犯罪活動(dòng),調(diào)查企業(yè)內(nèi)部的違法犯罪活動(dòng)長(zhǎng)久以來(lái)都是公權(quán)力機(jī)關(guān)的難題。一是在物理層面,企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所與社會(huì)是相對(duì)隔絕的,企業(yè)外部的人員沒(méi)有許可,是無(wú)法進(jìn)入企業(yè)內(nèi)部的,也無(wú)法洞察企業(yè)內(nèi)部實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),因此企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)本身就具有一種秘密狀態(tài),即便是企業(yè)內(nèi)部不同部門(mén)的工作人員,也很難完全了解其他部門(mén)的詳細(xì)情況,可以說(shuō)廠房的圍墻,已經(jīng)在物理上隔絕了環(huán)保機(jī)構(gòu)一部分的監(jiān)管。除此之外在污染環(huán)境的企業(yè)中,存在設(shè)置廢物處理裝置,但為了節(jié)省成本并不啟用,只在行政機(jī)關(guān)檢查時(shí)臨時(shí)開(kāi)啟,以及偷偷埋設(shè)排污管道等現(xiàn)狀,致使行政機(jī)關(guān)的環(huán)保監(jiān)管更加困難。二是企業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜,且具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,在企業(yè)決策機(jī)關(guān)決定采取污染環(huán)境的行為時(shí),大多就已經(jīng)制定好了一套可以金蟬脫殼的方式。例如通過(guò)企業(yè)內(nèi)部的層級(jí)結(jié)構(gòu),采用利誘甚至強(qiáng)迫的方式,將責(zé)任拋給底層的工作人員,而且對(duì)于進(jìn)行污染環(huán)境操作的決議,企業(yè)往往不會(huì)保留書(shū)面的證據(jù),給監(jiān)督機(jī)關(guān)的調(diào)查造成了很多的困難,再加上某些地方政府的保護(hù)甚至權(quán)力尋租等情況,在很大程度上將某些企業(yè)從環(huán)境污染犯罪中剝離出去,導(dǎo)致司法實(shí)踐中91.49%的污染環(huán)境罪是自然人犯罪。而這種怪象也被學(xué)者批評(píng)為:單位環(huán)境資源犯罪之刑事責(zé)任的自然人化[7]。使得企業(yè)的違法與犯罪成本大幅降低,進(jìn)而降低了法律的威懾力。

(三)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下環(huán)境修復(fù)成本提高

通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn),雖然我國(guó)環(huán)境污染事故的總數(shù)下降了,但是環(huán)境污染事故造成的損失卻在不斷上升,實(shí)證研究也證明,按照時(shí)間發(fā)展的趨勢(shì),特大型污染事故的均次直接經(jīng)濟(jì)損失呈增大趨勢(shì),而其他級(jí)別的污染事故的均次經(jīng)濟(jì)損失也有提高[8]。這就導(dǎo)致以事后處罰為核心的處理手段雖然可以憑借懲罰的威懾力減少一部分污染環(huán)境的行為,但仍然不能阻止社會(huì)環(huán)保總成本上升的趨勢(shì)。

這是因?yàn)樵陲L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下,隨著科技的發(fā)展以及城市化進(jìn)程的推進(jìn)等原因,環(huán)境污染呈現(xiàn)出了新的特點(diǎn)。一方面環(huán)境污染事故的破壞力提高,影響范圍擴(kuò)大,造成的損失不斷擴(kuò)大,在這一點(diǎn)上學(xué)界已有諸多論證,因此不再贅述;另一方面,人們對(duì)于環(huán)境污染造成的損失的認(rèn)識(shí)能力越來(lái)越強(qiáng),損害評(píng)估不再局限于肉眼可見(jiàn)的損害,還包括了污染對(duì)于環(huán)境深層次和長(zhǎng)期化的損害,與其說(shuō)兩者共同拉高了環(huán)境的修復(fù)成本,不如說(shuō)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展讓人們真正認(rèn)清了環(huán)境污染的危害。因此就出現(xiàn)了雖然事故量降低了,但社會(huì)的環(huán)?？偝杀緟s增加的現(xiàn)象。松花江水污染事故是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下的一個(gè)典型案例,2005年11月,因?yàn)橹袊?guó)石化吉林分公司雙苯廠的精餾塔發(fā)生爆炸,導(dǎo)致約100噸苯類污染物流入松花江,對(duì)松花江水體造成了嚴(yán)重污染,隨著水體流動(dòng),不但對(duì)我國(guó)吉林省、黑龍江省沿途的十幾個(gè)城市造成了污染,隨著污染團(tuán)進(jìn)入黑龍江,還引起了俄羅斯的關(guān)注,上升為國(guó)際問(wèn)題。最后經(jīng)國(guó)務(wù)院事故及事件調(diào)查組認(rèn)定,事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失為6908萬(wàn)元。但是由于當(dāng)時(shí)我國(guó)還缺少科學(xué)統(tǒng)一的損害評(píng)估制度,因此對(duì)于此次污染事故造成的實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失一直缺少定論,雖然環(huán)境學(xué)科的專家紛紛通過(guò)引用國(guó)外同行的損害評(píng)估模型進(jìn)行了計(jì)算,但是由于標(biāo)準(zhǔn)不一,得到的結(jié)論也差距很大。有的學(xué)者從現(xiàn)有的法律框架出發(fā),認(rèn)為松花江水污染事故的經(jīng)濟(jì)損失保守估計(jì)為16億元以上,而有的學(xué)者則認(rèn)為僅僅是對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的質(zhì)量影響就約為26.97億元[9]?？梢?jiàn)環(huán)境損害評(píng)估能力會(huì)在很大程度上影響政府對(duì)經(jīng)濟(jì)損失的認(rèn)定,為了切實(shí)推進(jìn)環(huán)境污染評(píng)估工作的展開(kāi),2011年原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見(jiàn)》,并在2014年印發(fā)了《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第II版)》,同時(shí)構(gòu)建了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)名錄》,為環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作提供了操作標(biāo)準(zhǔn)。2015年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》,明確將清除污染的費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境修復(fù)期間服務(wù)功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失、生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查以及鑒定評(píng)估等合理費(fèi)用納入生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍內(nèi)?？梢?jiàn)我國(guó)已經(jīng)形成了一套較為完善的生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估機(jī)制。

三、企業(yè)合規(guī)破解環(huán)境治理困境

如果要破除當(dāng)下生態(tài)環(huán)境保護(hù)的困境,就必須針對(duì)上述三個(gè)問(wèn)題展開(kāi)對(duì)策研究。即在我國(guó)刑罰、行政罰二元處罰機(jī)制不可能變更的情況下,如何使刑事治理手段穿透行政治理手段,發(fā)揮重要治理作用;如何在公權(quán)力外部監(jiān)管效果有限的情況下,構(gòu)建一套企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管體系;如何在案均環(huán)境保護(hù)成本上升的情況下,構(gòu)建一套以事前預(yù)防為導(dǎo)向的治理體系;如何厘清污染環(huán)境犯罪中刑事責(zé)任的承擔(dān)主體。從目前已有的研究成果來(lái)看,引入企業(yè)合規(guī)制度是一條破局之道。

(一)企業(yè)合規(guī)的概念

企業(yè)合規(guī)的概念來(lái)自美國(guó),字面上看,“合規(guī)”字面上就是合乎規(guī)定的意思,企業(yè)合規(guī)就是指企業(yè)為了有效防范、識(shí)別和應(yīng)對(duì)可能的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)而建立的一整套公司治理體系[10]178。在國(guó)外,企業(yè)合規(guī)已經(jīng)是公司治理的必備部分,國(guó)內(nèi)的企業(yè)合規(guī)研究雖然起步較晚,但隨著企業(yè)監(jiān)管的強(qiáng)化,特別是雀巢公司、中興公司的案例,以及最高人民檢察院的積極推動(dòng),也取得了較為豐碩的研究成果。現(xiàn)在學(xué)界普遍認(rèn)為,合規(guī)所要遵守的規(guī)則包括法律法規(guī)、商業(yè)慣例與倫理、企業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度[11]。也有學(xué)者認(rèn)為讓企業(yè)去追求的至真至善是沒(méi)有意義的,企業(yè)合規(guī)的核心是刑事合規(guī)[12]。這兩種說(shuō)法都不是十分的確切,從實(shí)用主義出發(fā),合規(guī)的規(guī)應(yīng)該特指國(guó)家制定的各種法律法規(guī),因此合規(guī)所有規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)既包括刑事風(fēng)險(xiǎn),也包括行政風(fēng)險(xiǎn)。

(二)企業(yè)合規(guī)可以穿透二元處罰的壁壘

1.企業(yè)合規(guī)提供了制度載體

在歐美法系,對(duì)于犯罪沒(méi)有量的要求,因此大部分案件都會(huì)直接進(jìn)入司法程序,避免了行政權(quán)的干擾,但是由于我國(guó)是二元的處罰機(jī)制,只有危害行為達(dá)到法定的量,才能進(jìn)入司法程序。因此在我國(guó)的法律體系中,刑法只能發(fā)揮保障法的作用,只有在其他行政法律不足以保護(hù)法益的情況下才能夠被適用。而這也導(dǎo)致如果行政機(jī)關(guān)不作為,或者行、刑轉(zhuǎn)化通道不順暢,那么刑法也難以發(fā)揮其作用的局面。而企業(yè)合規(guī)作為企業(yè)內(nèi)部的治理體系,是企業(yè)自治的體現(xiàn),其構(gòu)建既不受憲法關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)定,也不受法律體系內(nèi)的位階關(guān)系的約束,因此在制定與實(shí)施企業(yè)合規(guī)計(jì)劃時(shí),可以將刑事治理手段與行政治理手段相融合。

2.合規(guī)激勵(lì)提供了穿透可能

如果單從規(guī)避行政治理手段的角度出發(fā),企業(yè)的合規(guī)意愿往往是不強(qiáng)的,因?yàn)殡m然《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》增加了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)慕痤~,但在整體上,某些企業(yè)對(duì)于行政處罰的理解仍停留在可以花錢(qián)贖罪的狀態(tài)。而且從行政法與刑法的轉(zhuǎn)化通道來(lái)看,隨著中央對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的持續(xù)發(fā)力,某些地方保護(hù)主義的勢(shì)頭下降,這個(gè)通道也開(kāi)始逐漸暢通,污染環(huán)境行為被提起刑事訴訟的數(shù)量有了較為明顯的上升。同時(shí)從國(guó)家近期對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的刑事治理手段來(lái)看,嚴(yán)密法網(wǎng)是必然趨勢(shì),在上述兩方面因素的影響下,最高人民檢察院在《關(guān)于開(kāi)展企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作方案》中提出的合規(guī)不批捕、不起訴等制度的激勵(lì)效果對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)將會(huì)越來(lái)越有吸引力。不過(guò)如果想要在刑事訴訟階段得到不批捕、不起訴等措施,那么在實(shí)施企業(yè)合規(guī)計(jì)劃時(shí),就必須滿足司法機(jī)關(guān)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。而這樣就使得司法機(jī)關(guān)在企業(yè)的治理體系中,可以被提前到與行政機(jī)關(guān)相同的位置,達(dá)到在不違反憲法情況下穿透二元處罰機(jī)制的效果。

3.合規(guī)構(gòu)造提供了融合機(jī)會(huì)

從宏觀上討論,如果想要使刑事治理手段穿透行政治理手段,就必須做到以下兩點(diǎn):一是提高企業(yè)對(duì)于刑事治理手段的認(rèn)識(shí),將刑法與行政法同樣作為工作的行為指引。二是將司法機(jī)關(guān)也納入企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管主體中,避免由于監(jiān)管職能由行政機(jī)關(guān)壟斷而導(dǎo)致的地方保護(hù)主義。具體措施可以從有效的企業(yè)合規(guī)的基本構(gòu)成展開(kāi)分析,按照《聯(lián)邦組織量刑指南》,一個(gè)有效的合規(guī)應(yīng)當(dāng)包括明確的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和程序; 高級(jí)管理層對(duì)合規(guī)的知識(shí)、承諾、監(jiān)督和支持; 在招聘和晉升中篩選不道德的員工; 持續(xù)的培訓(xùn)和教育; 監(jiān)視、審核和報(bào)告要求以及對(duì)計(jì)劃有效性的定期自我評(píng)估; 遵守合規(guī)的紀(jì)律處分和激勵(lì)措施; 發(fā)現(xiàn)犯罪行為后采取糾正措施[13]120。一是在企業(yè)合規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)和程序制定中,就應(yīng)該將規(guī)避刑事風(fēng)險(xiǎn)作為標(biāo)準(zhǔn)的一部分,強(qiáng)化刑法對(duì)于企業(yè)合規(guī)文本的指引作用;二是在對(duì)企業(yè)管理層以及員工的合規(guī)培訓(xùn)和教育中,通過(guò)引入司法機(jī)關(guān)作為培訓(xùn)主體的方式,持續(xù)向企業(yè)管理人員和員工傳達(dá)從嚴(yán)治理環(huán)境污染的刑事政策與刑法規(guī)定,強(qiáng)化企業(yè)上下對(duì)于刑事治理手段的認(rèn)識(shí)程度,形成心理強(qiáng)制,切實(shí)提高刑法對(duì)于企業(yè)員工的行為指引作用;三是在對(duì)合規(guī)有效性的審核中,必須將司法機(jī)關(guān)作為審核主體的一部分,強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)于企業(yè)合規(guī)制度執(zhí)行效果的監(jiān)督。通過(guò)將刑事治理手段融入企業(yè)合規(guī)這三個(gè)部分,就可以有效穿透二元處罰體系。

(三)企業(yè)合規(guī)促進(jìn)企業(yè)二元治理體系的構(gòu)建

在公權(quán)力監(jiān)管不力的情況下,如何提高監(jiān)管能力是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要考題,當(dāng)下比較有說(shuō)服力的是通過(guò)引入企業(yè)自身監(jiān)管模式,構(gòu)成國(guó)家與企業(yè)二元的治理體系。

1.企業(yè)合規(guī)有利于提高監(jiān)管效率

企業(yè)由于自身的組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和相對(duì)獨(dú)立性,使得國(guó)家監(jiān)管的效果并不理想,此外有學(xué)者指出,一方面,過(guò)度的國(guó)家監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致企業(yè)否認(rèn)和掩蓋違法行為,疏遠(yuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu),監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作效率降低;另一方面,監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分履行監(jiān)管職責(zé)的花費(fèi)也是國(guó)家難以負(fù)擔(dān)的[14]88。而且從我國(guó)社會(huì)發(fā)展效率的角度來(lái)說(shuō),我國(guó)的公務(wù)員規(guī)模偏小[15],也難以實(shí)現(xiàn)全面、充分、及時(shí)地監(jiān)督工作。這會(huì)導(dǎo)致僅靠公權(quán)力的外部監(jiān)督是難以達(dá)到預(yù)防犯罪的目的的。而與外部監(jiān)督相比,企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督具有很多先天優(yōu)勢(shì),一是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督人員對(duì)于企業(yè)的運(yùn)營(yíng)規(guī)律與盈利方式有著更清楚的認(rèn)知,能做到有的放矢;二是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督可以實(shí)現(xiàn)更高頻次、更及時(shí)的監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法風(fēng)險(xiǎn);三是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督主要通過(guò)招募企業(yè)員工以及第三方機(jī)構(gòu)人員組成監(jiān)督機(jī)關(guān),且工作地點(diǎn)也位于企業(yè)內(nèi)部,因此可以減少國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督成本。因此引入企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督,就成了解決企業(yè)監(jiān)管難問(wèn)題的一個(gè)有效的解決途徑。但是由于企業(yè)天生的逐利性,因此對(duì)于內(nèi)部監(jiān)管的積極性不高,這就要求國(guó)家必須采取一定的強(qiáng)制性手段促使企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管。而這一點(diǎn)也正與企業(yè)合規(guī)所追求的效果相一致。企業(yè)合規(guī)通過(guò)強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)了將監(jiān)管責(zé)任由國(guó)家向私人的轉(zhuǎn)變[16]。

強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管是企業(yè)合規(guī)發(fā)展的重要一環(huán),例如美國(guó)《反海外腐敗法》,不但規(guī)定了要對(duì)違規(guī)人員處以嚴(yán)苛的刑罰,還強(qiáng)制要求上市公司設(shè)計(jì)一套記錄員工處置企業(yè)資產(chǎn)的系統(tǒng),以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目的。此外美國(guó)還將《反海外腐敗法》的管轄范圍擴(kuò)展到了域外地區(qū)[17]。由此可見(jiàn),通過(guò)推進(jìn)企業(yè)合規(guī)建設(shè),可以強(qiáng)制企業(yè)構(gòu)建一套內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制,將一元的國(guó)家監(jiān)管模式轉(zhuǎn)化為二元的國(guó)家—企業(yè)監(jiān)管模式,分?jǐn)偙O(jiān)管壓力。一方面使得監(jiān)管方案可以更加符合企業(yè)自身的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn);另一方面國(guó)家通過(guò)監(jiān)控企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管系統(tǒng)的運(yùn)作狀態(tài),保證內(nèi)部監(jiān)管的效果,進(jìn)而提升對(duì)企業(yè)的監(jiān)管效率。

2.企業(yè)合規(guī)有助于實(shí)現(xiàn)積極的一般預(yù)防效果

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下,企業(yè)環(huán)境污染犯罪的危害性不斷提高,實(shí)害結(jié)果一旦發(fā)生,不僅會(huì)導(dǎo)致巨大的直接經(jīng)濟(jì)損失,還會(huì)產(chǎn)生巨額的環(huán)境修復(fù)成本,與此同時(shí),隨著企業(yè)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化帶來(lái)的責(zé)任的分散化,使得刑罰的威懾能力下降,所以以事后懲戒模式為代表的消極的一般預(yù)防理論已經(jīng)不能有效實(shí)現(xiàn)法益保護(hù)的目的。故很多學(xué)者開(kāi)始主張積極的一般預(yù)防理論,積極的一般預(yù)防理論認(rèn)為,刑罰并不是目的,而是通過(guò)刑罰使人們學(xué)習(xí)養(yǎng)成遵守規(guī)范的意識(shí),其目的是促進(jìn)人們養(yǎng)成一種對(duì)法律忠誠(chéng)的行為和生活方式[18]。積極的一般預(yù)防理論通過(guò)強(qiáng)化刑法的教育作用,既可以實(shí)現(xiàn)預(yù)防效果,也削弱了刑罰威懾力下降所帶來(lái)的負(fù)面影響,符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系的要求。而培養(yǎng)企業(yè)員工的守法意識(shí)也是企業(yè)合規(guī)制度中的基本組成部分[10]182,一方面,通過(guò)將合規(guī)意識(shí)規(guī)定到企業(yè)的章程、文化中,實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)內(nèi)部人員長(zhǎng)期的、潛移默化的引導(dǎo);另一方面,通過(guò)每年固定的合規(guī)培訓(xùn),定期強(qiáng)化合規(guī)知識(shí),最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)上下對(duì)法秩序的忠誠(chéng)。這在企業(yè)的犯罪預(yù)防中發(fā)揮的作用是巨大的,使企業(yè)內(nèi)部人員在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中,能一直秉持對(duì)法律的信賴,并愿意自發(fā)地維護(hù)法秩序,將企業(yè)運(yùn)營(yíng)中可能發(fā)生的違反行為消滅在萌芽階段,在最大限度上避免實(shí)害結(jié)果的發(fā)生,進(jìn)而達(dá)到積極的一般預(yù)防的效果。

3.企業(yè)合規(guī)有助于厘清責(zé)任主體

對(duì)于我國(guó)“單位犯罪自然人化”的現(xiàn)象,有學(xué)者認(rèn)為是因?yàn)槲覈?guó)刑法規(guī)定,只有不法行為體現(xiàn)了單位的意志,才能追究單位的責(zé)任,但是司法機(jī)關(guān)在證明存在這種聯(lián)系時(shí)出現(xiàn)了很大的困難[19]。司法實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。但是從企業(yè)治理的角度出發(fā),是否一定要追究企業(yè)的責(zé)任呢?答案是肯定的,有實(shí)證研究表明,股東損失的威脅,能夠激勵(lì)高層管理人員積極地預(yù)防犯罪[20]。對(duì)于大型企業(yè)而言,為股東賺取利益是核心目標(biāo),采取違法行為也是為了攫取更多利益,如果企業(yè)因此承擔(dān)刑事責(zé)任反而造成了股東的損失,那么管理層就會(huì)面臨股東的不信任,危及自身的職業(yè)發(fā)展。而對(duì)于中小企業(yè)而言,高層管理人員往往也是企業(yè)最大的股東,在預(yù)期收益降低的情況下,也會(huì)降低違法動(dòng)機(jī)。更何況司法實(shí)踐中存在更多的是企業(yè)尋找替罪羊,惡意推卸責(zé)任的情況。因此有必要阻斷“單位犯罪自然人化”的趨勢(shì),正確劃分污染環(huán)境犯罪的責(zé)任主體。

長(zhǎng)期以來(lái),學(xué)者研究的重點(diǎn)都集中于如何利用企業(yè)合規(guī),阻卻企業(yè)的刑事責(zé)任,但是不正確地履行合規(guī)職責(zé),也會(huì)引發(fā)企業(yè)被刑事歸責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)[21]。例如英國(guó)2010年頒布的《反賄賂罪法》,規(guī)定了商業(yè)組織預(yù)防賄賂失職罪,如果商業(yè)組織沒(méi)有制定或?qū)嵤┳柚古c其相關(guān)的人員實(shí)施賄賂行為的程序,那么如果相關(guān)人員有對(duì)國(guó)外公職人員實(shí)施了賄賂行為,商業(yè)組織就要承擔(dān)罰金刑。無(wú)獨(dú)有偶,2019年“兩高三部”發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問(wèn)題座談會(huì)紀(jì)要》第一條規(guī)定,使用單位營(yíng)業(yè)執(zhí)照、合同書(shū)、公章、印鑒等對(duì)外開(kāi)展活動(dòng),并調(diào)用單位車輛、船舶、生產(chǎn)設(shè)備、原輔材料等實(shí)施環(huán)境污染犯罪行為的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為單位犯罪,該規(guī)定也可以理解為賦予了企業(yè)妥善管理相關(guān)財(cái)物的職責(zé)。其內(nèi)在依據(jù)在于,在企業(yè)刑事責(zé)任二元論逐漸成為主流觀點(diǎn)的當(dāng)下,企業(yè)在法律上被視為一個(gè)可以獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的主體,企業(yè)員工的行為很大程度上受到企業(yè)意志的制約,因此企業(yè)有責(zé)任通過(guò)制定有效的合規(guī)制度預(yù)防員工的違法犯罪行為,如果企業(yè)疏于對(duì)員工的管理或培訓(xùn),進(jìn)而引發(fā)員工的違法犯罪行為,那么企業(yè)就應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)督管理過(guò)失的責(zé)任。同時(shí)在社會(huì)生活中,由于企業(yè)聚集了更多的社會(huì)資源和影響力,那么在堅(jiān)持股東至上主義之外,也理應(yīng)更多地考慮利益相關(guān)人的利益,承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任[22]。因此在刑事合規(guī)視野中,企業(yè)的責(zé)任應(yīng)該以企業(yè)制定和實(shí)施刑事合規(guī)的情況而定[23]。在污染環(huán)境犯罪中,如果涉案企業(yè)沒(méi)有制定或者實(shí)施有效的合規(guī)計(jì)劃,那么司法機(jī)關(guān)就可以追究涉案企業(yè)的刑事責(zé)任,通過(guò)這種客觀化的判斷方式,可以跳出傳統(tǒng)單位犯罪認(rèn)定中關(guān)于主觀意志的判斷難題,科學(xué)地厘清責(zé)任分配問(wèn)題。

四、生態(tài)環(huán)境合規(guī)的制度特點(diǎn)

總結(jié)國(guó)內(nèi)外關(guān)于企業(yè)合規(guī)的研究,以美國(guó)《組織量刑指南》的規(guī)定為模板,對(duì)于刑事合規(guī)的整體架構(gòu)已經(jīng)達(dá)成了初步的一致,一個(gè)有效的合規(guī)計(jì)劃主要包括預(yù)防機(jī)制、識(shí)別機(jī)制和應(yīng)對(duì)機(jī)制三個(gè)部分,預(yù)防機(jī)制包括合規(guī)制度、合規(guī)管理機(jī)構(gòu)、合規(guī)培訓(xùn)、合規(guī)文化;識(shí)別機(jī)制包括合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處置、合規(guī)審計(jì)、合規(guī)舉報(bào);應(yīng)對(duì)機(jī)制包括內(nèi)部調(diào)查、合規(guī)問(wèn)責(zé)與懲戒和持續(xù)改進(jìn)[13]123。從整體的制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō),已經(jīng)較為完善。但是從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā),由于環(huán)境保護(hù)工作以及污染環(huán)境行為和主體的特殊性,生態(tài)環(huán)境合規(guī)的制度設(shè)計(jì)存在一定的特殊性,應(yīng)當(dāng)綜合刑法、行政法以及金融手段等多種社會(huì)治理手段進(jìn)行生態(tài)環(huán)境合規(guī)建設(shè)。

(一)生態(tài)環(huán)境合規(guī)應(yīng)該是一種專項(xiàng)合規(guī)

企業(yè)合規(guī)根據(jù)涉及的范圍分為全面合規(guī)、誠(chéng)信合規(guī)與專項(xiàng)合規(guī)。全面合規(guī)是指覆蓋企業(yè)各業(yè)務(wù)、各子企業(yè)以及全部員工,并且貫穿全部決策流程的合規(guī)[24]。例如2022年10月1日施行的《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》第四條規(guī)定:“堅(jiān)持將合規(guī)要求覆蓋各業(yè)務(wù)領(lǐng)域、各部門(mén)、各級(jí)子企業(yè)和分支機(jī)構(gòu)、全體員工,貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督全流程?！倍鴮ｍ?xiàng)合規(guī)一般指,企業(yè)針對(duì)特定領(lǐng)域的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn),而專門(mén)進(jìn)行的合規(guī)[25]。從實(shí)證數(shù)據(jù)來(lái)看,我國(guó)目前的環(huán)境污染犯罪主體主要集中于中小型企業(yè)內(nèi),這些涉案企業(yè)由于規(guī)模有限,所以業(yè)務(wù)范圍一般較為狹窄,只涉及幾種相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);而且由于業(yè)務(wù)量不大,通常也不涉及商業(yè)賄賂、洗錢(qián)、壟斷等方面的問(wèn)題,如果統(tǒng)一要求涉案企業(yè)建立全面合規(guī)計(jì)劃,就存在浪費(fèi)資源的問(wèn)題。因此本著企業(yè)合規(guī)的終極目的是促進(jìn)企業(yè)發(fā)展這一點(diǎn)來(lái)說(shuō),在生態(tài)環(huán)境合規(guī)建設(shè)中,應(yīng)該采取以生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)合規(guī)為主的建設(shè)模式,減少相關(guān)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本,保證企業(yè)的健康發(fā)展。此外,生態(tài)環(huán)境合規(guī)相比于一般的合規(guī)計(jì)劃,具有更強(qiáng)的專業(yè)性,這就要求在合規(guī)制度設(shè)計(jì)上,除了要聘請(qǐng)了解相關(guān)法律的人員以外,還要聘請(qǐng)生態(tài)環(huán)境方面的專家,將法律法規(guī)中的污染行為,結(jié)合該企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式,進(jìn)行細(xì)化,將法律法規(guī)中的抽象規(guī)定,轉(zhuǎn)化為企業(yè)運(yùn)營(yíng)中的具體操作流程,例如2020年10月三峽集團(tuán)正式發(fā)布《生態(tài)環(huán)保業(yè)務(wù)合規(guī)指引》《生態(tài)環(huán)保業(yè)務(wù)政策要點(diǎn)》,全面梳理剖析各業(yè)務(wù)核心環(huán)節(jié)的生態(tài)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn),針對(duì)95項(xiàng)生態(tài)合規(guī)核心問(wèn)題制定了應(yīng)對(duì)措施[26]。因此生態(tài)合規(guī)應(yīng)該是一種小而精的專項(xiàng)合規(guī)。不過(guò)麻雀雖小,五臟俱全,專項(xiàng)合規(guī)雖然是一種“小合規(guī)”,但是也仍然具有全面合規(guī)的基礎(chǔ)框架,只不過(guò)是重點(diǎn)將企業(yè)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)加入合規(guī)計(jì)劃中[27]。因此在相關(guān)企業(yè)設(shè)立企業(yè)合規(guī)制度中,仍然需要具備預(yù)防機(jī)制、識(shí)別機(jī)制和應(yīng)對(duì)機(jī)制三個(gè)部分。保證合規(guī)計(jì)劃的作用能夠得到完整地發(fā)揮,而不僅僅是淪為一種糾錯(cuò)性機(jī)制,確保上文中積極的一般預(yù)防、厘清責(zé)任等效果可以實(shí)現(xiàn)。

(二)生態(tài)環(huán)境合規(guī)的成本分?jǐn)?/h3>

企業(yè)合規(guī)作為一種內(nèi)控機(jī)制,在其設(shè)立和運(yùn)行的過(guò)程中都需要財(cái)力支持,對(duì)于國(guó)企央企以及其他大型民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚,因此一般都可以順利展開(kāi),而對(duì)于中小型民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),能在日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中存活下來(lái)已屬不易,往往沒(méi)有足夠的實(shí)力進(jìn)行有效的企業(yè)合規(guī)建設(shè),這一點(diǎn)在早已推行企業(yè)合規(guī)的國(guó)家中也得到了證實(shí),例如美國(guó)的數(shù)據(jù)顯示,大部分大型公司都因?yàn)榫邆淦髽I(yè)合規(guī)通過(guò)刑事和解而沒(méi)有被定罪。我國(guó)也有學(xué)者主張,在我國(guó)的企業(yè)合規(guī)建設(shè)中,中小微企業(yè)更應(yīng)該成為合規(guī)不起訴的主要激勵(lì)對(duì)象[14]97。因此在生態(tài)環(huán)境合規(guī)中,如何解決企業(yè)合規(guī)對(duì)中小微企業(yè)成本過(guò)高的問(wèn)題,應(yīng)該被特別關(guān)注。

從目前來(lái)看,以分?jǐn)偲髽I(yè)合規(guī)成本促進(jìn)中小微企業(yè)合規(guī)似乎是唯一出路,首先是充分發(fā)揮綠色金融的作用,將企業(yè)生態(tài)環(huán)境合規(guī)作為綠色金融的一部分,通過(guò)金融手段分?jǐn)偲髽I(yè)合規(guī)的成本。2021 年 2 月 22 日,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》,指出要“大力發(fā)展綠色金融,發(fā)展綠色信貸和綠色直接融資,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型”,綠色信貸是指通過(guò)降低貸款利率,提高貸款金額支持綠色節(jié)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,促進(jìn)高污染企業(yè)的綠色升級(jí),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一[28]。但是實(shí)踐中,綠色信貸在整體信貸中所占比例仍然低于預(yù)期水平[29]。有學(xué)者總結(jié)原因時(shí)指出有些地方政府向銀行提供的環(huán)境披露信息不足,銀行獲得的環(huán)境信息不足,因此導(dǎo)致綠色金融政策難以實(shí)施[30]。企業(yè)的生態(tài)環(huán)境合規(guī)建設(shè),在本質(zhì)上也為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一,因此并不違背綠色金融的原則,通過(guò)引入金融手段,利用綠色信貸,以極低的貸款利率為中小微污染企業(yè)提供生態(tài)環(huán)境合規(guī)的資金,可以分?jǐn)偲髽I(yè)合規(guī)的成本,最大限度地促進(jìn)合規(guī)的發(fā)展;而且我國(guó)目前的企業(yè)合規(guī)一般是由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo),同時(shí)也有行政機(jī)關(guān)的參與,所以中小微企業(yè)也就具備了國(guó)家公權(quán)力的信用背書(shū),如果將企業(yè)合規(guī)作為綠色金融的一部分,這些材料就可以成為證明材料,也降低了銀行的放貸難度。有些基層檢察官同時(shí)指出,企業(yè)在實(shí)施合規(guī)制度之后,其經(jīng)營(yíng)狀態(tài)好轉(zhuǎn),盈利能力增加,因此銀行也不必過(guò)于擔(dān)心壞賬情況的發(fā)生。

除了金融手段分?jǐn)傄酝?國(guó)家也應(yīng)該分?jǐn)偛糠稚鷳B(tài)合規(guī)的成本。按照生態(tài)補(bǔ)償二元理論的觀點(diǎn),生態(tài)補(bǔ)償涉及兩種義務(wù),一種是普遍環(huán)境保護(hù)義務(wù),即以環(huán)境法律法規(guī)對(duì)所有環(huán)境行為主體所規(guī)定的一般性的環(huán)境保護(hù)義務(wù),環(huán)境法中“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的理念就是以此為基礎(chǔ);另一種是特殊環(huán)境保護(hù)義務(wù),這種保護(hù)義務(wù)不是以普遍的環(huán)境法律法規(guī)所強(qiáng)制規(guī)定的,而是由政策、法律或者合同所規(guī)定的特殊義務(wù),這是一種更高級(jí)的義務(wù),所以履行這種環(huán)境保護(hù)義務(wù)的主體通常會(huì)受到受益主體支付的物質(zhì)上的補(bǔ)償。比較典型的代表就是“退耕還林工程”,農(nóng)民為了響應(yīng)國(guó)家的環(huán)境保護(hù)號(hào)召而放棄耕種糧食作物,轉(zhuǎn)為植樹(shù)造林,國(guó)家給這些農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,因?yàn)橥烁€林并非是環(huán)境法規(guī)規(guī)定的普遍義務(wù),而是基于國(guó)家政策的特殊義務(wù)[31]。而生態(tài)環(huán)境合規(guī)對(duì)于企業(yè)而言,更偏向于后者。因?yàn)閷?shí)施企業(yè)合規(guī)并不是目前立法所規(guī)定的普遍義務(wù),而是企業(yè)為了響應(yīng)國(guó)家政策而承擔(dān)的特殊義務(wù)。從某種意義上說(shuō),即便企業(yè)不實(shí)施合規(guī)計(jì)劃,也未必就會(huì)違法犯罪。而企業(yè)選擇響應(yīng)國(guó)家的政策進(jìn)行合規(guī)建設(shè),雖然長(zhǎng)遠(yuǎn)看也有利于企業(yè)自身的發(fā)展,但也是為了支持國(guó)家的生態(tài)文明建設(shè),承擔(dān)了一定的社會(huì)責(zé)任,因此也應(yīng)該屬于一種更高級(jí)的特殊義務(wù),那么按照生態(tài)環(huán)境二元補(bǔ)償理論的觀點(diǎn),國(guó)家也應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)環(huán)境合規(guī)企業(yè)進(jìn)行一定的物質(zhì)補(bǔ)償,分?jǐn)偛糠趾弦?guī)成本。

(三)生態(tài)環(huán)境合規(guī)的特殊激勵(lì)措施

如果只依靠單方面地增加企業(yè)的合規(guī)義務(wù)和相應(yīng)責(zé)任,采用嚴(yán)刑峻法式的治理手段,那么無(wú)疑又重新落入傳統(tǒng)法律治理手段的困境之中,沒(méi)有真正激發(fā)企業(yè)自身的合規(guī)意識(shí),也自然很難真正提高企業(yè)的自身監(jiān)管的積極性,培養(yǎng)對(duì)法律的忠誠(chéng)。因此必須靈活運(yùn)用激勵(lì)措施,采用“胡蘿卜加大棒”的方式,推進(jìn)企業(yè)合規(guī)展開(kāi)。這一點(diǎn)也得到了域外經(jīng)驗(yàn)的肯定,美國(guó)1987年發(fā)布的《聯(lián)邦檢察官手冊(cè)》第一次提出了刑事激勵(lì),這一措施極大地提高了企業(yè)合規(guī)的普及與實(shí)現(xiàn)[32]?？v覽美國(guó)的企業(yè)合規(guī)歷史,依靠國(guó)家監(jiān)管、強(qiáng)制性自我監(jiān)管與刑事激勵(lì)是美國(guó)推進(jìn)企業(yè)合規(guī)的三個(gè)重要方面[14]95。

因此在生態(tài)環(huán)境合規(guī)中,也要重視合規(guī)激勵(lì)措施的設(shè)置。第一,生態(tài)環(huán)境合規(guī)作為企業(yè)合規(guī)的一種,與其他一般合規(guī)具有共性,都是為了預(yù)防相關(guān)犯罪的產(chǎn)生,并且減少犯罪行為對(duì)于企業(yè)整體運(yùn)營(yíng)的影響,保護(hù)企業(yè)的發(fā)展。因此,附條件不起訴、減輕刑罰等傳統(tǒng)激勵(lì)措施也都是生態(tài)環(huán)境合規(guī)的必要組成部分。第二,生態(tài)環(huán)境合規(guī)也具有特殊性,相較于賄賂、洗錢(qián)等犯罪行為,其損害的客體主要集中于經(jīng)濟(jì)或者管理方面,所以隨著相關(guān)責(zé)任主體被追究責(zé)任,案件就隨之終結(jié)。但污染環(huán)境犯罪在損害結(jié)果發(fā)生之后,還伴隨著一個(gè)長(zhǎng)期的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。而這個(gè)環(huán)境補(bǔ)償成本將會(huì)逐漸成為污染行為對(duì)企業(yè)今后運(yùn)營(yíng)的最大負(fù)擔(dān),例如在康菲溢油事故之后,康菲集團(tuán)和中海油總共向國(guó)家海洋局支付了16.38億元生態(tài)損害賠償金,以用來(lái)履行生態(tài)損害減輕責(zé)任,可以說(shuō)隨著《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》的頒布,環(huán)境補(bǔ)償制度將越來(lái)越普遍,因此相較于以往行政法、刑法中金額十分有限的罰款罰金,今后相關(guān)涉案企業(yè)或?qū)⒚媾R巨大的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。所以生態(tài)環(huán)境合規(guī)在傳統(tǒng)激勵(lì)措施之外,還應(yīng)該著眼于事后的環(huán)境補(bǔ)償過(guò)程,以此構(gòu)建更加有效的激勵(lì)措施,進(jìn)一步提高企業(yè)的合規(guī)積極性。因此國(guó)家可以通過(guò)立法等方式,一方面增加沒(méi)有設(shè)立有效生態(tài)環(huán)境合規(guī)的企業(yè)的環(huán)境補(bǔ)償責(zé)任,以提高環(huán)境監(jiān)管的威懾力;另一方面降低實(shí)施了生態(tài)環(huán)境合規(guī)企業(yè)的環(huán)境補(bǔ)償責(zé)任,來(lái)進(jìn)一步提高企業(yè)合規(guī)的激勵(lì)效果。對(duì)于不足的部分,則可以由加重處罰所得的多余部分彌補(bǔ),以達(dá)財(cái)政平衡。而且通過(guò)將污染企業(yè)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境合規(guī)納入綠色金融的范疇內(nèi),也可以將金融手段作為企業(yè)合規(guī)的激勵(lì)措施。如果企業(yè)按照檢察機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的要求建立了企業(yè)合規(guī)制度,并且通過(guò)了有效性驗(yàn)收,那么除了合規(guī)成本分?jǐn)偼?企業(yè)后續(xù)還可以通過(guò)綠色金融的渠道,獲得銀行的大額低息貸款,降低融資難度,這無(wú)疑更能促使很多污染企業(yè)在事前主動(dòng)建立生態(tài)環(huán)境合規(guī),實(shí)現(xiàn)高效預(yù)防。因此在國(guó)家綠色發(fā)展的指引下,綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是不可抵擋的趨勢(shì),商業(yè)銀行對(duì)高污染企業(yè)的融資將會(huì)增加銀行的轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn),由此可見(jiàn)商業(yè)銀行在未來(lái)降低高污染企業(yè)的融資額度也是大勢(shì)所趨,而融資問(wèn)題是企業(yè)特別是中小微民營(yíng)企業(yè)的生命線,因此通過(guò)將綠色金融納入企業(yè)合規(guī)的激勵(lì)措施中,必然能激發(fā)中小微民營(yíng)企業(yè)的合規(guī)積極性,補(bǔ)上我國(guó)企業(yè)合規(guī)的最大短板,推動(dòng)我國(guó)企業(yè)合規(guī)的整體發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái),在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語(yǔ)境下,生態(tài)環(huán)境治理已然成了當(dāng)下的一個(gè)重點(diǎn)議題。但是生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題涵蓋的內(nèi)容很多,涉及國(guó)家、地方、企業(yè)、個(gè)人的利益以及各國(guó)家機(jī)關(guān)、各部門(mén)法之間的關(guān)系,是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題,因此在討論這個(gè)議題時(shí),應(yīng)該進(jìn)行系統(tǒng)性的思考,綜合考量各方面因素。通過(guò)引入企業(yè)合規(guī)制度,可以打通行政法規(guī)與刑法之間的阻塞,協(xié)調(diào)社會(huì)、企業(yè)與個(gè)人之間的利益訴求,實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的統(tǒng)一,企業(yè)合規(guī)為生態(tài)環(huán)境治理提供了一個(gè)新的研究范式,但當(dāng)前對(duì)生態(tài)環(huán)境合規(guī)的專項(xiàng)研究仍然不夠深入,具體的制度設(shè)計(jì)還需要進(jìn)一步細(xì)化,例如如何統(tǒng)一調(diào)動(dòng)不同部門(mén)的合作,如何進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)合規(guī)積極性等問(wèn)題仍需展開(kāi)研究。