政府采購電子文件單套制歸檔的難點分析與應(yīng)對建議

贠疆鵬 黃珀琳

摘要：隨著我國信息化進程的不斷推進，政府采購活動正面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型，采購過程中形成的文件也逐漸從傳統(tǒng)紙質(zhì)文件向電子文件轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段，對政府采購活動中形成的電子文件進行單套制歸檔，存在一定難點。論文基于實踐視角，分析了政府采購的業(yè)務(wù)特點和政府采購電子文件單套制歸檔難點，并針對性地提出了相應(yīng)建議，以期為有效管理政府采購電子文件提供參考。

關(guān)鍵詞：政府采購 電子文件 單套制

政府采購（以下簡稱“政采”）是各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為?！吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政采法》）指出，要將政采文件（含采購活動記錄、采購預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評估報告、定標(biāo)文件、合同文本、驗收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件）至少保存15年。[1]隨著我國加快實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，政采業(yè)務(wù)流程逐漸向電子化模式轉(zhuǎn)變，該模式下產(chǎn)生的招投標(biāo)文件、開評標(biāo)文件、合同等電子文件，可以作為查考、處理質(zhì)疑和投訴的依據(jù)。《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，要切實推動來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的電子文件以電子形式單套制歸檔。[2]此外，國家通過陸續(xù)頒布《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》《“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)采購行動方案（2017—2019年）》等政策，推進政采電子化進程。但現(xiàn)階段，政采電子文件單套制歸檔仍存在一定難點。本文基于實踐視角，分析政采業(yè)務(wù)的特點和政采電子文件單套制歸檔難點，并提出三個方面的建議，以期為有效管理政采電子文件提供參考。

一、政采的業(yè)務(wù)特點

政采是經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，其業(yè)務(wù)具備一定的特點，即政采主體的范圍廣泛性、政采對象的屬性多樣性和政采流程的高度合規(guī)性。

（一）政采主體的范圍廣泛性

政采主體，也稱政采當(dāng)事人，是參與政采活動并享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購人、采購代理機構(gòu)和供應(yīng)商等。[3]按照執(zhí)行采購的主體劃分政采行為，可分為代理采購和自行采購。代理采購是采購人將政采項目委托給采購代理機構(gòu)進行采購的行為，自行采購是由采購人自行采購所需項目的行為。[4]這兩種類型的采購主體范圍都十分廣泛。就代理采購而言，涉及采購人、采購代理機構(gòu)和供應(yīng)商三方政采主體。首先，采購人的范圍廣泛，可以是國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。其次，采購代理機構(gòu)范圍廣泛。采購代理機構(gòu)又可以劃分為集中采購機構(gòu)和社會代理機構(gòu)。省級以上人民政府每年會發(fā)布集中采購項目目錄，目錄以內(nèi)或限額以上的政采業(yè)務(wù)必須由集中采購機構(gòu)辦理，社會代理機構(gòu)只能負責(zé)辦理集中采購目錄外的政采業(yè)務(wù)。最后，供應(yīng)商來源范圍廣泛。政采供應(yīng)商是指向采購人提供貨物、工程和服務(wù)的法人、其他組織或自然人。任何有能力向采購人提供符合特定技術(shù)規(guī)格要求的貨物、工程和服務(wù)的供應(yīng)商都可以進行投標(biāo)，都是潛在供應(yīng)商。就自行采購而言，采購人可以委托采購代理機構(gòu)進行采購，也可以由單位自行采購，其中后者不涉及采購代理機構(gòu)，除此之外兩者并無區(qū)別。

（二）政采對象的屬性多樣性

政采對象，即所需采購的貨物、工程或服務(wù)。政采對象包羅萬象，有進口產(chǎn)品，也有國產(chǎn)產(chǎn)品；有軍用產(chǎn)品，也有民用產(chǎn)品；有有形產(chǎn)品，也有無形服務(wù)。政采對象的屬性多樣性決定了政采方式和規(guī)程的多樣性。一般而言，政采多以公開招標(biāo)方式進行，但因采購項目對象屬性、規(guī)模不等，公開招標(biāo)難以適應(yīng)各類采購場景，因而衍生出邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源等多種采購方式。不同對象、不同方式可能導(dǎo)致業(yè)務(wù)全生命周期流程不同。一般政采業(yè)務(wù)全生命周期較為漫長，包括確定采購需求、編制采購預(yù)算和采購計劃、確定采購方式及采購代理機構(gòu)、制作采購文件、進行專家論證（重大項目）、發(fā)布采購公告和采購文件、資格審查、抽取評審專家開評標(biāo)、確定并發(fā)布中標(biāo)公告和中標(biāo)通知書、簽訂并履行采購合同、組織驗收并支付采購資金。在上述程序的基礎(chǔ)上，因政采對象屬性不同，政采業(yè)務(wù)方式、流程會略有差異。

（三）政采流程的高度合規(guī)性

政采作為國家宏觀調(diào)控的手段之一，也是落實全面依法治國的重要內(nèi)容，具備高度的合規(guī)性。相較于其他經(jīng)濟活動，高度合規(guī)性是政采活動的核心屬性。根據(jù)《政采法》，政采活動應(yīng)遵循公開透明、公平競爭、公正和誠實信用原則。[5]上述原則對政采活動提出如下要求：一是按照公開透明原則，政采招標(biāo)公告、招標(biāo)文件、中標(biāo)公告、質(zhì)疑投訴結(jié)果等過程文件均需向社會公開；二是按照公平競爭原則，任何潛在供應(yīng)商都可以公平地參與競爭；三是按照公正原則，評審專家委員會應(yīng)當(dāng)客觀公正地根據(jù)采購文件審慎評審；四是按照誠實信用原則，政采當(dāng)事人要恪守信用，不得有偽造、銷毀需要保存的文件等行為。從以上這些原則來看，政采活動在合規(guī)性上要求較高，又有采購人、采購代理機構(gòu)、專家、供應(yīng)商等多方參與，導(dǎo)致該過程中產(chǎn)生的電子文件歸檔難度大幅提高。

二、政采電子文件單套制歸檔難點

政采業(yè)務(wù)的特點一定程度上決定了其電子文件單套制歸檔的難點，包括文件形成來源廣泛、文件產(chǎn)生過程復(fù)雜、電子簽章應(yīng)用受限。需要說明的是，政采電子文件單套制歸檔是指將采購流程中產(chǎn)生的電子文件收集、整理并成套歸檔；代理采購中歸檔責(zé)任人是采購代理機構(gòu)，而自行采購的歸檔責(zé)任人是采購人。

（一）文件形成來源廣泛

政采主體的范圍廣泛性一定程度決定了文件形成來源廣泛。在政采活動中，采購人、采購代理機構(gòu)和供應(yīng)商都會產(chǎn)生文件，而將來自不同主體的電子文件進行收集、整理需要耗費一定成本。除政采主體外，其他利益相關(guān)者也會產(chǎn)生電子文件。例如，政采活動中的定評標(biāo)環(huán)節(jié)需要評審專家提出意見，評審專家委員會最終的意見會影響定標(biāo)結(jié)果，因而評審專家委員會產(chǎn)生的電子文件需要歸檔。另外，一旦產(chǎn)生爭議，監(jiān)管部門會介入政采活動后續(xù)投訴程序，因此其對投訴的行政裁決同樣需要歸檔。由此可見，形成來源廣泛是政采電子文件難以徹底實現(xiàn)單套制歸檔的重要原因。此外，需歸檔的電子文件不僅由系統(tǒng)自動產(chǎn)生，還會由人工形成。例如，采購代理機構(gòu)或采購人要在“信用中國”“中國政府采購網(wǎng)”等多個網(wǎng)站查詢不同供應(yīng)商的征信信息，以確保供應(yīng)商具備投標(biāo)資格，部分人采取的做法是將查詢記錄截圖打印，并掃描上傳至系統(tǒng)，同時保存紙質(zhì)文件。這不僅會增加投入成本和精力，降低工作效率，還會造成政采電子文件連續(xù)性的斷裂。

（二）文件產(chǎn)生過程復(fù)雜

政采對象的屬性多樣性在一定程度上決定了文件產(chǎn)生過程復(fù)雜，主要是需歸檔的電子文件內(nèi)容、背景或元數(shù)據(jù)較為復(fù)雜。不同的采購對象會產(chǎn)生不同類型的電子文件。例如，采購進口產(chǎn)品的項目需要歸檔上級相關(guān)部門的批復(fù)文件；采購一定金額以上的重大項目會有專家論證環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)產(chǎn)生的文件需要歸檔。由于政采對象屬性多樣，政采過程中產(chǎn)生的文件內(nèi)容、背景、結(jié)構(gòu)也有差異，目前無法制定相對固定的樣式模板且難以統(tǒng)一規(guī)范，也未能在系統(tǒng)平臺上實現(xiàn)自動歸檔功能，往往依賴人工手動添加需歸檔的文件。另外，隨著時代的進步，政采對象范圍越來越廣泛，不斷涌現(xiàn)新的產(chǎn)品和服務(wù)，政采方式手段也更為現(xiàn)代化，采購卡、網(wǎng)上競價、電子商城等電子交易采購方興未艾。新型對象和方式的廣泛應(yīng)用使得電子文件單套制歸檔面臨更為復(fù)雜的數(shù)字環(huán)境。

（三）電子簽章應(yīng)用受限

電子簽章（electronic seal signature），即使用電子印章簽署電子文件的過程。[6]2021年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，提出將積極促進電子合同、電子公章、電子商務(wù)標(biāo)簽等的廣泛應(yīng)用。[7]然而，為確保政采活動絕對合規(guī)，政采過程中所產(chǎn)生的電子文件不被偽造、篡改，加之電子簽章技術(shù)尚未成熟普及，政采電子文件單套制歸檔應(yīng)用并不廣泛。政采活動中會產(chǎn)生大量需要簽章的電子文件，如涉及評審專家簽字、部門負責(zé)人簽字的文件。現(xiàn)階段部分采購代理機構(gòu)或采購人往往通過在紙質(zhì)文件上簽章后再掃描的方式上傳至系統(tǒng)歸檔，而掃描件在檢索利用、提取元數(shù)據(jù)方面會受到一定限制。這不僅使得電子文件單套制歸檔操作更為煩瑣，還對電子文件檢索利用造成一定困難。

三、政采電子文件單套制歸檔應(yīng)對建議

（一）加快制定單套制歸檔規(guī)章制度規(guī)范

《政采法》規(guī)定，要對采購文件進行歸檔保存，且保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存15年。這一規(guī)定對政采電子文件歸檔提供了政策依據(jù)。然而，現(xiàn)階段電子文件單套制歸檔規(guī)章制度仍有缺失，有待進一步建立健全針對單套制歸檔的相關(guān)規(guī)章制度規(guī)范，甚至需要設(shè)置更為具體和更具操作性的指南。由于各地采購代理機構(gòu)或采購人面臨的內(nèi)外部環(huán)境不同、數(shù)字環(huán)境不一，對電子文件單套制歸檔要求也不盡相同，我國現(xiàn)有的相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)難以完全兼顧各地政采業(yè)務(wù)情況，對電子文件單套制歸檔指導(dǎo)有限。對此，建議相關(guān)主管部門針對采購代理機構(gòu)或采購人，出臺相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。另外，建議各地采購代理機構(gòu)或采購人牽頭制定更具針對性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用指南，為解決政采實際問題提供更具針對性的指導(dǎo)。同時，各地財政部門和檔案部門可以聯(lián)合探索開展政采電子文件單套制歸檔的應(yīng)用試點，以便及時總結(jié)先進經(jīng)驗并在全國加以推廣。采購代理機構(gòu)或采購人也需要結(jié)合頂層設(shè)計進行謀劃，立足業(yè)務(wù)實際，對照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建立電子文件單套制歸檔制度。建立電子文件單套制歸檔規(guī)章制度，需要考量以下兩個方面：一是基于機構(gòu)職能，結(jié)合自身內(nèi)外部環(huán)境特點，制定符合自身利益的規(guī)章制度，如嚴(yán)格劃分保管期限，加強內(nèi)部保密性等；二是實行納入機制，應(yīng)將政采電子文件單套制歸檔制度納入機構(gòu)信息化機制中，使其與信息化機制相適配，達到相輔相成的效果。

（二）加快構(gòu)建全國統(tǒng)一的政采系統(tǒng)平臺

政采主體分布較為廣泛，使得不同主體產(chǎn)生的電子文件來源范圍也相對廣泛。就地域范圍而言，政采可能涉及全國各地的供應(yīng)商，有必要將全國范圍內(nèi)的政采數(shù)據(jù)進行整合。例如，對“供應(yīng)商征信情況需要在多個網(wǎng)站平臺查詢后產(chǎn)生紙質(zhì)文件掃描上傳至系統(tǒng)”這一問題，可以加快構(gòu)建全國統(tǒng)一的誠信記錄系統(tǒng)平臺，并將該平臺對接至政采系統(tǒng)平臺上，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通，進而促進電子文件單套制歸檔的實現(xiàn)。就業(yè)務(wù)流程而言，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評審記錄等電子文件往往是跨系統(tǒng)的，這使得電子文件的收集、整理消耗了一定的時間成本，大大降低了歸檔效率。另外，不同系統(tǒng)間的文件也缺少統(tǒng)一的格式規(guī)范，業(yè)務(wù)人員歸檔情況也各不相同。對此，有必要構(gòu)建全國統(tǒng)一的政采系統(tǒng)平臺。具體而言，可以構(gòu)建一個集成性的系統(tǒng)平臺，在該平臺上實現(xiàn)政采流程的全生命周期辦理，使業(yè)務(wù)流程具備連續(xù)性。對不同主體設(shè)置其限定的權(quán)限，實現(xiàn)政采全流程的電子化，以促進單套制歸檔。

（三）加快落地電子簽章等先進技術(shù)的應(yīng)用

《中華人民共和國電子簽名法》指出“可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力”[8]。加蓋安全可靠的電子簽章后形成的電子文件既能確認簽名人身份，還可驗證是否被篡改，保證電子文件的真實性。然而，目前政采活動中電子簽章技術(shù)應(yīng)用程度受限。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，需要加快落地電子簽章等先進技術(shù)的廣泛應(yīng)用，以追求更高效化的單套制歸檔。一方面，可以在系統(tǒng)平臺中嵌入電子簽章等技術(shù)，添加電子簽章模塊，使評審專家、采購代理機構(gòu)工作人員、采購代理部門負責(zé)人在系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)簽章，不再產(chǎn)生紙質(zhì)文件、手寫簽名和數(shù)字化掃描紙質(zhì)文件，而是直接在系統(tǒng)中形成電子文件并歸檔。另一方面，可以強化電子簽章配套技術(shù)的應(yīng)用創(chuàng)新。在政采系統(tǒng)平臺和電子檔案管理系統(tǒng)配套運用CA證書、電子印章、電子簽名、指紋識別等技術(shù)，保證歸檔的電子文件在全生命周期內(nèi)符合《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國電子簽名法》有關(guān)證據(jù)價值的要求。[9]在此過程中，必須不斷推進電子簽章配套技術(shù)的集成化應(yīng)用，使技術(shù)應(yīng)用與政采業(yè)務(wù)相契合，在合規(guī)基礎(chǔ)上實現(xiàn)工作效率最大化，融入電子文件全生命周期管理中，進而發(fā)揮電子文件的獨特優(yōu)勢。

注釋及參考文獻：

[1][3][5]黨和國家政策法規(guī)庫.中華人民共和國政府采購法[EB/OL].（2014-08-31）[2023-10-29].https：//zcfg.cs. com.cn/chl/a089c7cf0520342ebdfb.html？libraryCurrent=law.

[2]中華人民共和國國家檔案局.中辦國辦印發(fā)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[EB/OL].（2021-06-09）[2023-08-09].https：//www.saac.gov.cn/daj/tou？ tiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[4]朱龍杰.政府采購概論[M].南京：東南大學(xué)出版社，2018：7-10.

[6]國家密碼管理局.安全電子簽章密碼技術(shù)規(guī)范：GM/T 0031—2014[S].北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社，2014.

[7]中華人民共和國中央人民政府.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的通知[EB/OL].（2022-01- 12）[2023- 08- 10].https：//www.gov.cn/zhengce/ content/2022-01/12/content_5667817.htm.

[8]全國人民代表大會.中華人民共和國電子簽名法[EB/ OL].（2019-05-07）[2023-08-10].http：//www.npc.gov.cn/ npc /c30834 /201905/ 1d39b3ac29144348a01ffc43212a0b39. shtml.

[9]楊安榮，萬昊周，孫濤，等.政府采購文件“單套制”歸檔管理研究[J].浙江檔案，2017（4）：12-14.

作者單位：1.深圳交易集團有限公司

2.深圳公共資源交易中心