新加坡高企的廉潔指數(shù)如何養(yǎng)成？

新加坡自1965年獨(dú)立以來從名不見經(jīng)傳的小國發(fā)展成為世界聞名的花園城市，不但城市基礎(chǔ)設(shè)施排名第一，經(jīng)濟(jì)也飛速發(fā)展。值得注意的是，與此矚目的經(jīng)濟(jì)成就相匹配的廉政程度。在2022年度全球國家清廉指數(shù)排名中，新加坡與芬蘭并列第二，是唯一進(jìn)入前10的亞洲國家。如此高企的廉潔指數(shù)無疑對(duì)新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有極大的穩(wěn)定和推動(dòng)作用，在國家建設(shè)中也具有毋庸置疑的重要性。

君子之風(fēng)的浸潤

新加坡的廉潔程度在世界上名列前茅并非從來如此，在李光耀領(lǐng)導(dǎo)的人民行動(dòng)黨1959年登臺(tái)執(zhí)政之前，新加坡和其他多數(shù)東南亞國家一樣貪污盛行。腐敗一度被稱為“東南亞之癌”，嚴(yán)重影響了包括新加坡在內(nèi)的大多東南亞國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

由于當(dāng)時(shí)的貪污腐敗已成為新加坡民眾深惡痛絕的對(duì)象，誰能舉起反貪的旗號(hào)，誰就能贏取民心，贏得大選，因此人民行動(dòng)黨在參選初始就提出了“掃除貪污”的競選口號(hào)。甚而在大選獲勝后，李光耀還帶領(lǐng)同僚一律穿著白色襯衫和長褲在市政廳大廈會(huì)議室宣誓就職，以此象征個(gè)人行為純潔和政府作風(fēng)廉潔。由此白衣白褲就成為人民行動(dòng)黨的“黨服”。

李光耀是新加坡第一任總理，自新加坡1965年獨(dú)立以來他長期擔(dān)任總理，直至1990年交棒給第二任總理吳作棟。在長達(dá)25年的任期內(nèi)，李光耀極力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展，采取一系列措施加強(qiáng)內(nèi)政，成功使新加坡在30年內(nèi)發(fā)展成為亞洲最發(fā)達(dá)的國家之一，40年之內(nèi)經(jīng)濟(jì)平均年增長7%。他認(rèn)為好政府對(duì)國家發(fā)展至關(guān)重要，對(duì)此的解讀是“好的政府應(yīng)該是誠實(shí)有效率的——能夠保護(hù)人民，讓人人有機(jī)會(huì)在一個(gè)穩(wěn)定有序的社會(huì)里自我提升和過上好日子”。而廉潔是好政府最為重要的特性之一，倡導(dǎo)儒家思想的李光耀非常強(qiáng)調(diào)德行，主張君子作風(fēng)和君子執(zhí)政。

李光耀是新加坡土生華人，其曾祖父從廣東下南洋，隨后在此經(jīng)商，其祖父經(jīng)營輪船事務(wù)，家道昌盛。李光耀自幼接受英式教育，對(duì)西方政治和文化有深刻的認(rèn)識(shí)。但李光耀自始至終都沒忘記他身為華人的本心，極力推崇儒家思想。20世紀(jì)80年代，新加坡政府在其倡導(dǎo)下為中學(xué)生組織編寫了迄今為止世界上唯一一本《儒家倫理》教材。當(dāng)代新儒家余英時(shí)、杜維明對(duì)該書編寫給予了詳明的指導(dǎo)，教材中專有《君子的含義》一課，足見對(duì)君子的崇尚。《論語》中孔子對(duì)于君子的道德境界規(guī)定很高，認(rèn)為君子之德包括文與質(zhì)兩方面，文指外在的文化修養(yǎng)，質(zhì)指內(nèi)在的樸實(shí)本性。儒家價(jià)值觀肯定積極履行對(duì)于家庭和朋友義務(wù)的君子之風(fēng)，反對(duì)在履行對(duì)于家庭和朋友義務(wù)時(shí)的假公濟(jì)私的小人行徑，上升到執(zhí)政層面則是對(duì)貪污舞弊行為的否定。進(jìn)一步來說，其誠于內(nèi)的誠實(shí)品質(zhì)與形于外的正直行為也是政府廉潔的保證。因此君子的誠實(shí)是廉潔之本，君子的正直是廉潔之源。這也是以李光耀為代表的新加坡政府對(duì)君子作風(fēng)重視和崇尚的原因，它不僅塑造了新加坡廉政文化的內(nèi)在核心，也使新加坡?lián)碛辛艘匀寮揖有摭R治平思想為主體的價(jià)值觀。

“經(jīng)濟(jì)人”基礎(chǔ)上的高薪養(yǎng)廉

新加坡政府倡導(dǎo)國民特別是官員具有君子之風(fēng)，并不要求官員去做圣人，但要求官員必須是君子。因?yàn)榫涌梢詯圬?cái)，但必須取之有道。于是落實(shí)到制度安排和政策制定上就不能設(shè)想公務(wù)員是圣人，要求他們拿很低的薪酬。新加坡政府認(rèn)為，公務(wù)員須有符合市場水平的足夠薪酬才能經(jīng)得起誘惑的考驗(yàn)，于是制定了具有市場化特色的“高薪養(yǎng)廉”政策。

該政策中的“高薪”主要針對(duì)超級(jí)公務(wù)員和擔(dān)任政治職務(wù)的國家領(lǐng)導(dǎo)人、政府各部門領(lǐng)導(dǎo)人。普通級(jí)別的公務(wù)員則不會(huì)獲得超過私人部門相同水平的工作人員的薪酬，因?yàn)檎块T的工作更像是鐵飯碗，比私人部門的工作更有保障。而且公職人員的薪酬會(huì)隨著私人部門薪酬的增長而增長，以跟隨市場水平。因此，“高薪養(yǎng)廉”政策總的來說就是公務(wù)員和國有企業(yè)員工的薪資與市場化銜接。

由于政府預(yù)算約束被寫入了憲法，關(guān)于政府財(cái)政預(yù)算案過程、財(cái)政儲(chǔ)備的使用，財(cái)政的監(jiān)督管理權(quán)限都做出了規(guī)定。而政府預(yù)算的評(píng)估機(jī)制里，資本化指標(biāo)是一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。各部門必須不斷壓縮自身運(yùn)行成本，增加收入。由此可見無論是公務(wù)員還是國企員工都不是無條件地拿高薪，他們必須努力工作與國人同甘苦、共命運(yùn)，隨著年景的好壞調(diào)整薪酬。而普通公務(wù)員要想取得領(lǐng)導(dǎo)層的高薪，更需要努力奮斗，積極發(fā)展。因此該政策并不是讓公職人員養(yǎng)尊處優(yōu)，而是具有正面的激勵(lì)和促進(jìn)效能。

實(shí)踐證明，“高薪養(yǎng)廉”及給予公職人員符合市場水平的足夠薪酬，有利于新加坡公共部門和內(nèi)閣爭取和保留到好人才，并保證政府保持高程度的廉潔誠實(shí)和高水準(zhǔn)的能力。但另一個(gè)事實(shí)是高薪并非養(yǎng)廉的充分條件，因?yàn)槿说挠菦]有止境的，必須輔之以配套的其他制度才能保證政府的廉能。于是新加坡政府制定了嚴(yán)明的公務(wù)員紀(jì)律來規(guī)范其行為，其中有關(guān)防治貪腐的紀(jì)律就包括了八條內(nèi)容，包括金錢借貸、假公濟(jì)私、投資與擁有不動(dòng)產(chǎn)、收禮與招待等。每一條都有詳細(xì)的說明和要求，一旦違反都會(huì)受到紀(jì)律處分，若有腐敗現(xiàn)象更是會(huì)被革職懲處且永不敘用。因此在高薪激勵(lì)和相關(guān)紀(jì)律規(guī)范下，廉潔奉公就自然內(nèi)化為公職人員的行為方式，極大改善和促進(jìn)了新加坡的廉政面貌和廉政建設(shè)。

新加坡政府針對(duì)公職人員的這些政策體現(xiàn)了對(duì)人性的誠實(shí)看待，表現(xiàn)在它能夠正視作為“經(jīng)濟(jì)人”和“社會(huì)人”"的兩個(gè)方面。在制度建設(shè)方面，新加坡政府立足于人是“經(jīng)濟(jì)人”，從而實(shí)行市場化的“高薪養(yǎng)廉”；在道德方面，著眼于人是“社會(huì)人”，從而強(qiáng)調(diào)修身、正己，養(yǎng)成君子的品格。這二者并重方能實(shí)現(xiàn)廉政建設(shè)的最好效果。

貪污調(diào)查局的廣泛權(quán)力

然而新加坡的廉政機(jī)制建設(shè)絕不僅限于面向公務(wù)員的一系列政策法規(guī)，能取得舉世矚目的廉政成績還在于其獨(dú)有的廉政機(jī)構(gòu)和相關(guān)的法律規(guī)章。

新加坡在人民行動(dòng)黨執(zhí)政之前的很長一段時(shí)間貪污盛行、腐敗成風(fēng)，本來應(yīng)該為民服務(wù)的公務(wù)員卻利用職權(quán)謀取利益，索取所謂的“咖啡錢”（保護(hù)費(fèi)）。為此，1937年新加坡殖民政府曾頒布防止貪污法令并在刑事偵查局成立反貪組。然而反貪只是刑事偵查局主要職務(wù)中的一項(xiàng)，在人力和物力缺乏下不能有效執(zhí)行反貪任務(wù)，尤其對(duì)警察部隊(duì)內(nèi)“監(jiān)守自盜”的貪污行為束手無策。針對(duì)此種情況，貪污調(diào)查局于1952年成立，人民行動(dòng)黨在1960年制定了《防止貪污法》，對(duì)貪污調(diào)查局的職權(quán)給予了明確規(guī)定。

按照規(guī)定，貪污調(diào)查局直接隸屬于內(nèi)閣總理，是全國防止貪污賄賂的最高機(jī)關(guān)。局長和副局長由總理任命，并可根據(jù)具體情況任命若干局長助理和特別偵查員。局長只對(duì)總理負(fù)責(zé)，不受其他任何人士的指揮和管轄。1991年新加坡通過了“民選總統(tǒng)法令”，據(jù)此法令即使總理不同意貪污調(diào)查局局長對(duì)有關(guān)部長展開調(diào)查，總統(tǒng)還是可以授權(quán)貪污調(diào)查局局長向有關(guān)部長進(jìn)行調(diào)查，由此更加凸顯了貪污調(diào)查局高度的獨(dú)立性和自主性。

在此背景下，貪污調(diào)查局的工作方式是舉報(bào)立案、風(fēng)聞出擊。20世紀(jì)50年代的殖民統(tǒng)治時(shí)期，新加坡民眾普遍存在著容忍貪污行為的意識(shí)、“生不入衙門”的觀念和拒絕在調(diào)查方面同當(dāng)局合作的態(tài)度，并擔(dān)心受到報(bào)復(fù)而拒絕出庭作證。為破除這些障礙，貪污調(diào)查局采取一系列措施，支持公眾揭發(fā)和舉報(bào)任何貪污行為，包括告密者受到法律保護(hù)、身份受到嚴(yán)格保密甚至不能在法庭審訊中泄露等。

而當(dāng)社會(huì)上盛傳某種貪污行為時(shí)，不管有沒有人報(bào)案，貪污調(diào)查局情報(bào)署人員都會(huì)聞風(fēng)而動(dòng)，出擊跟進(jìn)。一是因?yàn)榇驌糌澪坌袨椴荒苤皇潜粍?dòng)地等待人們上門報(bào)案，也應(yīng)該主動(dòng)出擊，使行賄者和受賄者知道即使沒有人報(bào)案，他們還是會(huì)面臨被調(diào)查的風(fēng)險(xiǎn)。二是因?yàn)楫?dāng)社會(huì)上傳出貪污腐敗的風(fēng)聲，盡管無人舉報(bào)，公眾也會(huì)期望貪污調(diào)查局介入調(diào)查。

具體行事中，貪污調(diào)查局的工作作風(fēng)具有無私、迅速的特點(diǎn)。其中鐵面無私主要體現(xiàn)在“清理門戶”和敢抓“大魚”上。貪污調(diào)查局官員將懲治本部門出現(xiàn)的腐敗分子稱之為“清理門戶”，對(duì)大魚小魚照打不誤，采取的是無畏無私的鐵腕手段。貪污調(diào)查局的“捕獲成績”，就包括了原房屋發(fā)展局主席陳家彥、環(huán)境發(fā)展部原政務(wù)部長黃循文、國家發(fā)展部原部長鄭章遠(yuǎn)等。

在雷厲風(fēng)行方面，貪污調(diào)查局依調(diào)查難度把案件分成三級(jí)，要求那些報(bào)案時(shí)證據(jù)確鑿的案件以最短時(shí)間完成調(diào)查。如在接到公眾檢舉的貪污投訴后，須在一星期內(nèi)對(duì)書面投訴者給予答復(fù)，對(duì)親自上門者則須當(dāng)場回復(fù)。一旦決定調(diào)查，貪污調(diào)查局須在委定查案官員后48小時(shí)內(nèi)展開調(diào)查行動(dòng)。這種極高的行動(dòng)效率對(duì)案件的偵破起到了至關(guān)重要的作用。

隨著時(shí)間的發(fā)展，新加坡的貪污調(diào)查局取得了顯著的防治腐敗的成效。這不僅是因?yàn)槠鋼碛袕V泛的權(quán)力和直接隸屬政府首長的地位，還因?yàn)槠鋼碛歇?dú)立和不受官員干擾的法庭做支援。但“權(quán)比天大”并不意味著就可以為所欲為，貪污調(diào)查局及其工作人員也要受到法律的約束和相關(guān)部門的制約。

從嚴(yán)懲治的威懾力

新加坡反貪機(jī)制針對(duì)的貪污行為，既指利用公共權(quán)力非法謀取私利，其行為主體是公職人員；也指利用職權(quán)非法取得利益，其行為涵蓋了公共部門和私人部門的工作人員。因此對(duì)貪污的治理既包括擁有職權(quán)者的受賄，也包括沒有職權(quán)者的行賄；既包括對(duì)公共部門貪污現(xiàn)象的治理，也包括對(duì)私人部門乃至整個(gè)社會(huì)生活的貪污現(xiàn)象的治理。

面對(duì)如此廣大的外延，對(duì)貪污的從嚴(yán)懲治就是非常重要且必要的。遏制貪腐既有賴于懲治貪腐措施的嚴(yán)厲，更有賴于腐敗分子被揭發(fā)、受懲罰的概率提高。1960年新加坡修改了1937年殖民時(shí)期通過的已經(jīng)過時(shí)的防止貪污的法律，擴(kuò)大了“賄賂”的定義，標(biāo)志著各類腐敗都要受到懲罰。在嚴(yán)格度方面，根據(jù)相關(guān)法律，不管行賄性報(bào)酬給予或未曾給予，接受或未曾接受，只要“同意給予”或“同意接受”，均被視為犯罪，這就使得各種腐敗行為都會(huì)受到懲處。例如，在新加坡參加駕照考試者，見考官對(duì)車上的中國結(jié)有興趣，隨口說了句：“那就送給你吧！”結(jié)果竟斷送了自己的駕車夢，因?yàn)檫@在新加坡也被視為行賄。

而最具新加坡治貪特色的是“有罪推定”。無罪推定強(qiáng)調(diào)的是被告人所被指控的罪行，必須有充分、確鑿、有效的證據(jù)，如果審判中不能證明其有罪，就應(yīng)該推定其無罪。這是一條重要的法制原則，但是在處理貪腐犯的問題上，新加坡卻有一條可以稱為“有罪推定”的原則，即任何人所擁有的財(cái)產(chǎn)或其在某財(cái)產(chǎn)里占有的利益，與該人已知的收入來源不相符合，又不能向法院做出合理解釋時(shí)，即被視為貪污所得。當(dāng)然，“有罪推定”只有在上述法律條文所規(guī)定的情況下才適用，它并不意味著在打擊貪腐的過程中“寧可錯(cuò)殺一萬，絕不漏網(wǎng)一個(gè)”，而是在更多情況下遵循“疑點(diǎn)的利益歸被告”的“無罪推定”原則。因此新加坡所建立的制度不是假設(shè)沒人會(huì)貪污，而是確保一旦有人貪污受賄，必會(huì)被揭發(fā)并面對(duì)處罰。

從嚴(yán)懲治還表現(xiàn)在對(duì)很小的貪腐處以相對(duì)很重的懲罰。如行賄10元就要坐牢，并可能失去數(shù)十萬元的退休金等等。所以有人表示，拿養(yǎng)老金的公務(wù)員千萬不要懵懵懂懂，當(dāng)你的下屬幫你買咖啡時(shí)記得付錢，如果你忘了，可能那杯咖啡就值幾十萬元。另外，由于新加坡《防止貪污法》對(duì)賄金無最低金額限制，在一定情況下，給予或接受1元錢就算貪污，就要坐牢。這看似不近人情，卻十分可行。理由是不接受1元錢是任何人都能做到的，而坐牢是任何人都害怕的，這就體現(xiàn)了新加坡政府對(duì)貪污零容忍的態(tài)度。

當(dāng)然如果有人一定要鋌而走險(xiǎn)，結(jié)局一定非常悲慘。新加坡國家發(fā)展部原部長鄭章遠(yuǎn)因涉嫌接受80萬新元的賄金，羞愧自殺；新加坡商業(yè)事務(wù)局原局長格林奈則因貪污罪和欺騙罪，從養(yǎng)尊處優(yōu)的生活淪落到家徒四壁，蝸居在月租僅150新元的一房式租賃組屋里。對(duì)貪污行為無論巨細(xì)的從嚴(yán)懲處，塑造了新加坡高度的廉政文化，給廉政建設(shè)帶來極好的效果。