重大突發(fā)事件背景下川渝地區(qū)應(yīng)急聯(lián)動機制建構(gòu)研究

吳 涵（重慶財經(jīng)學院，重慶 401320）

0 引言

我國自然災(zāi)害種類多，具有分布廣、發(fā)生頻率高的特征，造成損失重，我國應(yīng)急管理體系及能力建設(shè)，任重而道遠。若重大突發(fā)事件發(fā)生，很難依靠某一行政區(qū)域及其所屬部門應(yīng)對，急需多方協(xié)調(diào)聯(lián)動甚至舉全國之力加以協(xié)調(diào)處理。川渝兩地水域相通、地域相接、空域相連，由于特殊的地質(zhì)與氣候條件，地震、洪澇等重大災(zāi)害頻繁發(fā)生。例如：2008 年汶川大地震、2017 年九寨溝大地震，2022 年重慶北碚山火，嚴重危害人們生命及財產(chǎn)安全，亟待構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的格局。共建川渝地區(qū)應(yīng)急聯(lián)動機制，是應(yīng)對各類重大突發(fā)事件的迫切需要，更是切實保障人民利益的現(xiàn)實需要。

1 文獻綜述

1.1 突發(fā)事件

國外學者從多方視角對突發(fā)事件進行相關(guān)研究。Franke認為極端事件與一般性突發(fā)事件有極大的不同[1]；Comfort 以“美國911 事件”為例，剖析了政府在極端事件中的功能，并提出措施；Baudians 以2011 年英國倫敦的突發(fā)暴亂事件為例，研究了突發(fā)極端事件在處置響應(yīng)過程中的問題[2]；Gontariuk Marie 以COVID-19 為例，建議在地方、區(qū)域、國家和歐盟層面進行強有力的衛(wèi)生改革[3]。

我國易發(fā)生重大突發(fā)事件，如新冠疫情、山西暴雨、鄭州特大暴雨，汶川地震等，加強應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，是緊迫且需長期堅持的任務(wù)。當前學術(shù)界對于突發(fā)事件的研究較為豐富，李維安等集七位管理學者之系統(tǒng)思考，為國家治理現(xiàn)代化建言，為企業(yè)解決危機提出建議[4]；林蓉蓉基于合作結(jié)構(gòu)、過程和結(jié)果的分析思路考察應(yīng)急管理合作研究的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢[5]；鐘開斌認為特別是在突發(fā)事件情形下，不確定是突發(fā)事件最大的特征，信息不對稱問題是決策者需要面對的困境[6]；李雪峰分析了我國衛(wèi)生應(yīng)急管理體系發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的不足之處，提出了健全國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的總體目標和具體建議[7]。

1.2 應(yīng)急管理

國外學者對應(yīng)急管理領(lǐng)域研究較早。在國外文獻中，很多學者將應(yīng)急物流稱為人道主義物流，認為是從源頭到消費點的快速、有效而經(jīng)濟的物資流動過程，目的是為了應(yīng)對救災(zāi)的需求[8]；美國、加拿大、澳大利亞等國都已構(gòu)建了符合本國國情的應(yīng)急管理體系，構(gòu)筑了獨具特色的應(yīng)急管理體制與機制[9]；20 世紀60 年代歐美學者在社會科學領(lǐng)域?qū)?zāi)害以及危機管理進行了相關(guān)研究，至20 世紀80 年代，研究拓展至公共管理相關(guān)領(lǐng)域[10]。

應(yīng)急管理機制是以相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章制度等為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理制度和方法的具體流程。聯(lián)防聯(lián)控機制是指為了突發(fā)事件應(yīng)急管理的總體目標快速高效的實現(xiàn)，在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，遵循屬地原則，建立起的分工協(xié)作應(yīng)急機制[11]；因為應(yīng)急管理的主體涉及到多主體參與，國內(nèi)學者們開始關(guān)注應(yīng)急聯(lián)動相關(guān)問題，應(yīng)急協(xié)同則至關(guān)重要。有學者基于應(yīng)急聯(lián)動多主體協(xié)調(diào)、組織設(shè)計等問題進行了相關(guān)研究[12]；嚴小麗認為多部門應(yīng)急聯(lián)動協(xié)作機制基本框架，應(yīng)包括組織機構(gòu)整合機制、多元主體整合機制、信息溝通與共享整合機制等[13]；吳涵等以新冠疫情為例，將應(yīng)急物資協(xié)同作為研究對象，通過K-means 聚類分析進行實證研究，建議將物資優(yōu)先保障分為四個等級[14]；姚晨等分別從政府部門間關(guān)系、府際關(guān)系及非政府組織間關(guān)系視角出發(fā)，剖析應(yīng)急信息協(xié)同的掣肘因素，提出優(yōu)化應(yīng)急管理多元主體參與協(xié)同機制的策略選擇[15]；吳涵從應(yīng)急醫(yī)藥物資籌措視角，對現(xiàn)存問題進行了分析，提出了相應(yīng)的對策[16]。羅盛楠等基于區(qū)塊鏈的工作原理，闡述了煤礦應(yīng)急信息的聯(lián)動模式[17]。

綜上所述，應(yīng)急保障是關(guān)系國家治理能力體系建設(shè)與國家應(yīng)急“民生工程”的大課題。國內(nèi)學者關(guān)于應(yīng)急管理的文獻較為豐富，在應(yīng)急協(xié)同方面做了大量工作，由此也可證明協(xié)同、聯(lián)動在應(yīng)急管理中的重要作用，但關(guān)于應(yīng)急聯(lián)動機制的研究，我國整體上還處于起步階段，應(yīng)對于跨省應(yīng)急管理領(lǐng)域的合作機制進行有益探索。

2 川渝應(yīng)急聯(lián)動機制建設(shè)的現(xiàn)狀

2021 年4 月1 日，川渝兩地氣象部門將在7 個方面重點合作，川渝兩地將協(xié)調(diào)聯(lián)動，合力防災(zāi)減災(zāi)，建立川渝重大氣象災(zāi)害聯(lián)防與應(yīng)急聯(lián)動機制，共同做好重大天氣過程和相關(guān)流域地區(qū)監(jiān)測預(yù)報預(yù)警工作；共同籌劃構(gòu)建精密監(jiān)測一張網(wǎng)、氣象大數(shù)據(jù)共享應(yīng)用一線圖；進一步推動江津國家級農(nóng)業(yè)氣象試驗站、成都國家級農(nóng)業(yè)氣象試驗站建設(shè)[18]。2021 年10 月11—13 日，在第32 個國際減災(zāi)日到來之際，由重慶市衛(wèi)生健康委、四川省衛(wèi)生健康委、四川省軍區(qū)動員局主辦的“2021 年度川渝衛(wèi)生應(yīng)急暨國防動員聯(lián)合演練”在廣安市舉行。本次演練是在防疫情況下開展的川渝兩地地質(zhì)災(zāi)害緊急醫(yī)學救援，模擬7.0 級地震（震源深度10 公里）災(zāi)難現(xiàn)場，同時在廣安市廣安港、華鎣火車站兩個地點開展水上聯(lián)合救援、批量受災(zāi)群眾核酸篩查與安置、傷員收治、傳染病定點醫(yī)院患者救治以及軌道醫(yī)療救援等相關(guān)科目[19]。

在2021 年10 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，規(guī)劃綱要提出：增強重慶和成都中心城市的輻射帶動作用，奮力抓好雙核引領(lǐng)、區(qū)域聯(lián)動，加快成渝雙城經(jīng)濟圈建設(shè)速度，推動高質(zhì)量發(fā)展，使其發(fā)揮重要增長極和新的動力源作用。健全應(yīng)急管理聯(lián)動機制，強化公共安全風險防控標準監(jiān)督與執(zhí)行，加強應(yīng)急處置能力建設(shè)，推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)一體化，建成投用西南區(qū)域物資儲備中心[20]。

2021 年12 月10 日，四川省糧食和物資儲備局會同四川省應(yīng)急管理廳、重慶市應(yīng)急管理局，在四川省瀘州市召開川渝救災(zāi)物資協(xié)同聯(lián)動保障會議，共同簽署《川渝救災(zāi)物資協(xié)同聯(lián)動保障協(xié)議》[21]，這標志著川渝兩地正式建立并啟動應(yīng)急物資協(xié)同聯(lián)動保障機制?！秴f(xié)議》提出，川渝兩地將對救災(zāi)物資進行資源優(yōu)化，提高救災(zāi)物資儲備與產(chǎn)能，讓其發(fā)揮出最大優(yōu)勢，有效提升兩地重特大自然災(zāi)害救助物資保障能力。

3 川渝地區(qū)應(yīng)急聯(lián)動機制的建構(gòu)思路

3.1 建立應(yīng)急信息共享協(xié)同聯(lián)動機制

大力推進川渝區(qū)域應(yīng)急管理平臺信息的資源共享。一是要解決跨區(qū)域信息不對稱的問題，有效信息對于應(yīng)急救援占據(jù)至關(guān)重要的地位，實時共享信息可以有效減少損害；倘若發(fā)生重大突發(fā)事件，共享有價值的信息，有效的信息資源能夠讓政府做出更精準、更科學的決策。二是編制聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案，包括綜合應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、行動指南等，推動制定和修訂一批應(yīng)急管理法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案。三是落實“以共享為原則、不共享為例外”的共識，明確川渝地區(qū)應(yīng)急信息資源建設(shè)的總體要求、工作目標和標準規(guī)范，在多階段多主體差異化的信息需求驅(qū)動下，建立必要的信息表達機制、反饋機制，調(diào)節(jié)不同主體在理念、目標、績效上的差異，通過信息共享最大限度發(fā)揮應(yīng)急管理信息化效能。

3.2 建立應(yīng)急物資協(xié)同聯(lián)動保障機制

一是完善應(yīng)急物資儲備體系。認真落實《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟建設(shè)規(guī)劃綱要》，優(yōu)化川渝地區(qū)應(yīng)急物資資源，發(fā)揮整體優(yōu)勢，確保區(qū)域內(nèi)發(fā)生重大突發(fā)事件后，及時有效保障人民群眾的生命及財產(chǎn)安全，川渝地區(qū)應(yīng)健全應(yīng)急物資協(xié)同聯(lián)動保障機制，優(yōu)化應(yīng)急物資管理，提升聯(lián)動救援的應(yīng)急物資保障。二是提高應(yīng)急物資產(chǎn)能保障能力。打造應(yīng)急物資全產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，提升競爭優(yōu)勢，提高重大災(zāi)害事故應(yīng)急物資需求預(yù)測準確度，不斷完善應(yīng)急物資儲備機制以及集中生產(chǎn)調(diào)度機制。三是物資保障聯(lián)動。隨著川渝地區(qū)交通運輸一體化推進，有利于應(yīng)急物資保障聯(lián)動機制的建設(shè)，按需進行高效資源匹配，實現(xiàn)最快速度將應(yīng)急物資運輸?shù)叫枨蟮亍?/p>

3.3 建立預(yù)警技術(shù)聯(lián)動機制

科學技術(shù)滲透應(yīng)急管理全過程。一是試點先行，全面鋪開。按照“試點先行，有序推進，全面鋪開”的指導(dǎo)思想，專項推進試點項目，以技術(shù)創(chuàng)新為引擎，快速推動川渝地區(qū)預(yù)警平臺建設(shè)，推進試點全面鋪開。二是加強內(nèi)外合作、跨行業(yè)合作，確保創(chuàng)新動力。鼓勵川渝地區(qū)科技企業(yè)、科研機構(gòu)等社會力量協(xié)同形成自主創(chuàng)新的預(yù)警技術(shù)，同時，加強國際合作，學習先進的技術(shù)與管理經(jīng)驗。三是實現(xiàn)應(yīng)急救援裝備技術(shù)智能化。夯實應(yīng)急管理科技創(chuàng)新能力，為實施對重大災(zāi)情的救災(zāi)救助提供良好裝備技術(shù)支撐，為更加快速精準地開展應(yīng)急救援賦能。

3.4 建立重大項目建設(shè)聯(lián)動機制

一是將重大項目、重點工程作為建立川渝地區(qū)應(yīng)急聯(lián)動機制的重要抓手。由省級領(lǐng)導(dǎo)牽頭按照“清單制+責任制”務(wù)實推動，川渝地區(qū)共同打造一批聯(lián)動建設(shè)的重點工程。例如，開展川渝長江流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)調(diào)、水庫聯(lián)合調(diào)度演練項目；開展地震安全聯(lián)合保障工程等。二是建立重大項目的前期謀劃機制、重大項目的資源優(yōu)先配置機制、重大項目的審批聯(lián)動機制、重大項目的聯(lián)合推進機制、重大項目的信息共享機制、重大項目聯(lián)動的監(jiān)管機制等，實現(xiàn)重大項目實施過程中各項審批手續(xù)的快速辦理，保證重大項目加快推進。

3.5 建立風險防范聯(lián)動機制

堅持源頭治理、預(yù)防為主。健全風險防范化解機制，同時，建立完善風險評估制度，川渝地區(qū)切實加強重大風險聯(lián)防聯(lián)控，堅持預(yù)防為主原則，做好事前控制，最大程度避免重大安全風險的出現(xiàn)。各牽頭單位切實承擔主體責任，充分發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，結(jié)合工作實際，建立健全相關(guān)領(lǐng)域風險隱患防范處置工作聯(lián)動機制，使人民的生命財產(chǎn)安全能夠及時得到有效保障。

3.6 建立軍地應(yīng)急力量協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

軍地一體聯(lián)動，讓守護川渝人民以及西部地區(qū)的平安更加牢固、更加堅實。做好民兵應(yīng)急力量與地方應(yīng)急管理保障體系有效銜接進行安排部署，形成川渝地區(qū)應(yīng)急聯(lián)動銜接機制，確保在開展突發(fā)事件應(yīng)急救援過程中，形成救援力量、裝備設(shè)備聯(lián)動調(diào)用機制，確保應(yīng)急救援處置有力有序開展。軍地應(yīng)急力量協(xié)調(diào)聯(lián)動機制需對聯(lián)席會議、聯(lián)合演訓(xùn)的組織的內(nèi)容和頻次，以及信息通聯(lián)、應(yīng)急物資管理和保障系統(tǒng)等建設(shè)標準都需作出詳細的規(guī)定，建議可將聯(lián)合指揮機構(gòu)區(qū)分為平時、應(yīng)急、戰(zhàn)時三種不同狀態(tài)設(shè)立。

4 結(jié)束語

重慶與四川山水相連，人文相通，面臨共同的突發(fā)事件的威脅，需堅持總體國家安全觀，堅持以人民為中心，以人民安全為宗旨，始終秉持巴蜀一家親，雙方攜手是應(yīng)對各類重大突發(fā)事件的現(xiàn)實需要，更是保護川渝及西部其他地區(qū)人民群眾生命財產(chǎn)安全的需要，四川與重慶共建“經(jīng)濟圈”，唱好“雙城計”，全力保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定，為實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)，打造西部高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極提供應(yīng)急服務(wù)保障，充分發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系特色和優(yōu)勢，在新時代新征程中，積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，為加快推進中國式現(xiàn)代化提供必須的保障。