探討事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)優(yōu)化途徑

李穎 深圳市科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究和技術(shù)轉(zhuǎn)移促進中心

引言

2014 年，財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（試行），2015 年，財政部出臺《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2017 年，財政部施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》。經(jīng)過近10 年的運行期，行政事業(yè)單位初步建立了內(nèi)部控制的概念和框架，從制度角度出發(fā)思考和規(guī)范單位經(jīng)濟活動，在一定程度上減少了單位管理層的自主裁量權(quán)，顯著提高了單位管理水平，有效防范了舞弊，降低了腐敗風(fēng)險，成為單位精細(xì)化管理成功實踐的代表案例。內(nèi)部控制體系建設(shè)是一項需要不斷完善、不斷優(yōu)化的工作，只有起點欠缺終點，所以如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上持續(xù)細(xì)化深化強化優(yōu)化內(nèi)部控制體系建設(shè)是一項值得持續(xù)關(guān)注深化研究的重要工作。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)現(xiàn)狀

2014-2023 年，十年期間內(nèi)，各行政事業(yè)單位積極推進內(nèi)部控制建設(shè)，以年度為單位開展內(nèi)部控制風(fēng)險評估并報送單位內(nèi)部控制報告，梳理上年度內(nèi)部控制工作并部署下年度工作，具體針對單位權(quán)利集中的機構(gòu)設(shè)置與運行、權(quán)力制衡工作組織實施、制度建設(shè)與執(zhí)行、評價與監(jiān)督、存在的問題及整改等方面進行分析并分類評價定級，推動了內(nèi)部控制的常態(tài)化發(fā)展。經(jīng)查閱財政部官方網(wǎng)站公布的報告內(nèi)容，2017 年編報初年，全國收集48 萬份內(nèi)部控制自評報告，成為良好的開端。2020 年，全國56 萬多家行政事業(yè)單位編制并報送了單位年度內(nèi)部控制報告，近72%的單位自我評價獲得“優(yōu)良”級次。[1]大部分事業(yè)單位在內(nèi)部控制體系建設(shè)上取得了初步成效，內(nèi)部控制建設(shè)工作已完成從無到有的巨大轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段，內(nèi)部控制體系建設(shè)的重要任務(wù)是從量變到質(zhì)變，管理模式由粗放式管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化管理，做到內(nèi)部控制體系建設(shè)從有到優(yōu)，促進高質(zhì)量發(fā)展。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的問題

雖然內(nèi)部控制體系建設(shè)總體發(fā)展勢頭良好，但在實際執(zhí)行和實施上還存在很多不足之處，尚待改進，具體而言：

（一）管理層認(rèn)識不足，頂層設(shè)計不充分

根據(jù)目前內(nèi)部控制評價工作實施的具體情況而言，單位管理人員對內(nèi)部控制體系建設(shè)的認(rèn)識片面不深刻，錯誤地認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)是一項常規(guī)性工作任務(wù)，錯誤地認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)對單位的運行以及業(yè)務(wù)工作并不會產(chǎn)生實質(zhì)性影響，內(nèi)部控制的有效程度也不會成為單位工作亮點，管理層工作重心仍在單位履職業(yè)務(wù)，忽略了內(nèi)部控制建設(shè)的重要性，更枉論內(nèi)部控制契合單位頂層設(shè)計。但在領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟責(zé)任審計或者各項巡察檢查中，建章立制等內(nèi)部控制工作都應(yīng)放在首位，所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)工作都要考慮程序合規(guī)，而合規(guī)的體現(xiàn)和執(zhí)行就通過內(nèi)部控制體系建設(shè)而明確。

在內(nèi)部控制管理體系建設(shè)的過程中，缺乏有效的頂層設(shè)計，缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)的意識，內(nèi)部控制體系建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展程度不匹配。[2]事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)業(yè)務(wù)模塊重心是經(jīng)濟業(yè)務(wù)，從經(jīng)濟業(yè)務(wù)層面分為預(yù)算、資產(chǎn)、收支、合同、采購、建設(shè)項目六大模塊，各項制度的銜接和管控也均側(cè)重財務(wù)板塊，欠缺單位非經(jīng)濟業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理，戰(zhàn)略目標(biāo)更是沒有納入內(nèi)部控制的考慮范疇，導(dǎo)致內(nèi)部控制體系建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展程度存在較大差異，無法實現(xiàn)內(nèi)部控制與業(yè)務(wù)發(fā)展的共促共贏。

（二）財務(wù)人員主導(dǎo)，制度建設(shè)不完善

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概念的提出依托于企業(yè)內(nèi)部控制，核心思想在于經(jīng)濟業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制和權(quán)力制衡。出發(fā)點和落腳點在經(jīng)濟業(yè)務(wù)，概念和制度的主導(dǎo)部門是財政部門，大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)實操落地是財務(wù)部門，少部分單位由行政部門負(fù)責(zé)，這就造成財務(wù)人員主導(dǎo)內(nèi)部控制體系建設(shè)的現(xiàn)實情況，但財務(wù)人員是專業(yè)技術(shù)人員，關(guān)注預(yù)算編制是否準(zhǔn)確，重點在經(jīng)費開支是否合理、采購方式是否正確選擇等經(jīng)濟內(nèi)容，對于業(yè)務(wù)工作了解不全面，業(yè)財融合度不夠，可能導(dǎo)致設(shè)置的內(nèi)部控制體系無法很好制衡業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險。

內(nèi)部控制體系建設(shè)需要多部門協(xié)同合作、全員參與。但財務(wù)為主導(dǎo)的模式下容易導(dǎo)致制度建設(shè)整合不完整，無法識別業(yè)務(wù)部門前期工作存在的重大風(fēng)險，并據(jù)此設(shè)計對應(yīng)的權(quán)力制衡、崗位職責(zé)劃分和內(nèi)部控制監(jiān)督等有效程序，制度建設(shè)不完善，不能完成提升單位內(nèi)部治理水平和管理效能的目標(biāo)。

（三）執(zhí)行把關(guān)不嚴(yán)，內(nèi)部控制體系建設(shè)流于形式

所有的制度設(shè)計都無法躲過人為舞弊，在內(nèi)部控制制度出臺后，執(zhí)行是重中之重。若執(zhí)行把關(guān)不嚴(yán)，內(nèi)部控制體系建設(shè)則流于形式，無法發(fā)揮風(fēng)險防范的作用。在實際工作中，財務(wù)處于流程末端，若出現(xiàn)問題后，部門缺乏溝通并相互推諉，會造成流程煩瑣且內(nèi)部控制難以落地。受限于單位規(guī)模，事業(yè)單位普遍存在一人多崗、身兼多職的情形，容易導(dǎo)致崗位職責(zé)無法厘清，關(guān)鍵崗位欠缺或者兼任，崗位間制衡制度形同虛設(shè)。此外，單位人才不夠的情況下可能無法設(shè)置專門的內(nèi)部審計或紀(jì)檢監(jiān)督人員，內(nèi)部信息公開不透明，單位監(jiān)督管理機制不健全，無法有效監(jiān)督內(nèi)部控制運行，內(nèi)部控制體系執(zhí)行流于形式。

信息系統(tǒng)欠缺也是造成內(nèi)部控制體系建設(shè)執(zhí)行把關(guān)不嚴(yán)的原因之一。目前，部分單位由于業(yè)務(wù)體量較小、資金預(yù)算限制等原因尚未開展信息系統(tǒng)建設(shè)，這就造成內(nèi)部控制執(zhí)行全人力處理，人為影響較大。不同人員對同一業(yè)務(wù)的執(zhí)行把關(guān)標(biāo)準(zhǔn)程度不一。部分單位已啟動內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)，但是各個業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間互相獨立，分散且煩瑣，數(shù)據(jù)無法交互共享，同一個業(yè)務(wù)可能需要在多個系統(tǒng)進行操作，煩瑣且錯誤率高。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的途徑

（一）開展評估，識別風(fēng)險

基于事業(yè)單位現(xiàn)有的組織架構(gòu)和部門職責(zé)分工，梳理預(yù)算、合同、收支、采購、資產(chǎn)、基建等經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)情況，深入各內(nèi)設(shè)部門進行訪談?wù){(diào)研，從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個方面識別、評估可能存在的風(fēng)險，開展內(nèi)部控制風(fēng)險分析并分類診斷歸納，識別單位在預(yù)算、合同、收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目這六大業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟活動管理中的各類風(fēng)險并加以判斷評估，針對重大風(fēng)險，從源頭予以防范，針對一般風(fēng)險，可采取多方管控措施等，根據(jù)風(fēng)險等級設(shè)計不同管控舉措，因地制宜地開展風(fēng)險評估工作。

（二）梳理流程，優(yōu)化制度

建立單位內(nèi)部控制運行機制，在制度中明確內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)小組、工作實施小組、牽頭落實部門及監(jiān)督反饋評價的分工設(shè)置和機構(gòu)安排，開展風(fēng)險評估、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、內(nèi)部控制報告編報等常態(tài)工作機制。完善單位層面和業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，理順不同業(yè)務(wù)的崗位職責(zé)設(shè)置及分工，根據(jù)梳理主要風(fēng)險點及防控措施等內(nèi)容建立健全經(jīng)濟活動管理制度，有效規(guī)范單位各項經(jīng)濟活動有序運行。

（三）展開培訓(xùn)，運行調(diào)整

總結(jié)規(guī)章制度建設(shè)成果，開展內(nèi)部控制優(yōu)化前后的對比，進行全員范圍的內(nèi)部控制理念宣貫培訓(xùn)，指導(dǎo)單位人員按照制度流程要求開展各項業(yè)務(wù)工作，推動內(nèi)部控制落地執(zhí)行。設(shè)立試運行期限，全單位在試運行時期內(nèi)按照內(nèi)部控制建設(shè)成果執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋，梳理改善后印發(fā)執(zhí)行。

四、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的優(yōu)化策略

（一）加強認(rèn)識，營造氛圍

COSO 內(nèi)部控制框架的五大要素之一是控制環(huán)境，事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也同理，管理層的重視是控制環(huán)境良好的必要條件。建立起主要領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)緊抓實施，牽頭部門主導(dǎo)推進，全體部門積極參與，紀(jì)檢部門監(jiān)督整改的內(nèi)部控制管理體系，強調(diào)主要領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)的工作責(zé)任，加強管理層的重視，營造有章可依、有章必依的工作氛圍。

定期培訓(xùn)，普及內(nèi)部控制流程，提高全體員工參與度，減少人員內(nèi)部控制意識欠缺導(dǎo)致的違規(guī)事項發(fā)生。建立溝通及協(xié)調(diào)機制，同時通過內(nèi)部控制培訓(xùn)加強宣貫，確保單位上下統(tǒng)一認(rèn)知、加強重視，在單位內(nèi)部營造起良好的內(nèi)部控制氛圍。充分謀劃，細(xì)化崗位設(shè)置，明確關(guān)鍵崗位工作職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行關(guān)鍵崗位不相容職責(zé)相分離原則，設(shè)計交叉復(fù)核、三人小組等彼此約束、相互制衡的運行模式[3]。

（二）定期回顧，做好適配

內(nèi)部控制建設(shè)是一項動態(tài)發(fā)展的系統(tǒng)工程，涉及單位內(nèi)部管理的方方面面，可以按照管控緊迫性分階段、分步驟、分批次的漸進式路徑開展內(nèi)部控制建設(shè)工作。運用回頭看、原地看、向前看等手段，建立內(nèi)部控制常態(tài)化、長期化工作機制。定期回頭看，組織所有部門結(jié)合全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性等原則自查制度運行情況，落實經(jīng)辦部門主體責(zé)任。定期原地看，根據(jù)內(nèi)部控制體系運行情況自查結(jié)果，梳理實際執(zhí)行中重點難點痛點問題，簡化冗余流程，提高工作效率。定期向前看，結(jié)合業(yè)務(wù)規(guī)劃，預(yù)判業(yè)務(wù)發(fā)展，提前設(shè)置業(yè)務(wù)發(fā)展場景，完善內(nèi)部控制體系建設(shè)。內(nèi)部控制是一項伴隨業(yè)務(wù)運行的持續(xù)性工作，多措并舉，定期回顧，持續(xù)修訂，以實現(xiàn)內(nèi)部控制機制的常態(tài)化。

做好適配和銜接，做好各項業(yè)務(wù)發(fā)展場景均可在制度中成功適配，完善制度流程的業(yè)務(wù)覆蓋面，做到單位業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度全覆蓋；梳理業(yè)務(wù)發(fā)展全鏈條，做好各環(huán)節(jié)制度的銜接，識別內(nèi)部控制環(huán)節(jié)風(fēng)險點，做到業(yè)務(wù)鏈條內(nèi)部控制全覆蓋；梳理人員崗位分工，繪制崗位職責(zé)工作流程圖，達(dá)到斷人不斷崗，提高人員適配性，降低人員變動對內(nèi)部控制體系建設(shè)的影響。

（三）全體參與，聘請專家

建立起主要領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)緊抓實施，牽頭部門主導(dǎo)推進，全體部門積極參與，紀(jì)檢部門監(jiān)督整改的內(nèi)部控制管理體系，明確各環(huán)節(jié)各部門的主體責(zé)任，全員參與內(nèi)部控制建設(shè)。同時著重培養(yǎng)復(fù)合型人才，針對財務(wù)人員加強對業(yè)務(wù)知識的積累；對業(yè)務(wù)工作人員進行財務(wù)基礎(chǔ)常識工作培訓(xùn)，使其正確認(rèn)識項目開展與內(nèi)部控制的關(guān)系，逐步將內(nèi)部控制理念和方法深度融入業(yè)務(wù)工作全過程，落實內(nèi)部控制主體責(zé)任。

適當(dāng)聘請專業(yè)人員，針對內(nèi)部控制建設(shè)存在薄弱點環(huán)節(jié)開展咨詢補充。如聘請會計師事務(wù)所開展內(nèi)部控制審計和內(nèi)部控制風(fēng)險評估；聘請內(nèi)部控制領(lǐng)域咨詢機構(gòu)開展內(nèi)部控制體系建設(shè)；聘請符合單位業(yè)務(wù)的專家開展業(yè)務(wù)咨詢活動，深挖業(yè)務(wù)管控的漏洞，查漏補缺；聘請律師事務(wù)所對單位內(nèi)部控制流程和文件進行合規(guī)性審查；聘請信息系統(tǒng)工程師設(shè)計單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)架構(gòu)。借助單位內(nèi)部人力資源和外部智慧力量科學(xué)系統(tǒng)的優(yōu)化內(nèi)部控制體系建設(shè)，提升內(nèi)部控制的專業(yè)程度。

（四）業(yè)財融合，頂層設(shè)計

在內(nèi)部控制管理體系建設(shè)的過程中，充分考慮單位戰(zhàn)略目標(biāo)以及非經(jīng)濟業(yè)務(wù)模塊的管控目的，建立符合單位戰(zhàn)略定位的有效頂層設(shè)計，增強戰(zhàn)略目標(biāo)的引導(dǎo)作用，促進內(nèi)部控制管理體系建設(shè)與業(yè)務(wù)和諧發(fā)展。以單位戰(zhàn)略目標(biāo)為核心，合理分配業(yè)務(wù)權(quán)限，增強經(jīng)濟業(yè)務(wù)與非經(jīng)濟業(yè)務(wù)的銜接，確保業(yè)財融合?！耙灶A(yù)算為主線，以資金為核心”的經(jīng)濟活動是財務(wù)人員關(guān)注的重點，“業(yè)務(wù)可持續(xù)、履職有效果”的業(yè)務(wù)活動則是業(yè)務(wù)人員側(cè)重的核心，找到效果和合規(guī)之間的平衡點是業(yè)財融合的關(guān)鍵點。

堅持內(nèi)部控制全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性原則，在此基礎(chǔ)上開展頂層設(shè)計，在戰(zhàn)略層面指導(dǎo)單位內(nèi)部控制建設(shè)，在單位層面構(gòu)建符合單位公共事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略文化，在業(yè)務(wù)層面融合內(nèi)部控制原則要求，在業(yè)務(wù)規(guī)劃層面融合財務(wù)需求，在業(yè)務(wù)實施層面融入財務(wù)支持，在業(yè)務(wù)流程層面融入財務(wù)規(guī)范，[4]實現(xiàn)業(yè)財融合，完善單位內(nèi)部控制體系，提升單位的綜合管理水平，優(yōu)化業(yè)務(wù)和財務(wù)決策，提高內(nèi)部管理效率，促進單位履職事業(yè)發(fā)展。

（五）信息建設(shè)，加強監(jiān)督

推動內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，打造智慧內(nèi)部控制系統(tǒng)，融合業(yè)務(wù)及財務(wù)模塊，突破信息壁壘，實現(xiàn)內(nèi)部控制流程全覆蓋，業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)實時可追蹤。通過信息系統(tǒng)建設(shè)，固化內(nèi)部控制流程，識別風(fēng)險，信息預(yù)警，減少人工管控的隨意性和自主裁量權(quán)，實現(xiàn)內(nèi)部控制全周期、全鏈條、全方位的宏觀、中觀和微觀分析，以數(shù)字技術(shù)為單位賦能，助力實現(xiàn)行政事業(yè)高質(zhì)量管理，提升單位內(nèi)部治理水平和管理效能，為履行單位工作職能提供保障。

外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督雙管齊下，結(jié)合日常監(jiān)督和專項監(jiān)督管理，完善監(jiān)督機制。強化內(nèi)部信息公開，定期公開必要財務(wù)信息和機構(gòu)運行等情況，提高信息透明度和顆粒度。加強財會監(jiān)督，提升財務(wù)信息質(zhì)量。設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督崗位，專人專崗，實行普遍事項監(jiān)督日?；卮笫马棻O(jiān)督專項化。同時，暢通外部監(jiān)督渠道，設(shè)立舉辦熱線、投訴信箱等群眾反饋機制，優(yōu)化權(quán)利分工，升級管控措施，將制衡機制嵌入到內(nèi)部管理的全過程之中，建立健全內(nèi)部權(quán)力運行制約機制，有效防范廉政風(fēng)險。

結(jié)語

以內(nèi)部控制體系建設(shè)為抓手，有效落實政策法規(guī)，優(yōu)化內(nèi)部治理、加強權(quán)力制約，從單位管理效率和管理效能上規(guī)范單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，有效避免政策制定和資金分配過程中的行政風(fēng)險、法律風(fēng)險與廉政風(fēng)險，對從根本源頭落實黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面具有重要意義。建立和實施內(nèi)部控制已成為行政事業(yè)單位的一項常態(tài)性工作，是新時代背景下單位貫徹落實黨的十九大關(guān)于“防范化解重大風(fēng)險”的重要舉措。行政事業(yè)單位可通過加強認(rèn)識、營造氛圍、定期回顧、做好適配、全體參與、聘請專家、業(yè)財融合、頂層設(shè)計、信息建設(shè)、加強監(jiān)督等手段，多措并舉，持續(xù)優(yōu)化內(nèi)部控制體系建設(shè)途徑。通過打造管理科學(xué)化，執(zhí)行有力化，權(quán)力制衡均衡化的內(nèi)部控制體系，從而提升政府服務(wù)常態(tài)化、精細(xì)化管理水平，推進社會治理現(xiàn)代化，助力實現(xiàn)建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的偉大目標(biāo)。