跨界治理網(wǎng)絡(luò)視角下深港跨界區(qū)域協(xié)同發(fā)展研究

李 云，沈鳳錢，申霄媛，郭春蘭

（1.深圳大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，廣東 深圳 518060；2.亞熱帶建筑與城市科學(xué)全國重點實驗室，廣州 510640；3.香港中文大學(xué) 地理與資源管理學(xué)系，香港 999077）

20 世紀70 年代以來，隨著新技術(shù)的發(fā)展和推進，生產(chǎn)模式重組、生產(chǎn)流程重組和全球金融的去監(jiān)管等變化在全球范圍內(nèi)不斷涌現(xiàn)。這些變化超越了單一行政尺度，延伸至全球范圍的區(qū)域空間層次，導(dǎo)致全球城市與空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整。與此同時，與全球化相對應(yīng)的區(qū)域化與經(jīng)濟活動生產(chǎn)本地化的反趨勢也不斷增強，區(qū)域被整合納入到全球經(jīng)濟體系之中（魏成 等，2011）。在此過程中，跨界區(qū)域快速形成，并在20世紀80和90年代急劇增加。跨界區(qū)域的形成是多個跨界互動的累積結(jié)果，也被視作促進區(qū)域一體化的重要手段（王博祎 等，2016）。近年來，世界面臨百年未有之大變局，西方貿(mào)易保護主義、民粹主義等逆全球化趨勢抬頭，大國博弈加劇下的不穩(wěn)定因素不斷沖擊著區(qū)域和諧發(fā)展（范祚軍，2023）。在此背景下，中國提出了“一帶一路”倡議和“雙循環(huán)”等戰(zhàn)略，積極應(yīng)對國際形勢巨變，全面推進區(qū)域戰(zhàn)略合作，構(gòu)筑人類命運共同體。

深港地區(qū)是中國“一帶一路”倡議體系的關(guān)鍵節(jié)點和重要跨界發(fā)展地區(qū)，在“一國兩制”的政策框架與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略部署下，具備特殊的區(qū)域功能優(yōu)勢。從20 世紀80—90 年代的互補探索，到21 世紀00 年代以后的深化合作互動，深港的跨界合作關(guān)系一直處于動態(tài)變化與規(guī)劃適應(yīng)中。隨著國際局勢變化，粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的實施、前海合作區(qū)的改革、香港北部都會區(qū)藍圖的提出，使深港已然出現(xiàn)新的協(xié)同發(fā)展趨勢，有必要在新的時代發(fā)展背景下，對深港跨界發(fā)展進行解析判斷。基于此，本文擬從跨界治理網(wǎng)絡(luò)視角，分析總結(jié)深港跨界協(xié)同發(fā)展的階段性特點，透視其一體化發(fā)展進程中的問題，以期對新時代邊界地區(qū)跨界協(xié)同發(fā)展做出理論貢獻。

1 理論基礎(chǔ)與研究范式

1.1 跨界區(qū)域及其治理的形成與發(fā)展

邊界是一種劃分不同政治實體及其管轄地域的政治地理界線（湯建中 等，2002），跨界區(qū)域是由相鄰國家或地區(qū)的邊界空間構(gòu)成的特殊區(qū)域?？焖俚娜蚧菇?jīng)濟活動的區(qū)位導(dǎo)向呈現(xiàn)外向發(fā)展態(tài)勢，為跨界活動開辟了廣闊空間。在全球化背景下，資本需要通過不斷的去地域化（De-territoriality）與再地域化（Re-territoriality）進行空間固著與修復(fù)（Spatial Fix）?？缃鐓^(qū)域可視為一種地域組織，資本依托其進行流通和循環(huán)，并完成資本積累（殷潔 等，2013）?？梢娨酝^大多數(shù)針對區(qū)域發(fā)展的研究都是基于經(jīng)濟一體化的功能性思維。隨著功能主義向新功能主義、舊區(qū)域主義向新區(qū)域主義理論發(fā)展的過程中，學(xué)者們關(guān)注的重點逐漸從經(jīng)濟轉(zhuǎn)移至國家或地方權(quán)力上（張虹鷗 等，2018）。20世紀90年代末之后，跨界合作政策塑造和機制建設(shè)成為區(qū)域一體化研究的核心議題（Blatter, 1997;James, 2010）。由非制度化走向制度化成為跨界區(qū)域發(fā)展成熟的重要標志，跨界規(guī)劃與協(xié)同治理隨之興起，中國地方治理形態(tài)也逐漸由行政區(qū)行政向著跨界區(qū)域治理轉(zhuǎn)變（張緊跟，2009；王世福 等，2023）。新世紀以來，中國區(qū)域治理實踐經(jīng)歷了從直接調(diào)整行政區(qū)劃的剛性模式，到利用尺度工具促進城市群、都市圈等區(qū)域合作與規(guī)劃的柔性治理模式的轉(zhuǎn)型（胡劍雙 等， 2020），在此過程中柔性手段逐漸被認為是處理區(qū)域治理問題的最優(yōu)解（劉亞平，2007；駱勇 等，2009；高建華，2010）。

然而在逆全球化趨勢日漸嚴峻的當下，跨界合作與治理逐漸呈現(xiàn)不同的發(fā)展態(tài)勢。一方面，以歐盟為代表的超國家尺度跨界合作區(qū)在地緣政治競爭加劇的背景下，面臨緊縮危機與區(qū)域觀調(diào)整（賀之杲，2023）、美國霸權(quán)主義下的“印太經(jīng)濟框架（IPEF）”等政策為以中國等新興國家經(jīng)濟區(qū)域化發(fā)展帶來負面影響（蔣芳菲，2022）。另一方面，中國次國家尺度跨界區(qū)域也面臨著國家空間戰(zhàn)略性選擇下的新的區(qū)域治理轉(zhuǎn)型探索與深化發(fā)展（胡劍雙 等，2020）。區(qū)域合作成為各地參與全球化、增強國際競爭力的重要手段。在后疫情時代區(qū)域化發(fā)展轉(zhuǎn)向與調(diào)整，將成為抵御全球化風(fēng)險的戰(zhàn)略選擇（許佳 等，2020；張云，2020）。

1.2 理論溯源：政策網(wǎng)絡(luò)

隨著跨組織、跨區(qū)域的多重治理理念產(chǎn)生，“政策網(wǎng)絡(luò)（Policy Network）”開始成為一種政策分析工具，被廣泛地應(yīng)用于公共政策與管理中（譚羚雁 等，2012；趙德余 等，2021）。它可以被理解為“利益相關(guān)者們通過資源依賴關(guān)系相互連接而成的集群和綜合體”，是一個代表“政治與決策中行為者之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系、相互依賴和動態(tài)”的網(wǎng)絡(luò)（Rhodes, 1990），常被用于政策制定中，以約束網(wǎng)絡(luò)中合作成員自利性，引導(dǎo)各方向著共同利益發(fā)展。學(xué)術(shù)界呈現(xiàn)3種不同層次的研究典范，即美國學(xué)者強調(diào)微觀層次下不同機構(gòu)之間的人際關(guān)系互動（Marsh et al., 1998）；以Rhodes（1990）為代表的英國學(xué)者聚焦于中觀層次下部門結(jié)構(gòu)對政策后果的影響，把政府間關(guān)系作為研究重點；德國與荷蘭的學(xué)者著眼于宏觀層面，政策網(wǎng)絡(luò)被視為一種新的國家治理方式（石凱 等，2006）。政策網(wǎng)絡(luò)包含政府、非政府組織、利益集團、公民個人等多種參與主體，英國學(xué)者Rhodes（1990）將政策網(wǎng)絡(luò)分為政策社群（Policy Community）、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)（Professional Network）、府際網(wǎng)絡(luò)（Intergovernmental Network）、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（Producer Network）、議題網(wǎng)絡(luò)（Issue Network）5 種類型。在發(fā)展過程中，許多學(xué)者對該理論進行持續(xù)補充，如Sabatier 等（1993） 的 倡 導(dǎo) 聯(lián) 盟 框 架（Advocacy Coalition Framework，ACF）主張將共同的認知和規(guī)范性信念作為網(wǎng)絡(luò)的組成基礎(chǔ)，并將政策子系統(tǒng)作為基本分析單元；Blom-Hansen（1997）運用“新制度主義”，主張把政策網(wǎng)絡(luò)理解為限制和處理多種政策參與者行動的制度，同時，政府也被視作網(wǎng)絡(luò)中不可或缺的主導(dǎo)力量（孫柏瑛 等，2008）。構(gòu)建有效的跨界政策網(wǎng)絡(luò)被視作地方政府區(qū)域合作治理轉(zhuǎn)型的重要路徑（鎖利銘，2014），也是區(qū)域治理成功的關(guān)鍵（孫柏瑛 等，2008）。

1.3 范式構(gòu)建：跨界治理網(wǎng)絡(luò)

基于“一國兩制”這一特色制度，深港跨界協(xié)同發(fā)展是在次國家層面建立合作關(guān)系，因此，本文將聚焦中觀層面的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建。結(jié)合對傳統(tǒng)政策網(wǎng)絡(luò)的反思，提出跨界治理網(wǎng)絡(luò)理論分析框架（圖1），將多層次治理和倡導(dǎo)聯(lián)盟框架的一些理念和元素納入新框架，以理解政府主導(dǎo)的跨界區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程，并剖析跨界治理的運作機制和循環(huán)過程，從中透視跨界區(qū)域治理的特點與轉(zhuǎn)向。

圖1 跨界治理網(wǎng)絡(luò)框架示意Fig.1 The schematic diagram of the Cross-boundary Governing Network

跨界治理網(wǎng)絡(luò)是在政策網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，建立一個以政府能力分散為基礎(chǔ)的理性決策系統(tǒng)。主要由2 類中觀網(wǎng)絡(luò)組成：政府共商組群與轄域網(wǎng)絡(luò)。各級政府共商組群由不同層次政府行為體組成，而轄域網(wǎng)絡(luò)則表示行政單元內(nèi)政府行為體與其社會行為體組成的集體網(wǎng)絡(luò)，二者共同表征跨界治理網(wǎng)絡(luò)中政府能力的實現(xiàn)與調(diào)整過程。從本質(zhì)上講，跨界治理網(wǎng)絡(luò)是一種政府主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)，其中政府、社會組織和市場力量在縱向和橫向上分解，并通過相互合作交流形成網(wǎng)絡(luò)。本文將從3個方面理解和研究該框架：

1）跨界經(jīng)濟發(fā)展與跨界治理網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生邏輯

在經(jīng)濟地域化過程中，新的經(jīng)濟活動不斷引入導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展變化。為了維持跨界區(qū)域發(fā)展過程中產(chǎn)生的新的經(jīng)濟社會關(guān)系的聯(lián)系，必須構(gòu)建相應(yīng)的權(quán)力關(guān)系來控制和協(xié)調(diào)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)（張京祥 等，2011）。因此，需從經(jīng)濟地域化與權(quán)力尺度重構(gòu)角度理解跨界治理與跨界治理網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生。本文認為，跨界治理網(wǎng)絡(luò)的功能運作和共識形成并非獨立而是嵌入在跨界經(jīng)濟環(huán)境中的，隨著跨界經(jīng)濟一體化的深入，政府的權(quán)力重構(gòu)必須發(fā)揮更重要的作用。經(jīng)濟與權(quán)力相互耦合，共同推動多尺度治理重組（張銜春 等，2022），并最終以跨界治理網(wǎng)絡(luò)的形式呈現(xiàn)其衍生的新治理關(guān)系（圖2）。

圖2 政府能力與經(jīng)濟地域化之間的關(guān)系Fig.2 The relation between state capacity and economic territorialization

2）多級政府共商組群建設(shè)與跨界治理網(wǎng)絡(luò)的運作方式

政府系統(tǒng)內(nèi)的重構(gòu)過程可能會促進或阻礙經(jīng)濟地域化進程和執(zhí)行力的調(diào)整，因此，為了處理跨界區(qū)域相關(guān)問題，需要建立一個由政府行為體組成的多層次和匹配不同層級的政府共商組群。采用多層次治理方法中的“通用”和“特定任務(wù)”的分類，來描述不同系統(tǒng)的政府共商組群，前一種通?；谀撤N平等的行政地位或跨界問題的外交關(guān)系而進行橫向互動，而特定任務(wù)類型則傾向于處理特定問題或?qū)ｉT的管轄權(quán)，基于垂直聯(lián)系和上下控制。在跨界治理網(wǎng)絡(luò)中，多級政府協(xié)商組群是其運作基礎(chǔ)與功能核心；是政府間的資源調(diào)動或追逐的機構(gòu)平臺；是影響政府能力實現(xiàn)的重要內(nèi)部因素，可視作“幾個轄域解決特定問題和建立溝通網(wǎng)絡(luò)以產(chǎn)生有用的結(jié)果”的一種運作機制。在其運作下，政府間可以就共同的跨界問題開展官方互動、談判、政策制定和制度塑造，從而完成區(qū)域合作。在中國，國家權(quán)力具有嚴格的等級制度，形成嚴密的垂直管理體系（張銜春 等，2021），并具備“彈性收放”的動態(tài)調(diào)整機制（朱力，2022），可以沿著政府間進行重構(gòu)分散，政府共商組群的運作能力即來自于這種分散。將國家權(quán)力進一步結(jié)構(gòu)化，可分為地方代理人執(zhí)行中央委托人意志的“執(zhí)行權(quán)”和地方代理人能在其領(lǐng)域范圍內(nèi)單方面批準和執(zhí)行相關(guān)活動的“決策權(quán)”（Piattoni, 2010）。一方面，由于嚴密的垂直管理體系的存在，上、下級政府之間存在持續(xù)的不對稱關(guān)系（Rhodes, 2007），因此，決策權(quán)大小決定各政府行為體在跨界治理網(wǎng)絡(luò)中所處層次，在不同層次政府的縱向依賴與相同層次政府的橫向聯(lián)系下，政府共商組群的多級系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)得以形成。另一方面，執(zhí)行權(quán)在很大程度上受不同政府決策權(quán)大小及其自身官員效率和運作能力的影響，從而影響整個跨界治理網(wǎng)絡(luò)的運行效果。

在政府共商組群中，各政府行為體的主要職責是以獲取各自利益、實現(xiàn)發(fā)展目標為主要目的建立伙伴關(guān)系、進行決策和政策制定。一般來說，提升在多級政府共商組群中所處級別，從而擴大在網(wǎng)絡(luò)體系中的話語權(quán)，是各政府行為體獲取更多權(quán)益和資源的重要方法。不同的跨界問題的解決和議題的談判轉(zhuǎn)向與之匹配的政府共商組群。

跨界治理網(wǎng)絡(luò)有2個主要的運作過程，即建立伙伴關(guān)系和形成共識的過程。從經(jīng)濟地域化的跨界問題的運作目的看，政府行為體采用2種影響戰(zhàn)略，即資源依賴戰(zhàn)略和話語戰(zhàn)略。在政府共商組群和轄域網(wǎng)絡(luò)之間的橋梁作用下，不同的政府行為體將作為跨界政策形成過程的參與者和各自轄域網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的“代理人”。由于不同的發(fā)展階段和政府-社會的關(guān)系，政府行為體將有選擇地在不同的操作過程和影響戰(zhàn)略中投入努力。

3）轄域網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的政府-社會關(guān)系對跨界治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的影響

跨界治理網(wǎng)絡(luò)中的轄域網(wǎng)絡(luò)與Rhodes模型中的議題網(wǎng)絡(luò)類似，是一個覆蓋行政管轄范圍內(nèi)所有行為者的中觀網(wǎng)絡(luò)。轄域以行政單元作為基礎(chǔ)地理空間單元，具備相對獨立性和地方治理完整性，是政府行為體與其對應(yīng)社會的空間單元載體。轄域網(wǎng)絡(luò)的形成同樣以權(quán)力分散作為基礎(chǔ)，轄域行政單元內(nèi)部的政府成員是其各行政管轄范圍的主要代理人，不同的轄域網(wǎng)絡(luò)通過轄域政府權(quán)力結(jié)構(gòu)或利益關(guān)系相互聯(lián)系，構(gòu)成跨界治理網(wǎng)絡(luò)中一種多層次的尺度邏輯。跨界地區(qū)內(nèi)的活動必須與不同的轄域網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)系，以獲得共同利益或共識。

與政府共商組群的封閉特征和成員要求相比，轄域網(wǎng)絡(luò)具有相對開放和松散的結(jié)構(gòu)。社會行為體之間的共識形成過程，取決于政府能力的實現(xiàn)過程，而政府能力是由政府-社會關(guān)系決定的。這種關(guān)系模式是影響各政府在社會資源動員等方面能力實現(xiàn)的重要外部因素，通常由政府行為體在轄域內(nèi)扮演的角色、社會結(jié)構(gòu)特點和社會制度框架所決定。在邊界兩側(cè)，由于政府-社會關(guān)系模式可能有所不同，各地區(qū)在政府能力實現(xiàn)上會存在不對稱性，從而在不同程度上對跨界雙方發(fā)展共識的形成過程和最終結(jié)果產(chǎn)生重要影響。通常情況下，轄域網(wǎng)絡(luò)提出的話語戰(zhàn)略會在各自的轄域網(wǎng)絡(luò)中孕育出一個獲勝聯(lián)盟，并在政府共商組群中進一步形成執(zhí)行聯(lián)盟。有時，一些次國家層面的話語略也可以被提升到更高層次的政府共商組群中。除此之外，由于地方政府可視為轄域內(nèi)社會與上層政府的中間人和連接點，國家與社會的摩擦將隨著地方政府與社會的摩擦的擴大而擴大，因此各轄域內(nèi)的政府-社會關(guān)系將影響整個跨界治理網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定發(fā)展。

總之，跨界治理網(wǎng)絡(luò)的概念框架旨在建立一個全面和平衡的方法，以解釋政府主導(dǎo)的跨界地區(qū)制度一體化和經(jīng)濟一體化之間的內(nèi)在關(guān)系，特別是在次國家層面。該框架對政府能力進行闡述，并強調(diào)政府行為體的橋梁作用。雖說跨界治理網(wǎng)絡(luò)彌補了一些傳統(tǒng)政策網(wǎng)絡(luò)的不足，但作為一個新的概念框架，在一些概念和邏輯關(guān)系的定義上存在模糊之處。由于跨界治理網(wǎng)絡(luò)受到不同的政治和文化背景的顯著影響，需進行比較和分析其他跨界實證，以提高對該網(wǎng)絡(luò)框架的理解。

2 案例演繹：深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)展構(gòu)建

在“一國兩制”背景下，香港特區(qū)與內(nèi)地的社會政治狀況不同，不對稱的城市治理在一定程度上限制了跨界合作的發(fā)展。深港邊界既不同于國家間邊界，又有別于城市間邊界，其所涉及的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，面臨的跨界問題更具挑戰(zhàn)。近年，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)以來深港跨界協(xié)同發(fā)展持續(xù)推進，2018 年深圳GDP 超越香港后，新的跨界一體化發(fā)展趨勢已然出現(xiàn)（陳宏勝 等，2022）。與此同時，國際形勢突變，2019 年香港“修例風(fēng)波”、2020年新冠疫情帶來的深港口岸客運暫停等“黑天鵝事件”不斷沖擊著深港的穩(wěn)定發(fā)展，在諸如此類偶發(fā)“震蕩”的影響下，深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)也隨之發(fā)生全局性變化。

根據(jù)跨界治理網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生、發(fā)展與運作邏輯，本文認為跨界治理網(wǎng)絡(luò)是一種韌性的治理機制，能根據(jù)經(jīng)濟環(huán)境與社會情勢的變化，通過權(quán)力收放下的制度建設(shè)與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)層次調(diào)整及時響應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需求，從而有效應(yīng)對跨界發(fā)展過程中不穩(wěn)定因素帶來的挑戰(zhàn)。站在香港“由亂轉(zhuǎn)治”、疫情后深港往來全面恢復(fù)、深港北部都會區(qū)與前海合作區(qū)契合演化（周子航 等，2022）的歷史轉(zhuǎn)變時期，有必要對深港跨界發(fā)展歷程及關(guān)鍵事件進行分析，以證明跨界治理網(wǎng)絡(luò)對維持和促進跨界協(xié)同發(fā)展的有效性和科學(xué)性?；诖?，本文將從經(jīng)濟地域化和權(quán)力尺度重構(gòu)對跨界治理網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的影響、多級政府共商組群的運作方式、政府-社會關(guān)系對跨界治理網(wǎng)絡(luò)的影響3個關(guān)鍵議題出發(fā)，以深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)為例進行分析演繹。

2.1 深港經(jīng)濟地域化與跨界治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)展

改革開放以來，中國政治經(jīng)濟經(jīng)歷了從“高度中心化”到“去中心化-再中心化”并存的變革。在權(quán)力上，表現(xiàn)為中央政府權(quán)力的下放與回收過程，在空間上，表現(xiàn)為國家空間的選擇性（張銜春等，2021）。有學(xué)者認為，這種國家體制變革和空間干預(yù)不僅是對不斷加劇的全球經(jīng)濟競爭的被動反應(yīng)，也是國家在不同空間范圍內(nèi)促進和引導(dǎo)地緣經(jīng)濟重組的一種戰(zhàn)略（Brenner et al., 1999）。這種戰(zhàn)略一般指對特定地區(qū)賦予特殊權(quán)力、進行改革試驗的“優(yōu)先經(jīng)濟地域化”。

1978年中國開啟了以發(fā)展制造業(yè)為主的第一輪經(jīng)濟開放，經(jīng)濟特區(qū)作為一種城市尺度的優(yōu)先經(jīng)濟地域化方案設(shè)立。依靠特區(qū)優(yōu)勢，深圳成功吸引香港產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成深港“前店后廠”的跨界合作發(fā)展模式。二者構(gòu)建起緊密合作關(guān)系，在1986—1996年深圳實際利用外資中，港資占比累計達到60%以上（圖3）。在香港政府“積極不干預(yù)（Positive Non-intervention）”政策下，當時的深港跨界發(fā)展呈現(xiàn)市場經(jīng)濟自發(fā)驅(qū)動下的自下而上特征。Naughton（1997）將此種有別于歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)深度一體化的模式稱為“非正式”一體化，主要在跨界經(jīng)濟上表現(xiàn)出強烈的一體化特征，而政府間的合作與制度安排并未出現(xiàn)（Shen, 2003; Yang, 2005）。在該時期，深港在“前店后廠”模式中實現(xiàn)各自地域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

圖3 1986—2020年香港對內(nèi)地實際投資中深圳占比與深圳實際利用外資中港資占比Fig.3 Shenzhen's share of foreign capital actually used in the Mainland from Hong Kong and Hong Kong & Macao's share of foreign capital actually used in Shenzhen from 1986 to 2020

香港回歸后，隨著廣東省政府和香港特區(qū)政府之間交流的增加，1998年粵港合作聯(lián)席會議制度觸發(fā)省級政府共商組群出現(xiàn)，標志著深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)進入初級建設(shè)階段。但其時，一方面亞洲金融危機、非典疫情等連續(xù)打擊，使香港政府疲于應(yīng)對社會經(jīng)濟發(fā)展危機，另一方面“堡壘香港”（Fortress Hong Kong）政策使香港對跨界合作態(tài)度保守，同時受限于省級政府共商組群決策能力，深港跨界一體化發(fā)展進程緩慢（Luo et al., 2012）。

進入21世紀，隨著城市區(qū)域逐漸成為國家空間的重要選擇（張銜春 等，2021），中央政府的介入打破了深港跨界合作僵局。在中國以服務(wù)業(yè)為主的第二輪經(jīng)濟開放啟動后，2003年《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）作為一種特殊的優(yōu)先地域化政策出臺，香港與珠三角地區(qū)的新一輪經(jīng)濟一體化發(fā)展在香港服務(wù)功能向內(nèi)遷移拓展的基礎(chǔ)上應(yīng)運而生。廣東省作為CEPA 試點區(qū)，其政府能力得以增強，同時，香港合作態(tài)度隨著本土經(jīng)濟的復(fù)蘇而轉(zhuǎn)變，逐漸主動融入跨界發(fā)展，由此省級政府共商組群開始在跨界合作中發(fā)揮重要作用。在城市層面，2004年深港合作會議作為城市間合作的正式制度框架建立，跨界治理網(wǎng)絡(luò)由此形成中央—省—市多級完整結(jié)構(gòu)。此后數(shù)十年間，與深港有關(guān)的其他多種合作機制持續(xù)推進建設(shè)，香港對深圳投資起伏變化，但總體上呈增長趨勢（見圖3），深港之間的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系日漸緊密（圖4）。

圖4 1986—2020年深港進出口貿(mào)易依存度變化Fig.4 The interdependencies between Shenzhen and Hong Kong during 1986-2020

近年來在國際形勢巨變下，粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略應(yīng)運而生。隨著2018年粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成立、2019 年《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃建設(shè)綱要》出臺，政府共商組群因中央政府參與程度的加深進一步升級，深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)走向灣區(qū)尺度。在此背景下，深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的政府聯(lián)系更加緊密，各轄域網(wǎng)絡(luò)之間的資源整合與優(yōu)勢互補水平提高，顯著地減少了政策制度差異下的無序競爭與資源消耗，如在合作領(lǐng)域?qū)用?，深港雙方內(nèi)嵌式合作議題向著多元化不斷推進；在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新層面，深港產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新合作出現(xiàn)以北部都會區(qū)建設(shè)為代表的深度對接舉措與傾向；在人才引進層面，《支持港澳青年在粵港澳大灣區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的實施細則》《關(guān)于進一步便利港澳居民在深發(fā)展的若干措施》等文件相繼出臺；在金融合作層面，“跨境理財通”的啟動、深圳市離岸人民幣地方政府債券在港成功發(fā)行等事件，反映深港雙城在金融領(lǐng)域的深化發(fā)展。深港跨界合作與雙城融合進入新階段。

從深港跨界發(fā)展歷程可以看出，一方面，經(jīng)濟地域化是跨界治理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)前提，為了促進經(jīng)濟地域化，中央權(quán)力需要向地方進行重構(gòu)分化，從而為合作制度建立與多級政府共商組群的有效運作提供了可能。另一方面，跨界治理網(wǎng)絡(luò)是一個有效的、由政府主導(dǎo)的、對不斷發(fā)展的跨界經(jīng)濟地域化與一體化的制度性回應(yīng)，通過合作論壇、合作備忘錄等一系列制度安排推動著區(qū)域制度一體化的出現(xiàn)（羅小龍 等，2010），促使深港走向深度融合（表1）。因此，在變動的經(jīng)濟環(huán)境中，調(diào)節(jié)和完善跨界治理網(wǎng)絡(luò)，是引導(dǎo)調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展、提高區(qū)域競爭力的重要方式。除此之外，特殊的政治經(jīng)濟背景下，港方最初保守的合作態(tài)度使雙方難以通過制度建設(shè)回應(yīng)市場需求，表明市場驅(qū)動下的緊密經(jīng)濟聯(lián)系并不是深港制度一體化發(fā)展的充分條件（羅小龍 等，2010），而中央的介入推動了合作制度的強制性變遷（謝寶劍，2013），促使港方態(tài)度轉(zhuǎn)變，跨界治理網(wǎng)絡(luò)得以進一步發(fā)展，并開始從制度層面直接促進深港跨界經(jīng)濟融合。由此可見，在“一國兩制”下，中央政府與香港特區(qū)政府在深港跨界合作中扮演著主導(dǎo)作用（沈建法，2002），它們的行為與態(tài)度對跨界治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建至關(guān)重要。

表1 深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)展歷程Table 1 The development of Shenzhen-Hong Kong cross-boundary governing network

2.2 多級政府共商組群的建設(shè)與運作

不同時期的經(jīng)濟表現(xiàn)和地域化都伴隨著不同級別政府共商組群制度安排的出現(xiàn)。如前文提到，20世紀90 年代末以來，隨著珠三角城市群的發(fā)展與CEPA 的簽訂，廣東省政府的權(quán)力顯著增加。在資源依賴戰(zhàn)略下，由粵港兩地行政首長共同主持的粵港合作聯(lián)席會議制度成為香港與內(nèi)地交流合作的核心平臺，奠定了跨界治理網(wǎng)絡(luò)中以廣東省和香港特區(qū)政府為中心的省級政府共商組群的主導(dǎo)地位。

盡管省級政府共商組群的形成推進一些省級跨界問題的發(fā)展，但在此平臺上深港城市級相關(guān)問題的討論與處理缺乏優(yōu)先權(quán)，在省級平臺上對市級問題進行談判是不合理的，因此進展緩慢。與此同時，為促進全國經(jīng)濟均衡發(fā)展，政府擴大了特區(qū)政策的范圍，深圳經(jīng)濟特區(qū)優(yōu)勢不再顯著，同香港尋求進一步的戰(zhàn)略項目合作成為深圳促進地方發(fā)展的重要方式之一。在此背景下，深港亟待建立城市間溝通平臺與制度。由此，“1+8”框架協(xié)議簽訂后，深港合作會議制度被建立。而后在市級政府共商組群的高效運作下，深港雙方在教育、醫(yī)療、創(chuàng)新建設(shè)等方面合作進展顯著，以往在省級平臺曾提出卻未能充分討論的落馬洲河套地區(qū)問題也得以推進。以資源依賴戰(zhàn)略為起點，“落馬洲河套地區(qū)共同開發(fā)”等試點項目作為城市級發(fā)展話語策略被使用，相應(yīng)的聯(lián)合專責小組成立。然而，深港合作會議制度的有效運作在很大程度上受到深圳市政府能力的制約，使港方主導(dǎo)的河套項目由于行政管理矛盾、利益分配爭議等問題難以持續(xù)推進，從而在后續(xù)問題層級與平臺能力不匹配的情況下陷入長期停滯。

相比河套合作區(qū)，前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)是地方通過話語策略爭取優(yōu)先經(jīng)濟地域化發(fā)展權(quán)的典范（圖5）。在吸取落馬洲河套地區(qū)的教訓(xùn)后，深圳政府將原本與香港政府直接對接的戰(zhàn)略統(tǒng)一過程轉(zhuǎn)向與廣東省和中央政府構(gòu)建戰(zhàn)略聯(lián)盟，使前海項目首先在省級平臺提出，從而讓經(jīng)濟發(fā)展需求與政府共商組群行政能力良好適配。2009年在省級政府共商組群推動下，2010 年國家權(quán)力“代理人”介入，使前海從普通的省級跨界問題上移至國家發(fā)展戰(zhàn)略高度。在國務(wù)院的統(tǒng)籌安排與領(lǐng)導(dǎo)下，前海合作區(qū)的建設(shè)開始在國家—區(qū)域—地方—前海管理局多層級展開，并迅速建立發(fā)展制度環(huán)境。一方面，部分廣東省和深圳市的權(quán)力尺度下移到具有計劃單列市管理權(quán)限的前海管理局層面，使各優(yōu)惠政策更易于實施，另一方面前海合作區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會議、深港合作會議和粵港合作聯(lián)席會議成為前海合作區(qū)主要的溝通合作機制，共同承擔起深港合作重大決策制定的職能（王博祎 等，2016）。而后在《粵港合作框架協(xié)議》（廣東省人民政府港澳事務(wù)辦公室，2016）《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（中共中央 等，2019）等文件中，前海和南沙、橫琴作為三大重點合作區(qū)被不斷強調(diào)。2021年，為進一步建設(shè)前海金融開發(fā)示范與試驗區(qū)，中央政府印發(fā)《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》（中共中央 等，2021），將前海合作區(qū)總面積由14.92 km2擴展至120.56 km2，以擴大深港合作深度。到2022 年，前海實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1 948.7 億元，其實際利用港資達到56.1億美元，占實際利用總外資的95.7%，合作成效斐然。

可以看出，一方面，在跨界治理網(wǎng)絡(luò)中，次國家層面的不同子系統(tǒng)問題必須要一個與之匹配的政府共商組群給予功能支持，該組群需要相關(guān)政府提供各自的權(quán)力配置和進行有效的參與。另一方面，在具備韌性的跨界治理網(wǎng)絡(luò)中，政府共商組群需要進行動態(tài)的塑造與再塑造，以更好地適應(yīng)項目的發(fā)展，這主要通過權(quán)力尺度重構(gòu)與問題的移交來實現(xiàn)。

2.3 轄域網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的政府-社會關(guān)系的變化與影響

一般來說，共同利益是維持區(qū)域合作發(fā)展的決定性因素，但除此之外，區(qū)域合作也受到政治、文化、社會等共生關(guān)系的影響（歐定余 等，2019），政府-社會關(guān)系是共生關(guān)系突出表現(xiàn)。有研究曾指出，深港之間價值觀與政治制度的不同是深港合作的最大障礙（沈建法，2013），導(dǎo)致深港融合呈現(xiàn)緊密的經(jīng)濟一體化、有限的制度一體化和落后的社會一體化特征（Shen, 2014）。

在內(nèi)地，政府治理方式較為積極主動，政府-社會關(guān)系呈現(xiàn)強烈的國家主義特征，強調(diào)以發(fā)展為中心，以政府為主導(dǎo)。各級地方政府在財政、產(chǎn)業(yè)和城市規(guī)劃方面都被賦予對地方經(jīng)濟發(fā)展的高度自主決策和發(fā)展控制權(quán)，能通過發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃有力地引導(dǎo)地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進經(jīng)濟總量的快速增長。在這種政府-社會關(guān)系結(jié)構(gòu)下，內(nèi)地政府往往能有效地調(diào)動社會資源和干預(yù)地方經(jīng)濟運行。

而受資本主義社會制度的影響，在處理地方治理與社會關(guān)系方面，香港特區(qū)政府采取積極的不干預(yù)政策，將經(jīng)濟主要留給市場調(diào)控，其政府定位長期保持為“服務(wù)型”。在“自由經(jīng)濟”的原則下，香港特區(qū)政府對市場和社會管理調(diào)控的部分政府能力實際上是由地方社會組織、機構(gòu)和市場力量完成的。因此，香港政府能力受到復(fù)雜的經(jīng)濟-政治關(guān)系和轄域網(wǎng)絡(luò)內(nèi)社會表現(xiàn)的強力制約（表2）。在《施政報告》（中國政府網(wǎng)，2005）中，香港明確提出“大市場、小政府”的管制原則，在該政府-社會關(guān)系模式下，香港的政策制定與發(fā)展安排需要進行公眾參與和咨詢，并受到相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)督，這在一定程度上限制了香港特區(qū)政府能力的實現(xiàn)效率，導(dǎo)致香港在處理跨界問題時對內(nèi)地提出的積極建議反應(yīng)滯后、處理緩慢。例如，在城市空間規(guī)劃層面，深港都各自提出過跨界區(qū)域空間發(fā)展的設(shè)想，但一直存在深方一頭熱和港方落實難的問題（王雨等，2022）。又如在落馬洲河套合作區(qū)的開發(fā)過程中，香港社會各方早在20 世紀90 年代后期就提出希望將該地區(qū)開發(fā)成為工業(yè)區(qū)以提升地區(qū)制造業(yè)競爭力，而香港政府則傾向于將其定位為服務(wù)中心，以促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，但香港立法會認為規(guī)劃署的遠景構(gòu)想不切實際，部分學(xué)者和市民又擔心服務(wù)業(yè)會因此向深方轉(zhuǎn)移。在此背景下，即使深港雙方都對邊境地區(qū)有開發(fā)意向，但由于香港一直未能達成轄域網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部發(fā)展共識，一直到2007年以后，河套地區(qū)的合作才有了緩慢進展。相比之下，同為深港合作開發(fā)區(qū)，前海合作區(qū)作為位于深圳特區(qū)內(nèi)部的特區(qū)，在深方主導(dǎo)下弱化了香港轄域網(wǎng)絡(luò)社會制度的限制，從而大大提高了項目的推進效率。

近年來，香港逐漸意識到被動的“服務(wù)型”政府不再適用于時代發(fā)展，反而帶來更多社會矛盾。2013年，梁振英上任后提出了政府“適度有為”的集權(quán)化轉(zhuǎn)向。在此轉(zhuǎn)變下，香港政府開始嘗試利用更多手段干預(yù)城市空間發(fā)展，北部經(jīng)濟帶與新界北作為戰(zhàn)略空間被提出。2017年后，林鄭月娥政府強調(diào)香港政府在城市發(fā)展中的職責。2019年“修例風(fēng)波”進一步暴露香港政府社會治理的不足與管治功能的失效，隨著《國安法》的頒布，在渡過“反中亂港”危機后，香港政府開始著重提高有為政府的能動性。在政府主導(dǎo)的空間策略層面，2021年香港特區(qū)政府在新界北的基礎(chǔ)上提出《北部都會區(qū)發(fā)展策略》，并將首次以強制手段回收土地，以避免民粹運動對新區(qū)開發(fā)造成的抗辯（周子航 等，2022）。在區(qū)域空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃上，北部都會區(qū)規(guī)劃鮮明地指出了深港間空間聯(lián)系，提出了“雙城三圈”的空間結(jié)構(gòu)，突破了深港行政界線。2022年，李家超上任后強調(diào)提升政府治理效能，并將成立相關(guān)委員會以推動北部都會區(qū)治理體系建設(shè)，同時明確提出要超越地理界限限制，與大灣區(qū)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。可以看出，香港拋棄地方保護主義、主動融入深港跨界協(xié)同與國家發(fā)展大局的態(tài)度越發(fā)堅定和明確。此外，2017年深港簽署《關(guān)于港深推進落馬洲河套地區(qū)共同發(fā)展的合作備忘錄》，重啟河套地區(qū)的合作，在北部都會區(qū)規(guī)劃下，為了讓發(fā)展需求與空間相互匹配，落馬洲河套合作區(qū)通過擴容成為“深港科技創(chuàng)新合作區(qū)”（圖6）。在此基礎(chǔ)上，該區(qū)域有望借灣區(qū)戰(zhàn)略與北部都會區(qū)發(fā)展完成尺度上移，迎來新的發(fā)展機遇。

圖6 落馬洲河套項目發(fā)展歷程Fig.6 A brief review of the evolution of the LMC Loop

綜上，與政府-社會關(guān)系模式的不同將導(dǎo)致各轄域內(nèi)政府能力實現(xiàn)過程不同，從而影響跨界問題的表現(xiàn)與決策。在“一國兩制”下，深港之間制度的不同決定其各自政府-社會關(guān)系的不同，從而導(dǎo)致二者在跨界問題處理上存在潛在分歧。對于高度自治的香港來說，如何處理好政府與社會的矛盾，達成轄域網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部共識，對整個跨界體系的穩(wěn)定發(fā)展至關(guān)重要。而近年來，隨著香港政府治理模式的轉(zhuǎn)變，香港發(fā)展戰(zhàn)略與空間選擇逐步向深圳方向契合，將推動深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)治理效率的提升與兩地經(jīng)濟社會進一步協(xié)同發(fā)展。

2.4 深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)機制總結(jié)

如前文提到，深港地區(qū)具有“一國兩制”的獨特城市構(gòu)造，正因此，深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)的主體差異矛盾是由于香港和內(nèi)地之間的制度差異，這種差異造就深港之間社會結(jié)構(gòu)、政府能力、辦事效率等各方面的不同，從而帶來政府溝通、要素流通上的一定阻礙。但另一方面，其在應(yīng)對沖擊挑戰(zhàn)時能保持穩(wěn)健的能力也主要來自于“一國兩制”的特征：“兩制”促進經(jīng)濟地域化的跨界互補與內(nèi)嵌，進一步增進轄域差異間的制度對話建設(shè)，能為深港高質(zhì)量發(fā)展帶來疊加的制度優(yōu)勢，提升區(qū)域資源配置能力；“一國”以中央為絕對權(quán)力中心，從根本上保證跨界制度建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，能根據(jù)國際環(huán)境與陸港協(xié)同發(fā)展需要，通過“兩制”的迅速反應(yīng)對跨界聯(lián)系進行有效管控。相比之下，其他國家之間的跨界網(wǎng)絡(luò)常受到國家政體之間的協(xié)商的影響，而無法快速形成有效管控，因此缺乏應(yīng)對風(fēng)險的韌性。

在“一國兩制”的基礎(chǔ)上，國家與次國家的參與情況決定跨界治理網(wǎng)絡(luò)的擴展升級程度，同時，不同的跨界問題需要訴諸于從國家層面到次國家層面匹配的政府共商組群中的政府間互動。在深港跨界治理實踐中，以中央政府、廣東省政府、香港特區(qū)政府為核心參與成員，以粵港合作聯(lián)席會議作為核心制度，跨界治理網(wǎng)絡(luò)逐漸擴展到深港地市一級甚至內(nèi)地其他地區(qū)，為不同的跨界問題提供不同的平臺選擇，使跨界治理網(wǎng)絡(luò)逐漸成為深港跨界經(jīng)濟一體化中最有效的政治重組和政府間機構(gòu)互動類型之一，也促使跨界治理在網(wǎng)絡(luò)框架下“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”（孫迎春，2014）。

當然，跨界治理網(wǎng)絡(luò)并非能夠保持絕對穩(wěn)定與協(xié)調(diào)。由于制度、規(guī)則等差異，深港跨界合作的深化依舊面臨諸多阻礙，例如：一些大型基礎(chǔ)設(shè)施和項目建設(shè)長期暫緩，如西部通道規(guī)劃擱置多年、河套地區(qū)開發(fā)暫停多年后才于近年重啟；科技創(chuàng)新合作領(lǐng)域中存在規(guī)則不兼容、標準不銜接、資格不互認等隱形壁壘（岑維 等，2023）。要解決這些問題，必須合理運用“一國兩制”的優(yōu)勢，根據(jù)發(fā)展需求適時調(diào)整跨界治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化合作模式，提高網(wǎng)絡(luò)韌性。

3 結(jié)論與討論

本文在傳統(tǒng)政策網(wǎng)絡(luò)相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了跨界治理網(wǎng)絡(luò)分析框架，并針對“一國兩制”下深港跨界發(fā)展的具體案例，從3個關(guān)鍵議題出發(fā)對深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)與運作過程進行分析?？梢园l(fā)現(xiàn)：1）深港在協(xié)同發(fā)展的不同階段呈現(xiàn)不同的跨界治理特征，其經(jīng)濟地域化進程與政府的主動干預(yù)和治理密切相關(guān)。在中央、省、市各級政府的積極參與下，深港跨界治理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)是對經(jīng)濟地域化需求的一種深入的制度回應(yīng)。2）在“一國兩制”下，一方面，香港的立場和態(tài)度是跨界治理網(wǎng)絡(luò)形成的關(guān)鍵。另一方面，中央政府的作用不可忽視，香港的高度自治、深圳市的特區(qū)地位以及CEPA先行先試中廣東省政府的行政能力提升都是中央發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中權(quán)力合理下放的結(jié)果。3）政府共商組群的表現(xiàn)和能力大小由相關(guān)政府能力配置決定，因此在處理跨界問題時，問題層級與政府協(xié)商組群權(quán)力等級相互匹配對問題的快速解決、事項的高效推進至關(guān)重要。4）由于政府-社會關(guān)系范式的不同，香港與內(nèi)地存在的不對稱的城市治理過程，會對跨界治理網(wǎng)絡(luò)的有效運作產(chǎn)生一定影響。在發(fā)展引導(dǎo)下，近年來香港治理思維逐漸轉(zhuǎn)型，并逐步向與深圳的協(xié)同共建靠近。

綜上，跨界治理網(wǎng)絡(luò)是一個不斷適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展變化的動態(tài)系統(tǒng)，在多方共同作用下，這種多層次、系統(tǒng)性的治理方式不斷推動著深港跨界區(qū)域向著韌性協(xié)調(diào)的方向深化。在當前越漸復(fù)雜嚴峻的國際形式下，為了推動深港跨界區(qū)域向著一體化繼續(xù)發(fā)展、在國家新的空間戰(zhàn)略下建設(shè)世界一流城市群，各級政府共商組群必須發(fā)揮更重要的作用，合理調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)以適配社會經(jīng)濟發(fā)展需求，推動完善合作平臺建設(shè)與制度保證，抓住粵港澳大灣區(qū)與北部都會區(qū)發(fā)展的契機，打造強有力的合作聯(lián)盟，以促進跨界治理網(wǎng)絡(luò)的有效運作，為區(qū)域跨界治理提供寶貴的中國經(jīng)驗。