國(guó)際貨幣基金組織份額改革要點(diǎn)

國(guó)際貨幣基金組織在維護(hù)全球金融穩(wěn)定中發(fā)揮重要作用。但國(guó)際貨幣基金組織在資金規(guī)模、資源構(gòu)成以及份額治理等方面存在嚴(yán)重的不足，削弱了其在全球金融安全網(wǎng)的核心地位，對(duì)全球金融穩(wěn)定的有效維護(hù)產(chǎn)生了不利的影響。本文深入分析國(guó)際貨幣基金組織份額改革的要點(diǎn)問題。

國(guó)際貨幣基金組織（下稱：基金組織）是全球覆蓋成員最廣的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，其在幫助成員國(guó)應(yīng)對(duì)流動(dòng)性危機(jī)中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。根據(jù)《協(xié)議條款》，基金組織須在2023年12月15日之前完成第16次份額總檢查。本次總檢查的重要成果之一，是成員國(guó)在現(xiàn)有份額基礎(chǔ)上按同等比例增加50%的份額貢獻(xiàn)。這一增資結(jié)果無疑擴(kuò)大了基金組織永久資源的規(guī)模。然而由于多種原因，本次份額總檢查只完成了部分的預(yù)定目標(biāo)。份額總檢查是基金組織繼續(xù)推進(jìn)份額和治理改革的重要步驟，是基金組織履行其職責(zé)的先決條件。未來份額調(diào)整如何展開，基金組織能否在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)真正的改革，從而確保其資源能力的充足性、資源分配的合理性以及治理結(jié)構(gòu)的公平性，這是基金組織能否繼續(xù)在維護(hù)全球金融穩(wěn)定中發(fā)揮其核心作用的關(guān)鍵。

挑戰(zhàn)與問題

2022年以來，以美聯(lián)儲(chǔ)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家中央銀行采取了強(qiáng)力度的貨幣緊縮政策，帶動(dòng)了全球利率的上升，隨之而來的全球融資條件緊縮，提高了融資成本，加劇了國(guó)際金融市場(chǎng)的動(dòng)蕩。全球高通脹和高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷演化，對(duì)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和低收入國(guó)家的金融穩(wěn)定性帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。全球最脆弱國(guó)家因國(guó)際收支惡化、債務(wù)和氣候變化災(zāi)害等多重危機(jī)所產(chǎn)生的對(duì)外部融資的需求與日俱增。

然而，基金組織在資金規(guī)模、資源構(gòu)成以及份額治理等方面存在嚴(yán)重的不足，這削弱了其在全球金融安全網(wǎng)的核心地位，對(duì)全球金融穩(wěn)定的有效維護(hù)產(chǎn)生了不利的影響。

首先，基金組織資金規(guī)模缺乏充足性。基金組織目前擁有的資源能力約1萬億美元。相比之下，區(qū)域金融安排和中央銀行之間的互換安排擁有救助能力達(dá)4萬億美元。如果考慮包括基金組織、區(qū)域金融安排、雙邊貨幣互換以及國(guó)際儲(chǔ)備在內(nèi)總的全球金融安全網(wǎng)救助能力，基金組織的貸款所占僅約11%?；鸾M織救助資源的相對(duì)弱勢(shì)嚴(yán)重影響了其在全球金融安全網(wǎng)的核心作用。從成員國(guó)的潛在需求看，一些經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行、資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)加大和外匯市場(chǎng)動(dòng)蕩加劇以及宏觀政策作用受限的成員國(guó)，因國(guó)際收支持續(xù)出現(xiàn)困難，其對(duì)流動(dòng)性資金救助有較大的需求。全球最脆弱國(guó)家因債務(wù)困境和可持續(xù)發(fā)展能力不足，對(duì)中、長(zhǎng)期資金救助需求也在不斷增加?；鸾M織在有限的救助資金供給與不斷增加的資金需求之間存在較大的缺口。

其次，基金組織基于份額的永久性資金來源占總資金比重過低，影響基金組織的合法性。目前基金組織貸款過度依賴臨時(shí)資金來源。基金組織的總救助能力中只有4520億美元來自基于配額的資源。其他資源包括多邊借款安排（4080億美元）和雙邊借款協(xié)議（1520億美元），這意味著基金組織一半以上的貸款能力來自臨時(shí)資金來源?；鸾M織是以份額為基礎(chǔ)的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，永久性資金來源應(yīng)是其合法性的基石。

再次，基金組織目前沿用的2008年份額公式早已過時(shí)。份額公式?jīng)Q定基金資源如何分配、成員國(guó)表決權(quán)大小以及成員國(guó)的特別提款權(quán)一般分配額度。由于份額公式具有多重功能，公式變量的選擇和變量權(quán)重的確定需要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，撲捉成員國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中的相對(duì)地位，反映成員國(guó)提供資金的能力以及體現(xiàn)成員國(guó)對(duì)基金組織借款的潛在需求。目前的公式包括了成員國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）規(guī)模（以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的GDP和以購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算的GDP的組合）、經(jīng)濟(jì)開放度、官方外匯儲(chǔ)備和經(jīng)濟(jì)變量這四個(gè)部分。盡管這一公式有簡(jiǎn)單、透明的優(yōu)點(diǎn)，但隨著時(shí)間的變化，各變量相對(duì)成員國(guó)出資能力的敏感度也會(huì)發(fā)生變化，這要求基金組織對(duì)份額公式變量進(jìn)行必要的更新。對(duì)份額公式的重新評(píng)估是基金組織每五年的份額總檢查的重要事項(xiàng)。

實(shí)際上，基金組織針對(duì)成員國(guó)的份額變化進(jìn)行跟蹤考察，以2008年的份額公式和更新的成員國(guó)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)相結(jié)合進(jìn)行測(cè)算，以此觀察份額分配在理論上的動(dòng)態(tài)變化以及與實(shí)際份額分配之間存在的偏離程度，并在成員國(guó)之間展開討論，評(píng)估份額公式的適用性。根據(jù)基金組織的測(cè)算，比較2008年第14次份額總檢查所確定的成員國(guó)份額和成員國(guó)較新經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)所計(jì)算出的份額，兩者之間存在嚴(yán)重的偏離。比如，一方面，在基金組織189個(gè)成員中，有66個(gè)成員國(guó)份額存在代表性低估現(xiàn)象，被低估程度平均為39%。這其中，中國(guó)被低估程度最高，達(dá)52%，印度和瑞士被低估程度其次，都是5%。另一方面，有120個(gè)成員國(guó)份額存在代表性高估，其中有117個(gè)成員國(guó)被高估程度平均為62%，美國(guó)被高估程度為18%，日本被高估程度為11%，法國(guó)為9%。糾正份額分配偏離的辦法，是需要基金組織調(diào)整份額公式，將份額分配從被高估的成員國(guó)向被低估的成員國(guó)轉(zhuǎn)移。然而，份額公式調(diào)整牽涉各成員國(guó)之間的份額分配，在成員國(guó)之間存在協(xié)調(diào)難度，這導(dǎo)致公式的更新一拖再拖，嚴(yán)重影響基金組織的份額分配的公正性。

最后，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的重要性在基金組織治理結(jié)構(gòu)中沒有得到充分的體現(xiàn)?；鸾M織的投票權(quán)大小取決于成員國(guó)在基金組織的份額高低。在過去幾十年間，全球的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家在全球經(jīng)濟(jì)中的體量大幅度增加，但是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體繼續(xù)主導(dǎo)著基金組織治理的局面一直沒有改變。這其中新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家處于不利地位，一些經(jīng)濟(jì)體的份額和投票權(quán)比重被嚴(yán)重低估。其負(fù)面結(jié)果是，最有可能從基金組織借款的國(guó)家缺乏在基金組織的治理或決策中的影響力?；鸾M織現(xiàn)有的投票權(quán)結(jié)構(gòu)存在與成員國(guó)經(jīng)濟(jì)重要性嚴(yán)重的不匹配，影響了基金組織的治理平衡性。

份額改革要點(diǎn)

根據(jù)基金組織《協(xié)定條款》要求，基金組織理事會(huì)在至少每五年期間內(nèi)對(duì)份額進(jìn)行全面評(píng)估，決定是否需要調(diào)整份額總的規(guī)模和是否需要在成員國(guó)之間重新分配份額比例。自成立以來，基金組織針對(duì)份額進(jìn)行了14次評(píng)估。這其中有9次評(píng)估對(duì)份額規(guī)模進(jìn)行了調(diào)整。比較而言，2008年全球金融危機(jī)之后的第14次評(píng)估對(duì)總額度增加了一倍，是基金組織份額評(píng)估歷史上增加幅度最大的一次。

按計(jì)劃，基金組織在2023年12月中期完成第16次份額總檢查。此次份額總檢查的原定目標(biāo)包括：增加該機(jī)構(gòu)基于份額的永久性資源規(guī)模，為適應(yīng)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)重要性變化進(jìn)行份額重新分配，并考慮改善基金組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。然而，由于在成員國(guó)之間存在分歧，本次份額總檢查只完成有限的目標(biāo)，即成員國(guó)按同等比例增加份額的50%。這一增資結(jié)果無疑增加了基金組織的份額這一永久資源的規(guī)模，但是，份額調(diào)整、份額公式更新以及治理結(jié)構(gòu)改善這些核心問題并沒有解決。基金組織認(rèn)識(shí)到份額改革的緊迫性，承諾將在2025年6月之前制定下一步份額調(diào)整指南，這包括為第17次份額總檢查提出新的份額公式的事項(xiàng)。這要求其在未來的份額改革中不斷努力，在如下重要的領(lǐng)域得到成員國(guó)的廣泛支持：

一是繼續(xù)擴(kuò)大基金規(guī)模和改善資源結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)日益增加的救助需求。第16次份額總檢查的成果之一是同等比例增加成員國(guó)的份額，這在一定程度上增加了基金組織總的救助能力，也緩解了基金組織總資源結(jié)構(gòu)中對(duì)借入資源的依賴。但是在成員國(guó)資金需求缺口長(zhǎng)期存在的情況下，若缺口得以擴(kuò)充彌補(bǔ)，基金組織的份額需要增加267%，相當(dāng)于1.16萬億美元。這要求基金組織持續(xù)關(guān)注成員國(guó)資金需求的變化，確保其資金來源的充足性，并通過保持基于份額的永久性資金來源的資源結(jié)構(gòu)，穩(wěn)固基金組織的合法性。

二是成員國(guó)及時(shí)完成國(guó)內(nèi)程序，確保份額增資得以及時(shí)落實(shí)。2023年10月國(guó)際貨幣與金融委員會(huì)第48會(huì)議主席聲明重申致力建立一個(gè)強(qiáng)大、以份額為基礎(chǔ)且資源充足的基金組織，確保其在全球金融安全網(wǎng)的中心地位，呼吁增加基金組織的份額，特別強(qiáng)調(diào)為維持基金組織總體資源充足性，須重視在雙邊借款協(xié)議到期后加強(qiáng)基金組織份額的重要性，并向理事會(huì)提出建議，承諾通過成員國(guó)的必要的國(guó)內(nèi)程序，加快批準(zhǔn)份額增資，以確保份額增資得以及時(shí)落實(shí)。同時(shí)，為了在份額增資生效之前維持基金組織的現(xiàn)有總體資源能力不受到影響，基金組織執(zhí)董會(huì)須提出過渡性安排。這些通過敦促成員國(guó)積極配合以確?；鸾M織份額改革措施落地的舉措，對(duì)維護(hù)基金組織的信譽(yù)也有積極作用。

三是重新調(diào)整基金組織的份額分配公式?；鸾M織對(duì)份額公式調(diào)整的情形分析發(fā)現(xiàn)，如果采用一個(gè)新的份額公式，調(diào)整原有公式中各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，比如增加GDP的權(quán)重，降低經(jīng)濟(jì)開放度的權(quán)重，保持國(guó)際儲(chǔ)備的權(quán)重，同時(shí)取消經(jīng)濟(jì)波動(dòng)這一變量，這一做法會(huì)提高份額公式的適用性，同時(shí)也帶來成員國(guó)份額的重新分配。新的份額公式很可能使得基金組織的份額比重從那些代表性被高估的成員國(guó)向那些代表性不足的成員國(guó)轉(zhuǎn)移。而代表性不足的成員國(guó)往往是一些重要的新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的成員。國(guó)際貨幣與金融委員會(huì)第48次會(huì)議明確了第17次份額總檢查中將繼續(xù)推進(jìn)治理改革。未來基金組織份額改革應(yīng)該重點(diǎn)以新的份額公式為指導(dǎo)，確保份額在基金組織資源分配中發(fā)揮合理的作用。

四是平衡基金組織的治理結(jié)構(gòu)，提高新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家發(fā)言權(quán)和代表性。根據(jù)基金組織的測(cè)算，目前有71個(gè)成員國(guó)在基金組織中的代表性被低估?；鸾M織的所有模擬結(jié)果都顯示，份額重新分配意味著新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的份額有所增加。比如，使用現(xiàn)行的份額公式進(jìn)行份額分配，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體須向新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移2.6至4.4個(gè)百分點(diǎn)的份額，相應(yīng)地，新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的代表性也會(huì)增加。由于份額改革對(duì)現(xiàn)有的投票權(quán)結(jié)構(gòu)造成影響，這會(huì)在一些國(guó)家遇到國(guó)內(nèi)政治可行性的問題。比如，任何導(dǎo)致美國(guó)失去對(duì)基金組織否決權(quán)的重新分配都將被美國(guó)國(guó)會(huì)立即駁回。在這種情況下，成員國(guó)需要考慮份額規(guī)模的增加和重新分配是否具有政治上的可行性。

中國(guó)的作用

中國(guó)是基金組織第三大的份額貢獻(xiàn)成員國(guó)。目前中國(guó)在基金組織份額嚴(yán)重低估。對(duì)低估的糾正，需要基金組織根據(jù)經(jīng)濟(jì)和金融條件的變化及時(shí)更新份額公式，調(diào)整份額分配方案。以中國(guó)的貿(mào)易規(guī)模、經(jīng)濟(jì)開放度以及外匯儲(chǔ)備等多項(xiàng)指標(biāo)，若按照現(xiàn)有公式對(duì)份額分配進(jìn)行調(diào)整，中國(guó)的份額比重將大幅度增加。相應(yīng)地，中國(guó)在基金組織中的投票權(quán)也會(huì)增加。因此，基金組織份額改革若能順利推進(jìn)，中國(guó)在基金組織中地位的提升也是順理成章。

在份額分配存在不平衡的情況下，中國(guó)通過二十國(guó)集團(tuán)發(fā)揮中國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)的作用。二十國(guó)集團(tuán)在促進(jìn)世界最大經(jīng)濟(jì)體之間的政治共識(shí)方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。二十國(guó)集團(tuán)成員擁有基金組織81.2%的份額和78%的投票權(quán)。2008年全球金融危機(jī)以來，二十國(guó)集團(tuán)在推動(dòng)基金組織份額改革中發(fā)揮了積極的作用。比如，2009年二十國(guó)集團(tuán)首腦峰會(huì)的重要成果是敦促基金組織完成第14次份額總檢查，將基金組織的份額從代表性過高的國(guó)家轉(zhuǎn)移到有活力的新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家。2023年9月召開的二十國(guó)集團(tuán)首腦峰會(huì)發(fā)布的《二十國(guó)集團(tuán)新德里領(lǐng)導(dǎo)人宣言》重申了建立一個(gè)強(qiáng)大、以份額為基礎(chǔ)和資源充足的基金組織的重要性。在未來的改革中，二十國(guó)集團(tuán)仍將持續(xù)引導(dǎo)基金組織份額改革的議程。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力最終決定中國(guó)在國(guó)際多邊金融機(jī)構(gòu)治理中的發(fā)言權(quán)。中國(guó)繼續(xù)以國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高水平開放保證中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的實(shí)力，以保持并提升中國(guó)在基金組織中的地位。份額改革是對(duì)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行平衡的過程，話語權(quán)的改革不僅是權(quán)力的分享，也是責(zé)任的分擔(dān)。作為新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的一員，中國(guó)的地位提升將促進(jìn)構(gòu)建一個(gè)更具有包容性的國(guó)際金融構(gòu)架。

（高海紅為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國(guó)際金融研究中心主任。本文編輯/孫世選）