公平競爭視野下的平臺型企業(yè)政府補貼：困境、邊界與優(yōu)化

劉偉

摘 要：平臺型企業(yè)相較于傳統(tǒng)企業(yè)具有特殊性，挑戰(zhàn)現(xiàn)有政府補貼政策的有效性與公平性，極易人為塑造市場勢力和扭曲市場公平競爭，亟待優(yōu)化。因此，公平競爭視野下的平臺型企業(yè)政府補貼應(yīng)有明確行為邊界，即政府補貼平臺型企業(yè)必須能夠帶來市場不能自我實現(xiàn)的物質(zhì)改善，必須能夠達(dá)到矯正市場失靈、維護公共利益、促進區(qū)域公平的目的。并應(yīng)從優(yōu)化規(guī)范配置、強化剛性約束和突出動態(tài)調(diào)整等路徑來完善基于公平競爭理念的平臺型企業(yè)政府補貼制度。

關(guān)鍵詞： 公平競爭；平臺型企業(yè)；政府補貼；行為邊界

中圖分類號：F812；D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：1003-7217（2023）06-0077-08

一、引 言

隨著以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等為支撐的平臺經(jīng)濟時代的到來，平臺型企業(yè)成為市場經(jīng)濟中實現(xiàn)資源配置、創(chuàng)造社會價值的重要組織形態(tài)。近年來，全球范圍內(nèi)的大型平臺型企業(yè)不斷發(fā)力，持續(xù)增長。例如，谷歌、亞馬遜、阿里巴巴、騰訊、京東等大型平臺型企業(yè)借助技術(shù)和信息優(yōu)勢，構(gòu)建了全新的經(jīng)濟形態(tài)和商業(yè)生態(tài)。在全新的平臺經(jīng)濟情境中，平臺型企業(yè)承擔(dān)了不同的價值使命，政府多給予其各類補貼。而在產(chǎn)業(yè)政策4.0①［1］的背景下，如何對業(yè)務(wù)各異的平臺型企業(yè)進行公平補貼，從而維護平臺型企業(yè)之間的公平競爭，學(xué)界對此仍然缺乏統(tǒng)一的邏輯認(rèn)知與相應(yīng)的研究探討。本文正是立足于此，希望探索出一條對平臺型企業(yè)有效補貼的道路，既促進平臺型企業(yè)又好又快地發(fā)展，又助力公平競爭市場環(huán)境的形成。

二、平臺型企業(yè)政府補貼的困境：平臺型企業(yè)的特殊性挑戰(zhàn)政府補貼的有效性與公平性

（一）平臺型企業(yè)解構(gòu)：相較于傳統(tǒng)企業(yè)的特殊性

平臺型企業(yè)是指利用網(wǎng)絡(luò)平臺從事生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)②，其特有的商業(yè)模式?jīng)Q定了平臺型企業(yè)具有市場參與者與組織者的雙重身份，具備企業(yè)與市場的雙重屬性，扮演著信息壁壘打破者與重構(gòu)者的雙重角色[2]。平臺型企業(yè)的核心價值遠(yuǎn)不止于網(wǎng)絡(luò)平臺促進雙邊或多邊市場之間的互動與匹配，還包括線上與線下的交流互動、商業(yè)與工業(yè)的鏈接共生。較之傳統(tǒng)企業(yè)，平臺型企業(yè)具有明顯的綜合性與公共性。申言之，平臺型企業(yè)的存在價值除了具有傳統(tǒng)企業(yè)的個體意義之外，更重要的是以平臺商業(yè)生態(tài)圈的方式嵌入社會并影響社會[3]。

平臺型企業(yè)的綜合性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是業(yè)務(wù)范圍綜合性。雖然部分平臺型企業(yè)只提供線上服務(wù)，即通過平臺的交易與互動機制實現(xiàn)市場中供給側(cè)與需求側(cè)雙邊市場主體的精準(zhǔn)對接[4]，但更多平臺型企業(yè)則是線上、線下業(yè)務(wù)一體推進，既提供居間平臺服務(wù)，也發(fā)展線下業(yè)務(wù)。從業(yè)務(wù)發(fā)展的趨勢來看，平臺型企業(yè)線上、線下業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出相向發(fā)展的趨勢：早年單純從事平臺中介業(yè)務(wù)的企業(yè)逐漸向線下發(fā)展，例如阿里巴巴、京東等近年來不斷拓展線下業(yè)務(wù)；而早年單純從事線下產(chǎn)品業(yè)務(wù)的企業(yè)，逐漸往線上發(fā)展，例如很多大型工業(yè)企業(yè)尤其是信息技術(shù)企業(yè)，開始聚焦于工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺的建設(shè)③［5］。二是業(yè)務(wù)經(jīng)營綜合性。平臺型企業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍突破了傳統(tǒng)企業(yè)限制，多聚焦于行業(yè)生態(tài)建設(shè)，少部分平臺型企業(yè)甚至著手構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈的行業(yè)生態(tài)體系。例如，一些社交平臺企業(yè)除提供社交平臺業(yè)務(wù)服務(wù)外，大多還涉及電子競技，包括游戲、購物、廣告、應(yīng)用商店等多種業(yè)務(wù)服務(wù)。近年來，許多平臺型企業(yè)加速了外部收購進程，業(yè)務(wù)版圖更加廣闊；而近三年來的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)整頓，也促使一些非科技型的平臺型企業(yè)開始向科技領(lǐng)域拓展業(yè)務(wù)。

平臺型企業(yè)的公共性同樣可以分為對內(nèi)公共性與對外公共性兩個方面。平臺型企業(yè)的對內(nèi)公共性主要體現(xiàn)為平臺型企業(yè)在平臺內(nèi)部享有“準(zhǔn)公權(quán)力”，集準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)行政權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)于一身，可以通過制定和實施平臺規(guī)則來定義、監(jiān)督和影響平臺交易者與利益相關(guān)者的行為，履行著規(guī)制平臺內(nèi)部市場的公共職能，形成所謂的“有組織的私人秩序”[6]。平臺型企業(yè)的對外公共性主要是指其對社會生產(chǎn)力的推動作用，尤其是其作為經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施對社會生產(chǎn)與發(fā)展的推動作用。平臺型企業(yè)是生產(chǎn)力的新型組織者、高質(zhì)量發(fā)展的推動者，可以利用算法技術(shù)顯著降低交易成本，“跨時空跨國界跨部門地集成社會生產(chǎn)、分配、交換與消費活動，大力促進了社會生產(chǎn)力發(fā)展”[7]。特別是那些超大型平臺型企業(yè)通過對市場與行業(yè)的把握，讓越來越多的企業(yè)基于自身行業(yè)屬性與價值訴求偏好加入這些超大型平臺型企業(yè)所構(gòu)建的生態(tài)模式中來，進一步強化了平臺型企業(yè)市場組織者、協(xié)調(diào)者的角色，使其自身成了平臺經(jīng)濟時代新的經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施。例如，目前阿里巴巴在全球范圍布局超過16個底層技術(shù)領(lǐng)域，向全社會提供了超過3000個的開源技術(shù)項目[8]。這些底層開源技術(shù)項目，為整個社會的經(jīng)濟與科技發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，具有鮮明的對外公共性。

此外，平臺型企業(yè)也有別于科技型企業(yè)?？萍夹推髽I(yè)僅僅是從事科技研發(fā)和生產(chǎn)的企業(yè)，但平臺型企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍更為全面綜合。例如，阿里巴巴近年來不斷拓展科技領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，但其仍然是提供平臺、零售、物流、數(shù)字媒體、娛樂和本地生活等服務(wù)的頭部企業(yè)集團。科技型企業(yè)可以是平臺型企業(yè)，但并非平臺型企業(yè)就一定是科技型企業(yè)。兩者的區(qū)別并非在于其組織形式不同，而在于其主要業(yè)務(wù)和價值使命有異?？萍夹推髽I(yè)主要聚焦于科技產(chǎn)業(yè)層面，而平臺型企業(yè)往往通過產(chǎn)業(yè)與商業(yè)的結(jié)合來創(chuàng)造經(jīng)濟價值。因此，將平臺型企業(yè)一概視為單純的科技型企業(yè)的觀點是片面的。

由此可見，目前的一些平臺型企業(yè)呈現(xiàn)出復(fù)雜的業(yè)態(tài)，既不能按純市場主體來對待，也不能以完全的公共方式來對待。在對其進行財政補貼時，需要認(rèn)真權(quán)衡其復(fù)雜性與特殊性。

（二）政府補貼平臺型企業(yè)的復(fù)雜面向：機理、現(xiàn)狀與問題

1. 政府補貼平臺型企業(yè)的機理。政府補貼是政府部門主導(dǎo)的一種對被補貼對象無償支付資金（或放棄其法定享有的權(quán)利）的行為。之所以重視對平臺型企業(yè)的政府補貼，與政府補貼的作用機理密不可分：政府補貼兼具收入效應(yīng)和替代效應(yīng)，能夠增加被補貼者的名義收入，影響產(chǎn)品與服務(wù)的相對價格體系，從而影響平臺型企業(yè)的產(chǎn)出與行為。從其實質(zhì)來看，政府補貼相對于平臺型企業(yè)而言，是一種政府有意為之的行為激勵措施。與此同時，政府補貼還能夠傳遞政府信息，引導(dǎo)其他市場主體跟進，從而影響市場資源配置和市場主體行為[9]。從其目的來看，針對平臺型企業(yè)的政府補貼主要是為了實現(xiàn)對平臺型企業(yè)的價值補償和經(jīng)濟干預(yù)，以促進經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在均衡性。

一直以來，財政補貼的經(jīng)濟效應(yīng)都是學(xué)者們研究的重點。在古典政治經(jīng)濟學(xué)時期，部分學(xué)者就主張通過補貼手段來治理經(jīng)濟。例如，福利經(jīng)濟學(xué)的鼻祖庇古就指出，可以通過補貼去鼓勵那些邊際私人純產(chǎn)值大于邊際社會純產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)發(fā)展[10]?，F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)則認(rèn)為，政府補貼市場企業(yè)可以克服企業(yè)創(chuàng)新中的外部性，降低企業(yè)的融資約束，減輕企業(yè)的成本壓力，其一般性作用效果主要包括要素引導(dǎo)、風(fēng)險共擔(dān)、產(chǎn)出杠桿[11]。但隨著學(xué)界對政府補貼經(jīng)濟效應(yīng)研究的進一步拓展，人們對政府補貼的經(jīng)濟效應(yīng)具有更為深入的認(rèn)知，即政府補貼的激勵效應(yīng)存在適度空間：只有適度的補貼才能夠顯著激勵市場主體作出政府所欲求的行為；一旦超出適度空間，則有可能產(chǎn)生適得其反的效果。根據(jù)現(xiàn)有研究成果，市場主體的所有制形態(tài)、企業(yè)規(guī)模、成立時間、盈利水平、負(fù)債率、研發(fā)基礎(chǔ)、所在地區(qū)市場化程度、知識產(chǎn)權(quán)保護狀況、補貼強度、補貼措施等情形的不同［12-14］，都會對補貼的實效產(chǎn)生不同影響?？梢哉f，政府補貼在具有激勵效應(yīng)這一共同機理下，仍然展現(xiàn)出了復(fù)雜的效應(yīng)結(jié)果。政府補貼平臺型企業(yè)同樣存在如此結(jié)論，同時，平臺型企業(yè)的特殊性使得補貼實效受到更多重的考驗。

在目前構(gòu)建統(tǒng)一大市場的背景下，政府補貼對市場競爭的影響愈發(fā)受到人們的關(guān)注和重視。政府補貼極易改變市場主體間的競爭行為和競爭態(tài)勢，尤其是存在結(jié)構(gòu)性錯配的政府補貼，在很大程度上會造成扭曲市場公平競爭的后果。給予本身更具特殊性的平臺型企業(yè)以政府補貼，可能會帶來更為復(fù)雜的問題：資源錯配情形下政府補貼所帶來的競爭扭曲，可能會在平臺型企業(yè)整體相關(guān)業(yè)務(wù)中相互傳導(dǎo)，帶來更為嚴(yán)重、更為廣泛的多市場競爭扭曲。

2.政府補貼平臺型企業(yè)的現(xiàn)狀。通過梳理部分?。▍^(qū)、市）和地級市的平臺型企業(yè)政府補貼的規(guī)定④，可以發(fā)現(xiàn)目前各地對平臺型企業(yè)的政府補貼主要分為兩種類型：產(chǎn)業(yè)區(qū)位布局補貼和產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持補貼。產(chǎn)業(yè)區(qū)位布局補貼的主要目的在于吸引區(qū)域外大型平臺型企業(yè)來本區(qū)域布局業(yè)務(wù)。例如，青海省政府在2021年8月出臺的《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的若干措施》中規(guī)定：“支持國內(nèi)知名平臺或互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在青海設(shè)立獨立法人，對示范引領(lǐng)作用大、實際效果突出的平臺企業(yè)給予一次性50萬～200萬元落戶獎勵，具體額度以每年印發(fā)的申報指南為準(zhǔn)?！贝送?，海南、廣西、黑龍江、福州等地也相應(yīng)出臺了產(chǎn)業(yè)區(qū)位布局補貼的規(guī)定⑤，用以吸引區(qū)域外平臺型企業(yè)來本區(qū)域進行產(chǎn)業(yè)布局。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持補貼主要在于扶持本地有潛力的平臺型企業(yè)發(fā)展。例如，湖南省政府在2018年9月出臺的《關(guān)于進一步鼓勵移動互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》中規(guī)定：“對入圍全國互聯(lián)網(wǎng)百強企業(yè)或全國軟件百強的盈利企業(yè)給予獎勵，進入前20名的一次性給予獎勵300萬元，進入21～50名的一次性給予獎勵200萬元，進入51～100名的一次性給予獎勵100萬元?！绷硗?，重慶、江蘇、山東、長沙、濟南等地也出臺了類似政策⑥，大力扶持本區(qū)域內(nèi)平臺型企業(yè)的發(fā)展?？梢?，目前國內(nèi)各省市均重視通過政府補貼來引導(dǎo)平臺型企業(yè)區(qū)域布局，促進平臺型企業(yè)發(fā)展，對平臺型企業(yè)的補貼呈現(xiàn)出明顯的產(chǎn)業(yè)政策色彩。

3.政府補貼平臺型企業(yè)的問題。目前，我國的平臺型企業(yè)政府補貼僅能在理論上歸納為產(chǎn)業(yè)區(qū)位布局補貼和產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持補貼兩種類別，補貼措施簡單粗放，補貼目的更是五花八門，有用于企業(yè)技術(shù)研發(fā)、品牌推廣、市場拓展和人力資源開發(fā)的；有用于補貼入駐本區(qū)域平臺型企業(yè)房租、引進人才、自主創(chuàng)新費用的；等等。前述現(xiàn)狀表明，政府部門對補貼的合理性與必要性審視不夠，也忽視了平臺型企業(yè)的特殊性，即平臺型企業(yè)的特殊性挑戰(zhàn)了現(xiàn)有平臺型企業(yè)政府補貼政策的有效性與公平性。由于平臺型企業(yè)業(yè)務(wù)具有綜合性，其中的部分業(yè)務(wù)可能涉及市場失靈和公共利益等情形，對其進行政府補貼具有正當(dāng)性；但對不涉及市場失靈和公共利益的業(yè)務(wù)進行不作區(qū)分的補貼，反而影響了補貼的有效性。此外，再疊加我國市場公平競爭意識淡薄、補貼配套機制不健全等問題，一方面，現(xiàn)有的一些補貼政策人為地擴大了平臺型企業(yè)的市場勢力，招致壟斷、不正當(dāng)競爭與無序擴張等飽受詬病的問題，加劇了同行業(yè)的市場競爭，引致對未被補貼企業(yè)的競爭擠出[15]；另一方面，也導(dǎo)致了一邊對平臺型企業(yè)進行嚴(yán)厲處罰，一邊對平臺型企業(yè)進行無序補貼的亂象。

需要特別說明的是，目前平臺型企業(yè)多以集團公司的形式出現(xiàn)，對其下屬的不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域均設(shè)立了相應(yīng)的獨立法人公司，以實現(xiàn)法律風(fēng)險的相互隔離。但不能否認(rèn)的是，雖然平臺型企業(yè)集團內(nèi)部法律關(guān)系相互獨立，但是在集團公司內(nèi)部仍然存在注資、增資等財務(wù)關(guān)系，能夠使集團公司和部分子公司獲得的政府補貼在其內(nèi)部自由轉(zhuǎn)移，而增強部分子公司的市場勢力。此即歐盟國家援助法中所言的交叉補貼問題：企業(yè)將在一個地域或產(chǎn)品市場獲得的補貼部分或全部轉(zhuǎn)移到企業(yè)內(nèi)部或母子公司之間的另一個地域或產(chǎn)品市場⑦。歐盟委員會認(rèn)為，如果被補貼企業(yè)具有市場支配地位并試圖通過轉(zhuǎn)移內(nèi)部資金將其市場力量擴展到相鄰的競爭市場，則交叉補貼會成為競爭法下的問題；在被補貼企業(yè)不具有市場支配地位，而其內(nèi)部資金轉(zhuǎn)移偏離正常市場條件時，則交叉補貼會造成對市場機制的扭曲，同樣有違公平競爭理念。

三、政府補貼平臺型企業(yè)的行為邊界

平臺型企業(yè)作為兼具“組織+市場”的重要市場主體，在市場經(jīng)濟中參與競爭、自負(fù)盈虧、優(yōu)勝劣汰，仍是市場運行的最優(yōu)選擇。通過財政補貼等政府手段來干預(yù)平臺型企業(yè)，是一種次優(yōu)選擇，從公平競爭的角度來看，會帶來競爭扭曲等弊端。故此，歐盟法院很早就在判例法中確立了“公共援助不應(yīng)取代市場機制”的原則[16]。由于存在上述弊端，政府補貼平臺型企業(yè)需要恪守行為邊界，以防扭曲市場競爭。確定政府補貼平臺型企業(yè)行為邊界的核心是：政府補貼必須能夠帶來市場不能自我實現(xiàn)的物質(zhì)改善，即政府補貼平臺型企業(yè)必須能夠達(dá)到矯正市場失靈、維護公共利益、促進區(qū)域公平這三類目的。

（一）矯正市場失靈

在歐盟法中，市場失靈構(gòu)成國家對私人企業(yè)實施國家援助（政府補貼）的重要原因。早在2002年3月的巴塞羅那會議上，歐盟理事會就要求成員國將補貼目標(biāo)轉(zhuǎn)向共同利益目標(biāo)，并解決歐盟內(nèi)部確定的市場失靈問題[16]。

市場失靈是西方古典政治經(jīng)濟學(xué)的一個重要概念。圍繞著壟斷、信息不對稱、外部性等經(jīng)濟現(xiàn)象，西方經(jīng)濟學(xué)界形成了一整套較為完整的市場失靈及其矯正理論。例如，在企業(yè)研發(fā)過程中，由于知識具有溢出效應(yīng)且技術(shù)創(chuàng)新存在高風(fēng)險性，市場對于研發(fā)的投入可能會低于社會最優(yōu)水平，進而導(dǎo)致整個市場創(chuàng)新不足，因此，需要政府通過財政補貼手段予以矯正[17]。

從經(jīng)濟學(xué)角度來看，平臺型企業(yè)的綜合性業(yè)務(wù)同樣存在外部性與“公地悲劇”等價值扭曲的市場失靈，需要政府通過財政補貼予以矯正。梳理現(xiàn)有中國平臺型企業(yè)的行業(yè)特征可以發(fā)現(xiàn)，平臺型企業(yè)承擔(dān)了大量的科技創(chuàng)新業(yè)務(wù)。基于平臺型企業(yè)科技創(chuàng)新的不同場域，可以將平臺型企業(yè)市場失靈分為傳統(tǒng)科技創(chuàng)新市場失靈和產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)市場失靈。前者與一般企業(yè)科技創(chuàng)新市場失靈相同，即由于技術(shù)具備隱含性、復(fù)雜性、累積性、不確定性和網(wǎng)絡(luò)延伸性等特征，技術(shù)的市場交易成本偏高，企業(yè)只能在內(nèi)部進行新技術(shù)的研究與開發(fā)[18]。后者則是由于共性技術(shù)（例如信息傳輸與存儲、操作系統(tǒng)等高端基礎(chǔ)技術(shù)）⑧［19］研究成果具有廣泛的應(yīng)用性和跨行業(yè)性，以及高難度性、公共性、共享性、風(fēng)險性和效益社會性等特征⑨，單個平臺型企業(yè)無力獨自承擔(dān)共性技術(shù)的研發(fā)成本；同時，因無法保證技術(shù)的收益全部歸屬自身所有，平臺型企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新的動力。研究顯示，公共技術(shù)的納什均衡供給小于其帕累托最優(yōu)，說明完全的市場機制將導(dǎo)致共性技術(shù)的投資不足，進而導(dǎo)致共性技術(shù)的產(chǎn)出與供給不足，從而使公共技術(shù)的創(chuàng)新中出現(xiàn)“市場失靈”現(xiàn)象［18］，并且此種市場失靈的程度更為嚴(yán)重。

平臺型企業(yè)除在創(chuàng)新領(lǐng)域面臨市場失靈風(fēng)險外，還在企業(yè)發(fā)展、風(fēng)險投資等方面面臨市場失靈風(fēng)險。例如，如果政府不對中小規(guī)模（尤其是初創(chuàng)階段）的平臺型企業(yè)的風(fēng)險投資進行適當(dāng)補貼，為其分擔(dān)風(fēng)險，它們則難以獲得初始投資。針對平臺型企業(yè)的上述市場失靈現(xiàn)象，政府可以通過一定的補貼措施來矯正市場失靈所造成的市場無效率，盡可能遏制市場失靈。

（二）維護公共利益

美國法和歐盟法均認(rèn)可公共利益可以成為政府補貼私人企業(yè)的一個重要考量因素（10）。在美國，雖然一般將對企業(yè)的公共援助視為對社會的損害（11），但同時肯定“通過確保有關(guān)公共援助需求的調(diào)查結(jié)果得到謹(jǐn)慎、準(zhǔn)確和適當(dāng)?shù)奶岢?，我們可以確保公共援助不會像它威脅的那樣成為束縛社會的枷鎖”[20]。因此美國憲法條款規(guī)定，政府可以“為公共目的而支出或貸款”“禁止國家信貸的贈與或貸款，但用于公共目的的除外”[21]。其目的在于從嚴(yán)控制政府對私人企業(yè)的補貼，但又對涉及公共利益的事項網(wǎng)開一面，實現(xiàn)兩者的平衡。歐盟同樣對具有公共利益、承擔(dān)公共經(jīng)濟服務(wù)義務(wù)的企業(yè)進行了大量補貼。例如，早在1998年歐盟委員會對典型的普遍經(jīng)濟利益服務(wù)行業(yè)——郵政業(yè)國家援助進行競爭評估時指出，“必須促進普遍經(jīng)濟利益服務(wù)的現(xiàn)代化和發(fā)展，因為它們對歐洲的競爭力、社會團結(jié)和生活質(zhì)量作出了很大貢獻(xiàn)”[22]，其中的一個重要手段就是加強對郵政業(yè)的合理政府補貼。

就平臺型企業(yè)而言，所涉及的公共利益主要是指平臺型企業(yè)能否構(gòu)成公用事業(yè)企業(yè)，能否為經(jīng)濟社會提供公共經(jīng)濟服務(wù)。關(guān)于平臺型企業(yè)的公用事業(yè)功能，國內(nèi)外學(xué)者已有學(xué)理研究［23-25］。根據(jù)Rahman教授所總結(jié)的傳統(tǒng)公用事業(yè)界定標(biāo)準(zhǔn)（12）［25］，國外的平臺型企業(yè)五巨頭：Alphabet-Google、Apple、Meta、Amazon和Microsoft構(gòu)成公用事業(yè)企業(yè)應(yīng)無疑義。這些巨型平臺型企業(yè)提供的服務(wù)具有基礎(chǔ)性，為其他行業(yè)性平臺型企業(yè)提供基礎(chǔ)平臺與應(yīng)用程序的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)[26]。為此，國外已有相關(guān)立法和案例嘗試將平臺型企業(yè)界定為公用事業(yè)企業(yè)。例如，美國加利福尼亞州和馬里蘭州先后通過立法將優(yōu)步（Uber）界定為公共承運人[23]。當(dāng)然，像Meta這樣的社交網(wǎng)絡(luò)平臺在早期并不構(gòu)成基礎(chǔ)設(shè)施，而是隨著時間的推移，通過計算和組織平臺集成積累外部依賴性，從而獲得了基礎(chǔ)設(shè)施屬性[27]。而在國內(nèi)，部分大型社交類平臺型企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)平臺承載著人們?nèi)粘＝涣髋c信息傳遞的功能，用戶黏性強，平臺轉(zhuǎn)換成本高，具有明顯的規(guī)模效應(yīng)；同時，在數(shù)據(jù)聚集規(guī)模效應(yīng)的加持下，使得下游企業(yè)與用戶對平臺形成高度依賴。目前，微信幾乎已成為人們?nèi)粘９ぷ魃钪斜夭豢缮俚耐ㄐ藕徒涣魇侄?，并以更快速度、更廣范圍滲透進人們的生產(chǎn)生活，其已經(jīng)在事實上演變成社會運行中的公共基礎(chǔ)設(shè)施，具備公用事業(yè)的顯著特征，承擔(dān)著重要的公共職能。

在將平臺型企業(yè)尤其是大型平臺型企業(yè)定義為新公共服務(wù)提供者后，一方面，應(yīng)加強對其的嚴(yán)格管制（例如，對其科以不濫用市場支配地位、平臺間互聯(lián)互通等特殊義務(wù)）；另一方面，也為對其承擔(dān)公共經(jīng)濟服務(wù)的成本進行補貼提供了可能[28]。此種做法可以使提供公共經(jīng)濟服務(wù)的平臺型企業(yè)與其他未提供公共經(jīng)濟服務(wù)的平臺型企業(yè)之間形成一種公平的競爭關(guān)系，使提供公共經(jīng)濟服務(wù)的平臺型企業(yè)既不因國家支持而受益，也不因其履行公共經(jīng)濟服務(wù)義務(wù)而處于相較于未提供公共經(jīng)濟服務(wù)的平臺型企業(yè)的不利地位，進而防止該平臺型企業(yè)從其他產(chǎn)品市場剝削用戶來支付公共經(jīng)濟服務(wù)的成本。綜上所述，對實際上承擔(dān)了公用事業(yè)功能的平臺型企業(yè)進行補貼，具有經(jīng)濟上和政治上的正當(dāng)性，但前提是不會使平臺型企業(yè)比其競爭對手處于更好的地位（13）。

（三）促進區(qū)域公平

推動區(qū)域公平發(fā)展，同樣是政府補貼平臺型企業(yè)的一個重要目的。對一定區(qū)域內(nèi)的平臺型企業(yè)進行政府補貼的實質(zhì)在于國家均衡發(fā)展的凝聚力導(dǎo)向，是對“共同富裕”與“社會團結(jié)”等理念的落實，對任何國家和社會都具有重要意義。就區(qū)域公平發(fā)展而言，平臺型企業(yè)尤其是數(shù)字平臺企業(yè)可以整合眾多商業(yè)伙伴的外部資源，將新的功能模塊無縫集成到現(xiàn)有平臺，降低交易成本，是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的有利工具[29]。目前我國中西部許多省份的平臺型企業(yè)政府補貼均是此種目的。

對推動區(qū)域公平發(fā)展進行政府補貼，在歐盟法中體現(xiàn)得尤為明顯，其主要是強調(diào)對弱勢地區(qū)的補貼，而非對經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的補貼。2022年1月，歐盟委員會通過了修訂后的歐盟《區(qū)域國家援助指南》，明確規(guī)定，成員國為支持歐盟弱勢地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，可以向該地區(qū)的企業(yè)提供政府補貼，但需確保成員國之間的公平競爭環(huán)境。在這套規(guī)則中，歐盟小心翼翼地平衡競爭規(guī)則與社會凝聚力目標(biāo)之間的張力。因為歐盟內(nèi)部曾對是否應(yīng)對歐盟成員國領(lǐng)域內(nèi)一定程度弱勢地區(qū)的大型企業(yè)進行政府補貼有過爭議：歐盟委員會與部分成員國曾就“是否排除區(qū)域援助被用于在歐洲聯(lián)盟內(nèi)重新安排經(jīng)濟活動的情況”產(chǎn)生爭執(zhí)[30]。事實上，在一定區(qū)域內(nèi)刺激創(chuàng)造就業(yè)的補貼可能不會帶來就業(yè)的凈增加，而只是將經(jīng)濟活動從一個區(qū)域轉(zhuǎn)移到另一個區(qū)域，即使得一個區(qū)域顯著受益，而另一個區(qū)域可能嚴(yán)重受損。政府可以通過提供區(qū)域投資激勵來啟動和加速經(jīng)濟集聚過程，但這可能會吸引走其他區(qū)域的經(jīng)濟活動。因此，從歐盟競爭法的角度來看，完全有理由對此類政府補貼予以禁止。但正如前文所述，針對促進區(qū)域公平發(fā)展的政府補貼而言，歐盟主要考量的因素是非經(jīng)濟目標(biāo)，其中的核心點就是增強整個歐盟區(qū)域的社會凝聚力。上述爭議的最終結(jié)果是，同意繼續(xù)保留對大型企業(yè)的區(qū)域政府補貼，但必須符合以下規(guī)則：補貼應(yīng)是暫時的，同時保持在必要的最低限度，并應(yīng)使受補貼的公司重新具有商業(yè)上的可行性，突出補貼的“補償性”，確保補貼計劃對市場的任何扭曲效應(yīng)都降至最低[16]。

四、公平競爭視野下平臺型企業(yè)政府補貼的優(yōu)化路徑

近年來，公平競爭理念不斷深入人心，從嚴(yán)控制政府對企業(yè)的補貼已成為學(xué)界和政府的共識。因此，可以說重塑平臺型企業(yè)政府補貼規(guī)則的時代已然來臨。一個好的平臺型企業(yè)政府補貼政策應(yīng)該是既能夠促進平臺型企業(yè)造成快速發(fā)展，又能防止此類補貼對市場競爭的扭曲，杜絕政府自我挑選贏家。公平競爭理念下平臺型企業(yè)的特征雙重性與治理復(fù)雜性，一再要求對政府補貼平臺型企業(yè)的治理規(guī)則進行優(yōu)化創(chuàng)新，積極完善基于公平競爭理念的平臺型企業(yè)政府補貼制度安排。

（一）優(yōu)化規(guī)范配置

1.基于市場失靈的規(guī)范配置。首先，要明確市場失靈的類型與程度。平臺型企業(yè)市場失靈的類型可以根據(jù)傳統(tǒng)的市場失靈類型理論結(jié)合平臺型企業(yè)所處的行業(yè)性質(zhì)、地位和狀況等情形進行甄別。不能簡單地把所有的平臺型企業(yè)都?xì)w類為科技企業(yè)或創(chuàng)新企業(yè)而一概給予彌補高科技企業(yè)面臨市場失靈的政府補貼。平臺型企業(yè)市場失靈的程度，可以通過對市場失靈的現(xiàn)狀與正常市場基準(zhǔn)（一般是帕累托最優(yōu)或完全競爭狀態(tài)下）的偏離程度來進行確定。其次，通過平臺型企業(yè)市場失靈的類型與程度來設(shè)定政府補貼的類別、上限與強度，確保政府補貼與政府欲達(dá)至的目標(biāo)相匹配。

2.基于公共利益的規(guī)范配置。首先，需要對平臺型企業(yè)所承擔(dān)的公共利益服務(wù)進行明晰確認(rèn)。其次，要對平臺型企業(yè)承擔(dān)公共利益服務(wù)的成本進行獨立核算。也就是說，如果平臺型企業(yè)既從事了獲得政府補貼的活動（如公共利益服務(wù)活動），也從事了市場競爭性的活動，則需要對相應(yīng)業(yè)務(wù)分立賬戶，分別核算各自成本，并保持關(guān)系透明。最后，在獨立核算平臺型企業(yè)承擔(dān)公共利益服務(wù)的成本（考慮到服務(wù)收入和合理利潤）的基礎(chǔ)上，確定政府對其的補貼金額。合理利潤主要指平臺型企業(yè)在提供公共利益服務(wù)且考慮到風(fēng)險級別時所需的資本回報率。風(fēng)險級別取決于相關(guān)部門、服務(wù)類型和補償機制的特殊性。政府部門應(yīng)盡可能參照在競爭條件下類似公共利益服務(wù)實現(xiàn)的資本回報率合理確定利潤，從而避免過度補貼。這種規(guī)范配置符合市場自由競爭與公共利益服務(wù)要求之間的最佳互動，能夠有效確保平臺型企業(yè)的良性發(fā)展。

3.基于區(qū)域公平的規(guī)范配置。主要應(yīng)確定平臺型企業(yè)處于何種標(biāo)準(zhǔn)之下的區(qū)域，能夠獲得政府補貼，也就是說，需要劃定低于全國普遍性發(fā)展水平的“落后區(qū)域”標(biāo)準(zhǔn)。目前我國依據(jù)“區(qū)位+行政區(qū)劃”模式劃定政府補貼區(qū)域的做法過于簡單，并不具有科學(xué)性。因此，可以依據(jù)區(qū)域生產(chǎn)力發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)鏈完整度、失業(yè)率以及企業(yè)破產(chǎn)（或退出本區(qū)域）率等數(shù)據(jù)綜合考量，以確定政府補貼區(qū)域。同時，平臺型企業(yè)政府補貼的項目、上限與強度也應(yīng)該根據(jù)政府補貼區(qū)域的落后程度確定。

此外，政府補貼平臺型企業(yè)還需要注意以下共性問題：一是被補貼企業(yè)要承諾對所得的補貼?？顚Ｓ?，防止被補貼的企業(yè)獲得的競爭優(yōu)勢在相互關(guān)聯(lián)的企業(yè)之間傳導(dǎo)。二是必須明確政府不得對平臺型企業(yè)在市場中能夠自行解決的問題進行補貼。同時，政府補貼必須具有激勵效應(yīng)，即如果不對平臺型企業(yè)進行補貼，則平臺型企業(yè)不會改變其行為選擇。例如，對于陷入危機的平臺型企業(yè)，政府應(yīng)按照“可以補貼，但僅能補貼一次”的原則予以補貼救濟，著重通過補貼恢復(fù)平臺型企業(yè)的長期生存能力，而不是無止境地予以補貼。為使政府補貼平臺型企業(yè)對市場的扭曲程度降至最低，可以在實施補貼時附加一定條件。例如，歐盟委員會在批準(zhǔn)成員國政府對法國航空公司、意大利航空公司、奧林匹克航空公司、伊比利亞航空公司和比利時航空公司等國家航空公司進行補貼時，就附帶要求這些航空公司不能試圖通過降價或收購其他航空公司來擴大其市場份額[16]。

（二）強化剛性約束

當(dāng)前，我國政府補貼平臺型企業(yè)具有鮮明的人際關(guān)系性的階段特征。平臺型企業(yè)補貼政策淪為多方博弈的結(jié)果，缺乏“一以貫之”的治理理念，無法維護市場主體之間的公平競爭。平臺型企業(yè)政府補貼轉(zhuǎn)型優(yōu)化的難點在于，現(xiàn)有補貼制度的路徑依賴特性強化了此種階段特征，弱化了平臺型企業(yè)政府補貼實施機構(gòu)轉(zhuǎn)型優(yōu)化的動力，因此，亟需強化事前事中、事后的剛性約束來確保政府補貼平臺型企業(yè)的行為邊界得以遵守。

其一是將公平競爭理念嵌入以預(yù)算監(jiān)督為主的事前約束。目前我國預(yù)算法對平臺型企業(yè)政府補貼的控制主要是軟約束，剛性不足。在今后的優(yōu)化過程中，須嚴(yán)格按照政府補貼平臺型企業(yè)的行為邊界來審定補貼安排的必要性，同時強化對補貼金額的測度、補貼措施的權(quán)衡，在預(yù)算法框架中處理好補貼實施的裁量性與規(guī)范性問題，強化預(yù)算法對平臺型企業(yè)政府補貼的全口徑約束。其二是強化以信息公開為重點的事中約束。應(yīng)著手建立政府補貼平臺型企業(yè)的信息公示制度與平臺，及時將針對平臺型企業(yè)的政府補貼信息進行公開，包括補貼的對象、目的、理由、金額和措施等，接受社會監(jiān)督；同時，將政府部門的補貼決定納入行政決定范疇，賦予利益相關(guān)者以行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)，用以維護其在政府補貼實施中的公平競爭權(quán)。其三是強化以責(zé)任追究為依托的事后約束。政府部門應(yīng)建立健全黑名單制度，及時將違反補貼實施規(guī)定的平臺型企業(yè)拉入黑名單，限制其后續(xù)獲得補貼的資格，強化威懾，減少和阻斷道德風(fēng)險與尋租現(xiàn)象。同時，應(yīng)對違法實施補貼的政府機構(gòu)和個人進行嚴(yán)肅問責(zé)，維護補貼制度的權(quán)威性。

（三）突出評估調(diào)整

在政府補貼與社會現(xiàn)實情勢的關(guān)聯(lián)互動中，要高度重視對平臺型企業(yè)政府補貼實施的動態(tài)調(diào)整。為此，需建立政府補貼平臺型企業(yè)的實施后評估制度，以確保政府補貼平臺型企業(yè)始終保持在其行為邊界之內(nèi)，并確保政府補貼平臺型企業(yè)取得實效。一方面，要求政府依據(jù)補貼實施的實際情況定期對平臺型企業(yè)補貼進行評估，促使補貼目的與緣由以及標(biāo)準(zhǔn)、措施等不在動態(tài)變化中超出政府補貼的行為邊界。事實上，平臺型企業(yè)發(fā)展往往要經(jīng)歷從種子、初創(chuàng)、成長到成熟的生命周期，其中不同期間的補貼需求和程度并不完全一致。例如，在維護公共利益方面，隨著用戶人數(shù)的增多，平臺型企業(yè)提供公共經(jīng)濟服務(wù)的邊際成本遞減，因此，政府對其的補貼也應(yīng)動態(tài)調(diào)整。另一方面，要求政府重視對平臺型企業(yè)補貼項目的績效評估，即應(yīng)及時根據(jù)補貼項目的實際執(zhí)行情況認(rèn)真測度政府補貼的實際效果，分析政府補貼平臺型企業(yè)在矯正市場失靈、維護公共利益和促進區(qū)域公平發(fā)展等方面的作用。

五、結(jié) 語

黨的二十大報告再次強調(diào)，要“完善……公平競爭……等市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度”，規(guī)范對平臺型企業(yè)的政府補貼是其中的應(yīng)有之義。因此，通過政府補貼治理平臺型企業(yè)時，要注意政府補貼對市場主體行為的復(fù)雜影響，平衡促進平臺型企業(yè)發(fā)展與防止市場競爭扭曲之間的張力，盡量做到揚長避短，實現(xiàn)對平臺型企業(yè)的精細(xì)化補貼。2022年11月，歐盟議會正式通過了《關(guān)于扭曲歐盟內(nèi)部市場的外國補貼條例》，進一步強化對其外部補貼的規(guī)制?？梢灶A(yù)見的是，隨著我國企業(yè)越來越頻繁地走出國門參與世界市場競爭和跨國并購，如何因應(yīng)歐盟等國家和地區(qū)補貼規(guī)制政策的調(diào)整，不僅值得我國平臺型企業(yè)的高度重視，也值得政策制定者的深思。當(dāng)然，這些都是我們今后需要深入研究的方向。

注釋：

① Padmashree指出，產(chǎn)業(yè)政策4.0是基于一個真正的、明確的國家愿景，即如何促進數(shù)字創(chuàng)新及其對地方經(jīng)濟發(fā)展的增益，同時有利于我們今天在全球經(jīng)濟中看到的那種市場力量和大型科技企業(yè)沖擊波的政策。其主要包括四大關(guān)鍵支柱：數(shù)字轉(zhuǎn)型的能力、使數(shù)據(jù)成為發(fā)展資產(chǎn)的指導(dǎo)方針、對所有數(shù)字技術(shù)的有效監(jiān)管以及保護和保持就業(yè)等措施。這些措施需要與投資、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、貿(mào)易、促進出口，特別是競爭政策相協(xié)調(diào)。

② 平臺型企業(yè)與網(wǎng)絡(luò)平臺這兩個概念在實踐中經(jīng)常混用，嚴(yán)格來說，兩者內(nèi)涵不同，為不同概念。前者主要是指組織模式特征，后者主要是指商業(yè)模式特征。

③ 2013年，通用電氣（GE）率先打造出Predix平臺后，西門子、博世等國際工業(yè)巨頭紛紛開始依托自身制造業(yè)基礎(chǔ)建立平臺。在國內(nèi)，海爾于2016年推出了COSMO平臺，這是我國首個自主研發(fā)的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺。截至2021年初，我國已形成具有行業(yè)影響力的平臺80多個，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)發(fā)展成效顯著。

④ 限于篇幅，統(tǒng)計表格未予顯示，如有需要可向作者索取。

⑤ 海南省2015年出臺的《關(guān)于加快發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的若干意見》，廣西壯族自治區(qū)2019年的《促進中國（廣西）自由貿(mào)易試驗區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的支持政策》，黑龍江省2022年的《黑龍江省支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟加快發(fā)展若干政策措施》，福州市2020年的《關(guān)于促進平臺經(jīng)濟發(fā)展的四條措施》，等等。

⑥ 重慶市2018年出臺的《推進工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展若干政策》，江蘇省2020年的《關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的實施意見》，山東省2022年的《推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展省級財政支持政策實施細(xì)則》，長沙市2019年的《關(guān)于支持工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺建設(shè)和應(yīng)用的若干政策》，濟南市2020年的《關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的實施意見》，等等。

⑦ 歐盟十分重視對郵政、鐵路等普遍公共利益服務(wù)中交叉補貼情形下市場勢力在相互關(guān)聯(lián)企業(yè)中的傳導(dǎo)與擴展的控制。例如，2008年的《國家援助鐵路企業(yè)的共同體指南（2008/C 184/07）》就體現(xiàn)了此種思想。在實踐中，為了能夠更好地記錄和控制對上市公司普遍公共利益服務(wù)和自由化服務(wù)中的交叉補貼，歐盟委員會于1980年出臺了《透明度指令》。自2000年以來，《透明度指令》的范圍擴展到了自由化或部分自由化部門。

⑧ 例如華為聯(lián)合北京郵電大學(xué)、華中科技大學(xué)開展的“超高速超長距離比特光傳輸系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)與工程實現(xiàn)”、華為和中國移動聯(lián)合北京郵電大學(xué)開展的“大容量彈性化靈活帶寬光網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新與規(guī)模應(yīng)用”兩個項目獲得2019年度國家科學(xué)技術(shù)進步獎二等獎；華為與中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)聯(lián)合開展的“移動高清視頻編碼適配關(guān)鍵技術(shù)”獲得2019年度國家技術(shù)發(fā)明獎二等獎。阿里巴巴聯(lián)合上海交通大學(xué)開展的“面對突變型峰值服務(wù)的云計算關(guān)鍵技術(shù)與系統(tǒng)”獲得2019年度國家技術(shù)發(fā)明獎二等獎；淘寶（中國）軟件有限公司、美圖之家科技有限公司、北京數(shù)碼視訊科技股份有限公司、凌云光技術(shù)集團與清華大學(xué)共同開展的“編碼攝像關(guān)鍵技術(shù)及應(yīng)用”獲得2019年度國家科技進步獎二等獎。

⑨ 共性技術(shù)具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的雙重性質(zhì)，稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。最典型的共性技術(shù)是信息與通信技術(shù)，它幾乎影響了當(dāng)今人類全部的經(jīng)濟和社會活動。

⑩ 在本文中，公共利益被界定為沒有達(dá)到市場失靈的危害程度，但是確實影響不確定多數(shù)人的利益。

（11） 因為“它以個體企業(yè)發(fā)展為代價鼓勵了懶惰”，是對“為生計而工作”的社會大多數(shù)人的一種拖累。

（12） Rahman教授認(rèn)為，界定公用事業(yè)的主要考量因素包括：（1）該企業(yè)在生產(chǎn)或供應(yīng)方面具有規(guī)模效應(yīng)，具有某種程度的市場集中；（2）獲得商品或服務(wù)的用戶依賴于該企業(yè)開啟和提供的各種下游經(jīng)濟和社會活動；（3）用戶獲得商品或服務(wù)的途徑在某種程度上受到限制，用戶處于潛在的從屬、被剝削或脆弱性位置。

（13）? 在2012年的德國郵政養(yǎng)老金國家援助案中，歐盟委員會認(rèn)為德國政府的養(yǎng)老金救濟安排使德國郵政集團（Deutsche Post World Net）相對于私營競爭對手處于更有利地位。因為德國郵政集團為其非價格管制服務(wù)承擔(dān)的社會貢獻(xiàn)費用比私營競爭對手必須作為成本強制承擔(dān)的費用要少，即指德國政府對德國郵政集團的養(yǎng)老金過分減免，使德國郵政集團比競爭對手處于更有利的地位，因而構(gòu)成非法援助。詳見Commission Decision of 25 January 2012 Measures C36/07 （ex NN25/07） implemented by Germany for Deutsche Post AGc （2012/636/EU），OJL289/1，19.10.2012.

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（責(zé)任編輯：沁憶，小青）

Government Subsidies for Platform-based? Enterprises in the Perspective of Fair Competition： Dilemma， Boundary and Optimization

LIU Wei

Abstract：Compared with traditional enterprises， platform-based enterprises have their particularity， which challenges the effectiveness and fairness of the existing government subsidy policies， easily lead to? market power? and distort market fair competition by artificial means. The above resulting problems? needs to be optimized. From the perspective of fair competition， government subsidies for platform-based? enterprises should have clear behavioral boundaries， that is， they must be able to bring about material improvements that the market cannot realize itself， and they must be able to correct market failures， safeguard public interests and promote regional fairness. Moreover， we should optimize the standard allocation， strengthen rigid constraints and highlight dynamic adjustment to improve the platform-based? enterprise government subsidy system based on the concept of fair competition.

Key words：fair competition; platform-based enterprise; government subsidy; behavioral boundary

收稿日期： 2023-03-29； 修回日期： 2023-05-30

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目（20AFX018）；湖南省教育廳科學(xué)研究優(yōu)秀青年項目（21B0762）；湖南省社會科學(xué)成果評審委員會一般課題（XSP22YBC105）

作者簡介： 劉 偉（1987—），男，湖南婁底人，湖南大學(xué)法學(xué)院博士，長沙學(xué)院法學(xué)院講師，研究方向：財政法律與理論。