結(jié)構(gòu)嵌合與關(guān)系重塑：數(shù)字技術(shù)何以有效賦能城市基層治理
——以S市Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”為例

顧麗梅，宋曄琴

一、問(wèn)題的提出

基層治理是國(guó)家治理的基石，也是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。如何提升基層治理效能一直是國(guó)家治理現(xiàn)代化關(guān)切的核心議題。伴隨數(shù)字化浪潮興起，“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)”“數(shù)字中國(guó)”等成為我國(guó)新時(shí)代數(shù)字治理發(fā)展的戰(zhàn)略遵循。以大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、5G等為代表的新興數(shù)字技術(shù)不斷迭代升級(jí)，有效豐富了基層數(shù)字治理的“工具箱”，也為提升基層治理能級(jí)帶來(lái)了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。2021年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》明確指出，要提高基層治理數(shù)字化、智能化水平，這為基層治理現(xiàn)代化提供了指引。2022年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)，應(yīng)實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”行動(dòng)，構(gòu)建新型基層管理服務(wù)平臺(tái)，提升基層智慧治理能力。立足黨中央一系列政策論述不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)揮數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)來(lái)驅(qū)動(dòng)基層治理效能提升與基層治理現(xiàn)代化改革已成為中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。

響應(yīng)數(shù)字時(shí)代之需，依循數(shù)字強(qiáng)國(guó)之勢(shì)，各城市基層政府積極書寫新時(shí)代數(shù)字技術(shù)賦能基層治理的實(shí)踐故事，開(kāi)展大量“技術(shù)+治理”的創(chuàng)新探索，繪就了差異化的城市基層治理畫卷。如“吹哨報(bào)道”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“基層治理四平臺(tái)”“智慧蓉城”等都在城市基層治理中取得了較好的實(shí)踐效果，佐證了數(shù)字技術(shù)對(duì)城市基層治理的賦能潛力。但與此同時(shí)，在技術(shù)錦標(biāo)賽式的基層治理數(shù)字化改革中，部分城市基層政府也出現(xiàn)了一些“脫實(shí)務(wù)虛、不求失效、難以持續(xù)”的數(shù)字化“偽創(chuàng)新”或“低效創(chuàng)新”，(1)林冠平：《地方政府創(chuàng)新的現(xiàn)存障礙與推動(dòng)機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》2014年第2期。導(dǎo)致城市基層政府陷于數(shù)字形式主義、數(shù)字衙門、數(shù)字炫技等數(shù)字化轉(zhuǎn)型怪圈，城市基層治理效能不增反降。這一沖突現(xiàn)象表明數(shù)字技術(shù)的賦能效用具有不確定性，(2)陳勛、胡潔人：《技術(shù)治理的適配性：基層治理數(shù)字化改革的效度及邏輯反思》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2023年第5期。技術(shù)效能并不一定能直接轉(zhuǎn)化為城市基層治理效能，也可能出現(xiàn)技術(shù)“負(fù)能”的治理悖論。(3)彭勃：《技術(shù)治理的限度及其轉(zhuǎn)型：治理現(xiàn)代化的視角》，《社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。這引發(fā)筆者思考幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題：數(shù)字技術(shù)究竟如何有效賦能城市基層治理？其內(nèi)在機(jī)理是怎樣的？存在何種衍生困境？未來(lái)又該如何優(yōu)化？

二、已有研究及其局限性

本文所涉及的關(guān)鍵概念是“數(shù)字技術(shù)”與“城市基層治理”。需要說(shuō)明的是，本文所指的數(shù)字技術(shù)不僅關(guān)涉技術(shù)化手段，還涉及組織運(yùn)作機(jī)制等制度范疇，(4)陳天祥等：《雙重嵌入：以數(shù)字技術(shù)打破基層治理中的條塊分割》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第1期。意指以數(shù)字技術(shù)為核心的綜合性數(shù)字智能系統(tǒng)。城市基層治理則主要是指圍繞街鎮(zhèn)所開(kāi)展的治理行為與治理活動(dòng)。本文接下來(lái)將聚焦于數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的作用邏輯、現(xiàn)實(shí)困境展開(kāi)文獻(xiàn)梳理，并嘗試探索理論拓展空間。

第一，數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的作用邏輯探討。主要可歸納為以下三個(gè)視角：一是治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化視角。學(xué)者們大多圍繞賦能與賦權(quán)兩條主線來(lái)剖析數(shù)字技術(shù)對(duì)城市基層治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用。如彭勃等聚焦于“條塊協(xié)同”這一基層治理的結(jié)構(gòu)性難題，強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)能夠有效賦能基層政府工作結(jié)構(gòu)、優(yōu)化權(quán)責(zé)關(guān)系及調(diào)適行政壓力，繼而形塑城市基層治理的條塊統(tǒng)合結(jié)構(gòu)。(5)彭勃、劉旭：《破解基層治理的協(xié)同難題：數(shù)字化平臺(tái)的條塊統(tǒng)合路徑》，《理論與改革》2022年第5期。姚清晨等則從更為宏觀的角度，指出數(shù)字技術(shù)的嵌入不僅能賦能基層政府行政權(quán)力與組織體系的結(jié)構(gòu)變化，而且能改變政府與社會(huì)的信息關(guān)系與互動(dòng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“權(quán)力-權(quán)利”結(jié)構(gòu)的局部重塑。(6)姚清晨、郁俊莉：《嵌入與變構(gòu)：數(shù)字化技術(shù)重塑政府治理體系的邏輯及其基層困境》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第5期。二是治理模式創(chuàng)新視角。學(xué)者們多認(rèn)同數(shù)字技術(shù)能通過(guò)與既有模式及治理功能的復(fù)雜調(diào)試及耦合來(lái)形成更為智慧化、高效化的基層治理新模式。如宋瀟等在對(duì)中國(guó)治理中的統(tǒng)合治理模式進(jìn)行分析歸納的基礎(chǔ)上，指出數(shù)字技術(shù)能夠在既有治理框架中與黨組織雙向嵌入演化出“統(tǒng)合型數(shù)字治理”新模式。(7)宋瀟等：《統(tǒng)合型數(shù)字治理：基層治理效能提升的理論邏輯與實(shí)踐機(jī)制——基于深圳市龍華區(qū)的案例研究》，《電子政務(wù)》2023年第9期。鄧念國(guó)等則強(qiáng)調(diào)數(shù)字化技術(shù)能夠在重塑并調(diào)適基層原有治理功能的基礎(chǔ)上將平臺(tái)、數(shù)據(jù)以及業(yè)務(wù)等進(jìn)行融合，繼而形成既具整體性又具智慧性的“整體智治”新模式。(8)鄧念國(guó)：《整體智治：城市基層數(shù)字治理的理論邏輯與運(yùn)行機(jī)制——基于杭州市S鎮(zhèn)的考察》，《理論與改革》2021年第4期。三是治理過(guò)程賦能視角。學(xué)者們多聚焦業(yè)務(wù)流程以及治理能力等展開(kāi)分析。如吳新星等指出，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用及平臺(tái)能促進(jìn)街道構(gòu)建一門式、閉環(huán)性及全周期的行動(dòng)過(guò)程，(9)吳新星：《數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的行動(dòng)障礙與突破策略——基于S市G區(qū)F街道數(shù)字治理創(chuàng)新實(shí)踐的參與式觀察》，《河南社會(huì)科學(xué)》2022年第6期。以“數(shù)據(jù)多跑路”為基層干部減負(fù)增能。也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代信息技術(shù)提供了高效的數(shù)據(jù)采集和集成手段，提高了治理過(guò)程中的問(wèn)題識(shí)別能力、數(shù)據(jù)集成能力以及運(yùn)算分析能力，(10)楊宏山、李悟：《技術(shù)嵌入、雙軌學(xué)習(xí)與城市治理的機(jī)制設(shè)計(jì)——基于B市基層治理改革的案例分析》，《公共管理與政策評(píng)論》2022年第3期。驅(qū)動(dòng)基層治理的清晰化及精細(xì)化。

第二，數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的現(xiàn)實(shí)困境反思?？蓮膬蓚€(gè)大的角度進(jìn)行梳理：一是數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的現(xiàn)實(shí)梗阻。學(xué)者們主要圍繞組織變革、技術(shù)條件及主體能力等視角展開(kāi)討論。(11)孔祥利：《數(shù)據(jù)技術(shù)賦能城市基層治理的趨向、困境及其消解》，《中國(guó)行政管理》2022年第10期。首先，就組織變革而言，學(xué)者們多認(rèn)為基層管理體制會(huì)阻礙數(shù)字技術(shù)賦能效應(yīng)的發(fā)揮。包括數(shù)字技術(shù)嵌入與科層組織結(jié)構(gòu)、基層制度安排不適配，(12)劉祺：《技術(shù)賦能、結(jié)構(gòu)重塑與制度創(chuàng)新：基層數(shù)字政府改革的邏輯》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2022年第6期。數(shù)字技術(shù)賦能的“理性行政”和“技術(shù)化簡(jiǎn)”邏輯與基層政府管理及決策所要求的策略及彈性空間不適應(yīng)，(13)周振超、黃洪凱：《象限治理：應(yīng)對(duì)基層治理模糊性和碎片化難題的策略選擇》，《理論與改革》2022年第3期。數(shù)字技術(shù)賦能所要求的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享與“鴿籠式”科層體制下的基層政府所處結(jié)構(gòu)及職責(zé)界定不匹配等相關(guān)問(wèn)題。(14)吳曉林：《技術(shù)賦能與科層規(guī)制——技術(shù)治理中的政治邏輯》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。其次，從技術(shù)條件來(lái)看，學(xué)者們較多關(guān)注數(shù)字技術(shù)自身發(fā)展及數(shù)據(jù)供給對(duì)數(shù)字技術(shù)賦能效用的負(fù)面影響。主要包括基層數(shù)字技術(shù)不成熟、技術(shù)應(yīng)用不統(tǒng)一、技術(shù)參數(shù)不標(biāo)準(zhǔn)，(15)陳那波等：《條塊結(jié)構(gòu)中的技術(shù)治理模式、行為策略與治理效果——基于A區(qū)“平安治理指數(shù)”項(xiàng)目的分析》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第5期。數(shù)字技術(shù)數(shù)據(jù)供給不足與基層高質(zhì)量數(shù)據(jù)需求存在矛盾等。(16)韓志明、馬敏：《清晰與模糊的張力及其調(diào)適——以城市基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型為中心》，《學(xué)術(shù)研究》2022年第1期。再次，就主體能力而言，學(xué)者們多認(rèn)為數(shù)字能力與素養(yǎng)是決定數(shù)字技術(shù)能否發(fā)揮效用的關(guān)鍵。具體涉及基層管理者的技術(shù)素養(yǎng)、數(shù)字認(rèn)知、行動(dòng)邏輯及應(yīng)用能力等。(17)宋曄琴、甘甜：《結(jié)構(gòu)嵌入與行為吸納：數(shù)字技術(shù)助推城市基層治理的機(jī)制——兼論困境與超越》，《城市問(wèn)題》2023年第9期。二是數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的衍生風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)者們則主要圍繞技術(shù)過(guò)載、(18)董幼鴻、李燁紅：《技術(shù)治理視閾下“一網(wǎng)統(tǒng)管”基層城運(yùn)平臺(tái)過(guò)載問(wèn)題的成因及其消解策略——以上海市S街道為例》，《電子政務(wù)》2023年第11期。數(shù)字形式主義、(19)張會(huì)平：《基層數(shù)字形式主義的治理策略》，《人民論壇》2023年第14期。數(shù)據(jù)隱私安全、(20)鄭瓊：《基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的應(yīng)然邏輯、現(xiàn)實(shí)困境及優(yōu)化路徑》，《中州學(xué)刊》2023年第9期。數(shù)字鴻溝(21)李建寧、鐘玲：《基層社會(huì)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)數(shù)字弱勢(shì)群體的影響及對(duì)策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2022年第2期。以及機(jī)器烏托邦(22)劉永謀：《技術(shù)治理的哲學(xué)反思》，《江海學(xué)刊》2018年第4期。等內(nèi)容展開(kāi)探討。

總結(jié)而言，既有研究圍繞作用邏輯、現(xiàn)實(shí)梗阻及衍生風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)思考邏輯對(duì)數(shù)字技術(shù)能否賦能及如何賦能城市基層治理的問(wèn)題進(jìn)行了深入的探討。進(jìn)而思之，上述研究多將技術(shù)與組織的“互構(gòu)”邏輯作為重要立足點(diǎn)。這為本文提供了重要的理論基礎(chǔ)與豐富的思想資料，但也存在值得拓展的研究空間：一是現(xiàn)有研究更多還是聚焦數(shù)字技術(shù)與科層體制下城市基層治理賦能路徑的表面探討，較少涉及數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)基層官僚制度與官僚行為變遷來(lái)優(yōu)化城市基層治理的內(nèi)在機(jī)理提煉，系統(tǒng)性的研究框架與理論框架也還付之闕如。二是既有研究對(duì)中國(guó)情境下基層數(shù)字治理實(shí)踐的理論化提煉還有待加強(qiáng)，以數(shù)字技術(shù)賦能基層治理的中國(guó)故事體系也需不斷拓寬。

綜上所述，本文立足技術(shù)與組織“互構(gòu)”邏輯，以技術(shù)嵌入理論為切入視角構(gòu)建系統(tǒng)性的分析框架，圍繞S市Z街鎮(zhèn)運(yùn)用“一網(wǎng)統(tǒng)管”的治理實(shí)踐，在理論框架與實(shí)踐故事的深度碰撞中抽絲剝繭，提煉數(shù)字技術(shù)有效賦能城市基層治理的中觀邏輯及內(nèi)在機(jī)理，并“靶向”透視衍生困境，旨在激發(fā)數(shù)字技術(shù)賦能效用，為提升城市基層數(shù)字治理效能提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

三、理論基礎(chǔ)與框架建構(gòu)

(一)理論基礎(chǔ)：技術(shù)嵌入理論的發(fā)展及演化

對(duì)技術(shù)嵌入理論的理解會(huì)影響本文的研究取向，故在展開(kāi)具體探討之前需先對(duì)技術(shù)嵌入進(jìn)行溯源與思考。技術(shù)嵌入是由嵌入性概念及嵌入性理論等引申而來(lái)。嵌入性理論最早于20世紀(jì)40年代由卡爾·波蘭尼提出，主要分析經(jīng)濟(jì)體系與社會(huì)體系的嵌入性關(guān)系。(23)卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼譯，杭州：浙江人民出版社，2007年，第46頁(yè)。隨后，馬克·格蘭諾維特作為嵌入性理論的集大成者，以結(jié)構(gòu)嵌入與關(guān)系嵌入兩個(gè)維度來(lái)對(duì)嵌入性概念進(jìn)行了新的理解。(24)M. Granovette，“Economic Action and Social Structure：The Problem of Embeddedness，” American Journal of Sociology，vol.91，no.3 (1985)，pp.481-510.立基于此，不同學(xué)科學(xué)者依據(jù)研究情境展開(kāi)了進(jìn)一步的框架建構(gòu)與應(yīng)用。如有學(xué)者構(gòu)建包含規(guī)范、專業(yè)及關(guān)系的框架來(lái)分析政社互動(dòng)的合作關(guān)系，(25)張郁：《購(gòu)買公共服務(wù)中契約式合作關(guān)系何以構(gòu)建——基于嵌入性視角的分析》，《地方治理研究》2023年第1期。也有學(xué)者拓展出包含關(guān)系、認(rèn)知、服務(wù)等維度的框架來(lái)揭示社會(huì)組織與制度互動(dòng)的過(guò)程與機(jī)理。(26)李林子：《社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的制度嵌入性分析——基于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的跨案例研究》，《城市發(fā)展研究》2022年第6期。整體而言，嵌入性理論雖起源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系研究，但已拓展到公共管理領(lǐng)域并為其提供了新的理論基礎(chǔ)與框架。

當(dāng)下，伴隨數(shù)字技術(shù)的快速迭代與發(fā)展，數(shù)字技術(shù)與治理變革的關(guān)系研究逐漸成為公共管理學(xué)的重要研究主題。如簡(jiǎn)·芳汀的“技術(shù)執(zhí)行框架”認(rèn)為技術(shù)能否得到執(zhí)行取決于官僚體制、規(guī)范準(zhǔn)則以及文化風(fēng)度等制度性因素。(27)簡(jiǎn)·E.芳?。骸稑?gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國(guó)松譯，北京：人民大學(xué)出版社，2010年，第21頁(yè)?！凹夹g(shù)結(jié)構(gòu)理論”則強(qiáng)調(diào)技術(shù)與組織間是一個(gè)共時(shí)的互動(dòng)系統(tǒng)，并以此為基礎(chǔ)發(fā)展出技術(shù)與組織的“互構(gòu)理論”。(28)張燕、邱澤奇：《技術(shù)與組織關(guān)系的三個(gè)視角》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期。綜合上述觀點(diǎn)，沃爾科夫等于2007年首次提出技術(shù)嵌入理論，從技術(shù)與組織互動(dòng)視角強(qiáng)調(diào)技術(shù)嵌入是信息技術(shù)作用于組織所內(nèi)嵌的結(jié)構(gòu)與要素而產(chǎn)生的資源依賴，(29)牟春雪、楚向紅：《大數(shù)據(jù)嵌入市域社會(huì)治理：內(nèi)在機(jī)理、運(yùn)作邏輯與保障路徑》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2022年第7期。從而具有強(qiáng)制力。而這種強(qiáng)制力又會(huì)導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)、主體關(guān)系及主體行為等發(fā)生變化。由此推知，技術(shù)嵌入并不是簡(jiǎn)單機(jī)械的技術(shù)應(yīng)用或執(zhí)行，其強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)在有效適應(yīng)組織賴以生存的復(fù)雜性、穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上來(lái)靈活調(diào)整組織運(yùn)行機(jī)制、擴(kuò)展問(wèn)題解決的彈性空間并重構(gòu)主體關(guān)系與行為模式。

(二)“結(jié)構(gòu)嵌合-關(guān)系重塑”：理解數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的分析框架

第四次工業(yè)革命以來(lái)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型裹挾基層治理變革掀起新一輪政府管理創(chuàng)新浪潮，以數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理成為基層治理效能提升的重要手段及關(guān)鍵趨勢(shì)。從技術(shù)嵌入視角來(lái)看，數(shù)字技術(shù)賦能城市基層政府治理并不能簡(jiǎn)單看作數(shù)字技術(shù)作為治理工具進(jìn)入基層政府的過(guò)程，而應(yīng)當(dāng)理解為以算法、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、5G等新興技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字技術(shù)體系嵌入基層政府組織系統(tǒng)并與基層治理原有的行為程序、資源處置方式等相互匹配與調(diào)適的過(guò)程。在這一過(guò)程中，數(shù)字技術(shù)不僅在嵌合基層治理結(jié)構(gòu)特征的基礎(chǔ)上調(diào)整結(jié)構(gòu)要素的運(yùn)行機(jī)制與聯(lián)通形態(tài)，同時(shí)也在嵌入的過(guò)程中對(duì)基層政府的行為方式及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行局部或整體的重塑。有鑒于此，本文從結(jié)構(gòu)嵌合與關(guān)系重塑兩個(gè)維度出發(fā)構(gòu)建分析框架，以嘗試為數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理提供一個(gè)整體性的解釋框架，并重新闡釋數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的實(shí)踐應(yīng)用。具體框架如圖1所示：

圖1 數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的分析框架圖

首先，結(jié)構(gòu)嵌合是指數(shù)字技術(shù)嵌入并耦合城市基層政府治理結(jié)構(gòu)以改善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、形塑扁平化條塊結(jié)構(gòu)形態(tài)的過(guò)程。眾所周知，城市基層政府處于縱向條塊結(jié)構(gòu)的末端，在條塊分割體制下經(jīng)常面臨權(quán)責(zé)不對(duì)稱及條塊統(tǒng)籌不暢等結(jié)構(gòu)性難題。而數(shù)字技術(shù)能夠嵌入城市基層政府并與基層政府在條塊結(jié)構(gòu)中的特征形成良性呼應(yīng)，通過(guò)重塑等級(jí)結(jié)構(gòu)中的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制及虛化條塊分割邊界來(lái)緩解基層由于權(quán)責(zé)不對(duì)稱及碎片化等問(wèn)題所帶來(lái)的治理效率損失，在現(xiàn)有結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上提升城市基層治理績(jī)效。

其次，關(guān)系重塑是指數(shù)字技術(shù)嵌入城市基層政府治理改變行為程序及資源處置方式并重建主體交互規(guī)則與拓展問(wèn)題解決邊界的過(guò)程。城市基層政府是直面社情民意來(lái)解決公眾“急難愁盼”的最后一公里，也是政策執(zhí)行及任務(wù)落實(shí)的最終實(shí)施者。城市基層治理面臨紛繁復(fù)雜的綜合性、復(fù)雜化問(wèn)題，需凝聚多部門資源及多主體力量來(lái)予以應(yīng)對(duì)。而數(shù)字技術(shù)在嵌入城市基層政府并與治理耦合的過(guò)程中，能夠拓展內(nèi)外主體互動(dòng)渠道，改善部門聯(lián)動(dòng)關(guān)系，以打造城市基層治理中的多元交互關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升城市基層政府資源凝聚效率以及協(xié)同治理效能。

四、數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的機(jī)制：S市Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的應(yīng)用實(shí)踐

(一)研究設(shè)計(jì)

1.方法選擇

本文采用探索式單案例研究方法，原因如下：第一，本文想重點(diǎn)回答數(shù)字技術(shù)如何有效賦能城市基層治理的問(wèn)題，而探索性的單案例研究剛好適用于解答“如何型”的問(wèn)題。(30)R. K. Yin，“Discovering the Future of the Cace Study Method in Evaluation Research，” American Journal of Evaluation，vol.15，no.3 (1994)，pp.283-290.第二，數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的內(nèi)在機(jī)理還尚處于探索及發(fā)展過(guò)程，探索式單案例研究適用于新的或研究不充分的領(lǐng)域，能補(bǔ)充理論和實(shí)踐認(rèn)知的“縫隙”或“黑箱”，(31)周立等：《數(shù)字賦能如何促進(jìn)整全治理——基于浙江衢州“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”機(jī)構(gòu)改革的案例分析》，《中國(guó)行政管理》2023年第8期。有利于將故事轉(zhuǎn)化為理論要素，提煉探索性的概念或理論框架。(32)劉志迎等：《案例研究方法比較——以Eisenhardt和Pan的論文為例》，《管理案例研究與評(píng)論》2022年第6期。第三，本文旨在系統(tǒng)挖掘數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的內(nèi)在過(guò)程，對(duì)數(shù)據(jù)豐富程度與案例追蹤深度具有較高要求，而探索式單案例研究能夠提供更為豐富的研究數(shù)據(jù)，(33)M. Gibbert，W. Ruigrok，and B. Wicki，“What Passes as a Rigorous Case Study，” Strategic Management Journal，vol.29，no.13 (2008)，pp.1465-1474.深入細(xì)致的探究案例的整體性發(fā)展要素與邏輯，從而更為系統(tǒng)性地展現(xiàn)研究問(wèn)題中的內(nèi)在機(jī)理圖景。

2.案例選擇

本文選擇S市Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的治理實(shí)踐作為案例主要基于以下幾點(diǎn)考慮：第一，案例的典型性與重要性。首先，S市是典型的超大城市與窗口城市，其“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為超大城市數(shù)字治理的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，已在16個(gè)區(qū)、215個(gè)街鎮(zhèn)全面鋪開(kāi)，為數(shù)字中國(guó)場(chǎng)景下基層增能減負(fù)提供了方案樣本。其次，Z街鎮(zhèn)處于S市“一網(wǎng)統(tǒng)管”先行先試的P區(qū)，是S市科技發(fā)展核心區(qū)以及國(guó)家科技高地，擁有較好的技術(shù)發(fā)展及數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記于2018年在Z街鎮(zhèn)考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把科技創(chuàng)新擺到更加重要的位置，充分發(fā)揮科技在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中的重大作用。為落實(shí)總書記指示，Z街鎮(zhèn)在全區(qū)第一個(gè)探索打造智慧型、綜合性、多功能的“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)和數(shù)據(jù)應(yīng)用中心，發(fā)揮“一網(wǎng)統(tǒng)管”優(yōu)勢(shì)，在輔政、善治、惠民、興商等多個(gè)方面推動(dòng)區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新及治理發(fā)展，打造出P區(qū)及S市“一網(wǎng)統(tǒng)管”賦能基層治理的品牌樣板，起到重要的示范意義。2021年，Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理的及時(shí)處置率、實(shí)際解決率以及市民滿意率等各項(xiàng)指標(biāo)都處于全區(qū)績(jī)效考核第一名，為S市“一網(wǎng)統(tǒng)管”賦能基層治理交出了滿意的答卷，多次在全市層面得到報(bào)道與關(guān)注。第二，案例的完整性及資料可及性。課題組對(duì)P區(qū)城市運(yùn)行管理中心及Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的建設(shè)及運(yùn)行情況進(jìn)行廣泛調(diào)研，掌握了大量一手及二手資料，能夠?qū)街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理過(guò)程中數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的底層邏輯及內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行深入刻畫。

3.資料來(lái)源

課題組通過(guò)深度訪談、參與觀察及二手資料等途徑獲取研究資料，遵循三角互證原則，利用多種資料類型保證信息間的相互補(bǔ)充與交叉核驗(yàn)，以增強(qiáng)研究的有效性與可信度。具體資料內(nèi)容如下：第一，深度訪談。課題組于2022年9月至2023年6月間對(duì)Z街鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)、城運(yùn)中心領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員進(jìn)行深入訪談，形成約10萬(wàn)字的訪談材料。第二，參與觀察。課題組于2022年9月至2023年6月間對(duì)S市Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理實(shí)踐進(jìn)行觀察與記錄，形成觀察筆記。第三，二手資料。包括S市、P區(qū)、Z街鎮(zhèn)權(quán)威的官方網(wǎng)站、公眾號(hào)、工作總結(jié)、內(nèi)部檔案材料以及權(quán)威媒體與報(bào)紙的宣傳報(bào)告。資料匯總情況如表1所示：

表1 資料匯總統(tǒng)計(jì)表

(二)案例描述與案例分析

在展開(kāi)具體的案例分析前有必要對(duì)Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的建設(shè)及應(yīng)用背景做一個(gè)簡(jiǎn)單描述。

Z街鎮(zhèn)位于S市P區(qū)腹地，常住人口約為23萬(wàn)。S市于2019年在市級(jí)層面提出建設(shè)“一網(wǎng)統(tǒng)管”。次年，Z街鎮(zhèn)在網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上正式建設(shè)并啟用城市運(yùn)行管理中心(簡(jiǎn)稱城運(yùn)中心)，是P區(qū)首個(gè)城運(yùn)中心和城管中隊(duì)合署辦公，公安、市場(chǎng)所、安監(jiān)等執(zhí)法力量派駐辦公的綜合性管理中心，負(fù)責(zé)推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)字平臺(tái)建設(shè)與治理實(shí)踐。自建成以來(lái)，Z街鎮(zhèn)城運(yùn)中心以“一網(wǎng)統(tǒng)管”的轉(zhuǎn)型迭代為目標(biāo)方向，積極探索基層“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理的實(shí)踐王牌。自2020年初，Z街鎮(zhèn)城運(yùn)中心通過(guò)城運(yùn)平臺(tái)、城管執(zhí)法、應(yīng)急管理、值班值守、數(shù)據(jù)應(yīng)用等五大職能整合來(lái)逐步打通數(shù)據(jù)應(yīng)用、指揮體系、運(yùn)行管理的“三個(gè)聯(lián)通”。在此基礎(chǔ)上，加速“一網(wǎng)統(tǒng)管”升級(jí)迭代，陸續(xù)推出垃圾分類數(shù)控中心、“群租”房智能管理等應(yīng)用場(chǎng)景，對(duì)Z街鎮(zhèn)基層治理變革起到了很好的助推作用。2023年初，Z街鎮(zhèn)城運(yùn)中心又積極探索建立全區(qū)首個(gè)街鎮(zhèn)級(jí)的數(shù)據(jù)應(yīng)用中心，建成“1+6+9+N”的數(shù)據(jù)應(yīng)用體系。截至2023年5月，已匯集重點(diǎn)領(lǐng)域的220項(xiàng)運(yùn)行數(shù)據(jù)，共計(jì)匯聚數(shù)據(jù)13萬(wàn)余條，為“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理效能提升提供基礎(chǔ)與支撐。整體而言，Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)字平臺(tái)的建設(shè)與治理不斷發(fā)展優(yōu)化，在賦能基層治理領(lǐng)域取得了較為不錯(cuò)的治理成效，有效提升了Z街鎮(zhèn)基層治理的效能，成為S市基層“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)字治理的示范案例。

S市“一網(wǎng)統(tǒng)管”在Z街鎮(zhèn)的應(yīng)用及治理實(shí)踐取得良好成效的背后邏輯是怎樣的？其內(nèi)在機(jī)理與作用機(jī)制又如何呈現(xiàn)？下文將嘗試以“結(jié)構(gòu)嵌合-關(guān)系重塑”的分析框架融合Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實(shí)踐故事來(lái)加以回答與解惑。

1.結(jié)構(gòu)嵌合：數(shù)字技術(shù)嵌合基層結(jié)構(gòu)特征來(lái)破解結(jié)構(gòu)性阻礙

就Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的治理實(shí)踐而言，數(shù)字技術(shù)有效嵌合了基層治理結(jié)構(gòu)，以技術(shù)與原有結(jié)構(gòu)的良性對(duì)話來(lái)推動(dòng)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重塑以及條塊分割狀態(tài)的改善，緩解基層權(quán)責(zé)不對(duì)稱及治理碎片化等結(jié)構(gòu)性難題。由此而言，數(shù)字技術(shù)并不是直接改變固有的基層治理結(jié)構(gòu)，而是在契合原有結(jié)構(gòu)特征的基礎(chǔ)上優(yōu)化結(jié)構(gòu)性要素并緩解結(jié)構(gòu)性阻礙。

(1)技術(shù)重塑權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，緩解基層權(quán)責(zé)失衡困境

權(quán)責(zé)失衡是基層行政體系的實(shí)踐常態(tài)，“權(quán)小責(zé)大”“看得見(jiàn)的管不了、管得了的看不見(jiàn)”等都是基層治理結(jié)構(gòu)性困境的縮影。(34)呂健俊、陳柏峰：《基層權(quán)責(zé)失衡的制度成因與組織調(diào)適》，《求實(shí)》2021年第4期。在條塊結(jié)構(gòu)下，上下級(jí)政府間信息不對(duì)稱導(dǎo)致科層組織向上保留權(quán)力，向下分配責(zé)任，以保證基層政府能積極解決問(wèn)題。隨著數(shù)字治理不斷發(fā)展，數(shù)字技術(shù)為暢通上下級(jí)溝通渠道，促進(jìn)各級(jí)權(quán)力主體信息資源獲取形式及速度轉(zhuǎn)型、信息資源獲取質(zhì)量及數(shù)量提升提供了有效載體，驅(qū)動(dòng)等級(jí)結(jié)構(gòu)下嚴(yán)格僵化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制向開(kāi)放性、扁平化轉(zhuǎn)變，以清晰透明的信息及權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制驅(qū)動(dòng)城市基層政府權(quán)責(zé)關(guān)系平衡。

而從Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的治理實(shí)踐來(lái)看，整合性的數(shù)字平臺(tái)聯(lián)通了“街鎮(zhèn)-區(qū)-市”三級(jí)之間的信息及資源流通機(jī)制，有效提升基層權(quán)力運(yùn)行及問(wèn)題解決的透明化與清晰性，進(jìn)而賦予基層政府一定的反向控制力，以自下而上的倒逼機(jī)制促進(jìn)基層政府權(quán)責(zé)平衡。(35)陳天祥等：《雙重嵌入：以數(shù)字技術(shù)打破基層治理中的條塊分割》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第1期。具體而言，第一，Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理強(qiáng)調(diào)基于全過(guò)程留痕來(lái)強(qiáng)化基層主體責(zé)任。就傳統(tǒng)治理程序而言，由于事項(xiàng)辦理流程不明確、不透明導(dǎo)致基層政府容易出現(xiàn)權(quán)力落實(shí)不到位以及任務(wù)執(zhí)行踢皮球等現(xiàn)象，大大降低基層政府治理效率。而Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理能夠以系統(tǒng)化的平臺(tái)聯(lián)通執(zhí)行層與管理層，通過(guò)數(shù)字平臺(tái)實(shí)現(xiàn)基層治理事項(xiàng)感知、決策、回應(yīng)、轉(zhuǎn)辦、辦結(jié)、評(píng)價(jià)等全過(guò)程留痕，有效還原基層政府權(quán)力執(zhí)行及任務(wù)落實(shí)的流程。與此同時(shí)，Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)在事項(xiàng)錄入和上傳開(kāi)始階段，就可以實(shí)現(xiàn)自動(dòng)跟蹤辦理流程，哪些事項(xiàng)已經(jīng)處理，哪些部門已經(jīng)受理，事項(xiàng)在每個(gè)部門的處置時(shí)長(zhǎng)以及處置環(huán)節(jié)等都會(huì)清晰呈現(xiàn)，從而為城市基層政府治理績(jī)效評(píng)估以及治理效率提升提供依據(jù)。第二，Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”實(shí)踐通過(guò)支撐自下而上的壓力傳導(dǎo)來(lái)助力城市基層政府權(quán)責(zé)平衡。在城市基層治理所內(nèi)含的結(jié)構(gòu)性困境中，權(quán)力小而事項(xiàng)多是亟須解決的突出問(wèn)題。Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)在治理過(guò)程中通過(guò)辦件時(shí)長(zhǎng)預(yù)警、事項(xiàng)一鍵催辦等功能模型來(lái)強(qiáng)化基層政府對(duì)跨部門、跨層級(jí)事項(xiàng)處置的反向督促與監(jiān)督權(quán)力，對(duì)未能按時(shí)回應(yīng)或未能按時(shí)辦結(jié)的事項(xiàng)進(jìn)行有效監(jiān)督與提醒，從而促進(jìn)科層規(guī)制下自上而下的權(quán)力單向運(yùn)行向問(wèn)題導(dǎo)向下自下而上的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型，不斷驅(qū)動(dòng)基層權(quán)責(zé)關(guān)系平衡。

(2)技術(shù)柔化條塊分割壁壘，提升基層回應(yīng)的敏捷性

中國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制是按照事權(quán)和財(cái)權(quán)對(duì)行政單位進(jìn)行組織化的條塊體制設(shè)置。(36)王叢虎、喬衛(wèi)星：《基層治理中“條塊分割”的彌補(bǔ)與完善——以北京城市“一體兩翼”機(jī)制為例》，《中國(guó)行政管理》2021年第10期。這種涇渭分明的條塊分割體制導(dǎo)致基層治理中統(tǒng)籌不暢、管理不順、各自為政等矛盾突出。基層政府是政策執(zhí)行及任務(wù)落實(shí)的最終實(shí)施者，面臨紛繁復(fù)雜的綜合性問(wèn)題。要解決這些綜合性難題，會(huì)牽涉多層級(jí)、多部門的權(quán)責(zé)。但在條塊分割的行政體制下，基層政府處于權(quán)力鏈的末梢，無(wú)法有效協(xié)同調(diào)動(dòng)層級(jí)與部門的力量，造成基層治理碎片化及回應(yīng)遲緩等問(wèn)題。隨著數(shù)字政府治理的發(fā)展與推進(jìn)，數(shù)字技術(shù)能夠以整合型平臺(tái)及靈活性規(guī)則模糊剛性的層級(jí)與職能邊界，提升基層對(duì)復(fù)雜綜合性問(wèn)題的回應(yīng)及處置敏捷性。

從Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理的實(shí)踐來(lái)看，其借助“一網(wǎng)統(tǒng)管”的整體數(shù)字平臺(tái)及城市運(yùn)行管理中心樞紐機(jī)構(gòu)來(lái)提升事項(xiàng)流轉(zhuǎn)速度，統(tǒng)籌條塊資源，降低溝通協(xié)調(diào)成本，柔化條塊邊界以壓縮條塊結(jié)構(gòu)，有效緩解條塊分割體制下基層治理的碎片化難題。具體而言，第一，Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”依托城市運(yùn)行管理中心這一專業(yè)性的樞紐部門來(lái)實(shí)現(xiàn)條塊資源以及職能部門的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，其核心邏輯在于以專業(yè)化統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)的權(quán)威凝聚條線上不同資源及力量。如Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”在治理過(guò)程中會(huì)對(duì)基層事項(xiàng)加以分類，若能在街鎮(zhèn)轄區(qū)處理的事項(xiàng)就直接以城市運(yùn)行管理中心協(xié)調(diào)轄區(qū)各業(yè)務(wù)部門力量和資源進(jìn)行一級(jí)處置。而若是涉及跨層級(jí)以及跨部門的綜合性事項(xiàng)，則依托街鎮(zhèn)城市運(yùn)行管理中心與區(qū)和市城運(yùn)中心進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，通過(guò)“以條為主，條塊結(jié)合”的治理形態(tài)破除條塊分割壁壘帶來(lái)的資源分散、統(tǒng)籌不暢等碎片化難題，提升基層治理敏捷性與回應(yīng)性。第二，Z街鎮(zhèn)在“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理中以整合性數(shù)字平臺(tái)打破條塊分割邊界，建立新型的縱橫統(tǒng)合事項(xiàng)處置規(guī)則。Z街鎮(zhèn)依托S市“一網(wǎng)統(tǒng)管”縱橫整合的技術(shù)平臺(tái)架構(gòu)來(lái)促進(jìn)“市、區(qū)、街鎮(zhèn)、網(wǎng)格、社區(qū)(樓宇)”五級(jí)資源的聯(lián)動(dòng)及轄區(qū)各業(yè)務(wù)職能部門的協(xié)同，從而以縱橫統(tǒng)合之力來(lái)有效掌握并及時(shí)回應(yīng)轄區(qū)所遇問(wèn)題，一定程度上跨越傳統(tǒng)條塊分割結(jié)構(gòu)中自上而下的事項(xiàng)處置規(guī)則，提升基層政府回應(yīng)及治理的敏捷性。同時(shí)，Z街鎮(zhèn)在“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理過(guò)程中，充分發(fā)揮“三級(jí)平臺(tái)、五級(jí)應(yīng)用”的平臺(tái)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，壓縮條塊結(jié)構(gòu)，縮短并簡(jiǎn)化溝通與協(xié)調(diào)流程，以實(shí)現(xiàn)多層級(jí)及多部門對(duì)Z街鎮(zhèn)事項(xiàng)的快速溝通及高效處置，提升基層治理規(guī)則的靈活性。

2.關(guān)系重塑：數(shù)字技術(shù)支撐交互邊界聯(lián)動(dòng)來(lái)重構(gòu)基層關(guān)系網(wǎng)

從Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理實(shí)踐來(lái)說(shuō)，數(shù)字技術(shù)能夠打破傳統(tǒng)科層規(guī)則下的交互邊界，以技術(shù)作為載體與工具來(lái)實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)邊界的鏈接及政府內(nèi)部各部門之間的聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建基層場(chǎng)景下政社互動(dòng)模式與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的新樣態(tài)，(37)關(guān)爽：《平臺(tái)驅(qū)動(dòng)與治理變革：數(shù)字平臺(tái)助力城市治理現(xiàn)代化》，《城市問(wèn)題》2022年第7期。促進(jìn)基層治理效能的提升。

(1)技術(shù)鏈接政社邊界，構(gòu)建基層雙向互動(dòng)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)

城市基層政府作為與公眾“急難愁盼”直接相關(guān)的一線執(zhí)行層級(jí)，其面臨的基層事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，考驗(yàn)著基層治理的敏捷性、柔韌性及精準(zhǔn)性。在日益多元復(fù)雜的基層治理事項(xiàng)中，若僅靠基層政府“單打獨(dú)斗”，往往會(huì)出現(xiàn) “什么都得管，什么也管不好”“政府干著、群眾看著”的被動(dòng)局面。而隨著基層數(shù)字治理的不斷發(fā)展，數(shù)字技術(shù)有助于打破政社交互邊界，彌補(bǔ)政府與社會(huì)供需兩端的互動(dòng)鴻溝，從而鏈接起基層政府與社會(huì)力量的雙向互動(dòng)鏈條，拓展城市基層治理的“朋友圈”，提升基層治理效能。

就Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的治理實(shí)踐而言，其強(qiáng)調(diào)通過(guò)數(shù)字技術(shù)來(lái)為基層政府與社會(huì)的互動(dòng)提供新的銜接界面與渠道，從而實(shí)現(xiàn)政社交互的雙向賦能，嘗試引入更為分散且交互決策的模式形塑雙向互動(dòng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，彌補(bǔ)基層政府治理過(guò)程中政府資源、知識(shí)、技能及專業(yè)能力等方面的不足。具體而言，第一，在Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理過(guò)程中基于數(shù)字技術(shù)支撐政社邊界的跨越，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)式民主邏輯的關(guān)系轉(zhuǎn)型。如Z街鎮(zhèn)依托“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)開(kāi)通社情民意一鍵直連的快車道，拓展公眾有效參與治理的小程序，公眾“急難愁盼”訴求的反映以及“社情民意”的傳達(dá)從面對(duì)面向“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”“鍵對(duì)鍵”轉(zhuǎn)型。同時(shí)，基于“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)，拓展多場(chǎng)景的公眾參與端口，提升公眾對(duì)事項(xiàng)流轉(zhuǎn)與處置的全流程監(jiān)督與評(píng)價(jià)能力，進(jìn)而激發(fā)公眾主動(dòng)參與的積極性。此外，Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理實(shí)踐還依托S市“一網(wǎng)統(tǒng)管”整體框架下的12345市民服務(wù)熱線、隨申辦以及職能部門熱線等來(lái)獲取公眾訴求，通過(guò)平臺(tái)民情反饋等功能來(lái)為基層政府部門與社會(huì)互動(dòng)提供無(wú)縫隙對(duì)接的媒介與渠道。第二，在Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的治理實(shí)踐中，基層政府依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能及智能算法等技術(shù)化功能手段動(dòng)態(tài)感知公眾需求變化，為基層政府有效預(yù)測(cè)與分析問(wèn)題發(fā)展態(tài)勢(shì)提供介體支持，從而促進(jìn)基層政府治理的精準(zhǔn)性與有效性，提升公眾對(duì)基層政府的滿意度與信任度，有效構(gòu)建政府與社會(huì)主體的全鏈條互動(dòng)治理格局。

(2)技術(shù)聯(lián)通部門界限，促進(jìn)線性聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)向交織網(wǎng)絡(luò)

科層部門化運(yùn)作普遍遵循非人格化、層級(jí)節(jié)制、規(guī)范統(tǒng)一、邊界明顯等基本原則。在此背景下，城市基層部門的溝通聯(lián)動(dòng)過(guò)程多呈現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的線性聯(lián)系，并依據(jù)層層遞進(jìn)的邏輯。(38)唐京華：《數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)科層組織領(lǐng)域化運(yùn)作的邏輯——基于浙江“基層治理四平臺(tái)”的案例分析》，《治理研究》2023年第1期。不可否認(rèn)，這種線性聯(lián)系在面臨簡(jiǎn)單治理問(wèn)題及穩(wěn)定治理環(huán)境時(shí)能快速解決問(wèn)題，體現(xiàn)出在科層規(guī)范下高效解決問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)。但值得注意的是，城市基層政府面臨的治理任務(wù)與治理環(huán)境紛繁復(fù)雜，會(huì)涉及跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域等多種情境，這就需要改變部門之間的線性聯(lián)動(dòng)關(guān)系，緩解基層治理效率的損失。隨著基層數(shù)字政府治理的不斷發(fā)展，數(shù)字技術(shù)為打破部門邊界，促進(jìn)資源集約共享，驅(qū)動(dòng)部門間線性關(guān)系向交織互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)轉(zhuǎn)變提供了助力，有效提升基層治理效能。

就Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的治理實(shí)踐而言，其充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)開(kāi)放性、聯(lián)動(dòng)性以及無(wú)界性等優(yōu)勢(shì)，借助“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)的縱橫聯(lián)通架構(gòu)支撐基層跨部門間聚合互惠的聯(lián)通形態(tài)并以網(wǎng)絡(luò)流、數(shù)據(jù)流以及信息流的貫通來(lái)塑造基層部門間互依共存的交織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。具體來(lái)看，第一，就關(guān)系結(jié)構(gòu)而言，在Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的治理實(shí)踐中，借助“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)及數(shù)據(jù)共享底座優(yōu)化部門交互關(guān)系規(guī)則，突破街鎮(zhèn)、區(qū)以及市等縱向?qū)蛹?jí)部門及街鎮(zhèn)派出所、網(wǎng)格化中心、城管等橫向職能部門在傳統(tǒng)科層規(guī)范下“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”及“線對(duì)線”互動(dòng)關(guān)系的弊端，以流程運(yùn)轉(zhuǎn)多階段、基層治理多線條打造縱橫部門間網(wǎng)絡(luò)溝通與交織協(xié)調(diào)的活動(dòng)空間，構(gòu)建互動(dòng)共生、即時(shí)協(xié)同的部門網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動(dòng)交互關(guān)系。第二，就關(guān)系特征而言，Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理實(shí)踐中用數(shù)字技術(shù)打破部門界限，以塑造更為平等互依、彼此依賴的協(xié)同共生網(wǎng)絡(luò)來(lái)面對(duì)城市基層治理中復(fù)雜多變的綜合性治理問(wèn)題。Z街鎮(zhèn)以整合性的“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)來(lái)調(diào)動(dòng)縱橫部門力量，促進(jìn)部門資源整合，其本質(zhì)是在特定的治理場(chǎng)景中凝聚出短暫的多部門聯(lián)盟限時(shí)解決與各部門都有關(guān)系的系統(tǒng)性基層治理難題。因此，各層級(jí)及職能部門在此場(chǎng)域中存在共同的治理目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)要求，故暫時(shí)摒棄“各自為政、界限分明”的互動(dòng)關(guān)系，呈現(xiàn)主動(dòng)聯(lián)動(dòng)、平等交流、依存共生的關(guān)系特征，旨在以多方性、交織化的互動(dòng)關(guān)系促進(jìn)基層治理問(wèn)題的快速解決，高效完成共同的治理目標(biāo)，提升治理績(jī)效。

總結(jié)而言，通過(guò)對(duì)Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”治理實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)材料中數(shù)字技術(shù)作用于城市基層治理變革的實(shí)踐機(jī)制進(jìn)行分析與提煉發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)作用于城市基層治理的內(nèi)在機(jī)理及賦能路徑體現(xiàn)為：通過(guò)嵌合基層治理結(jié)構(gòu)重塑權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、柔化條塊分割壁壘以緩解基層治理的結(jié)構(gòu)性阻礙；通過(guò)關(guān)系重塑鏈接政社邊界、聯(lián)通部門界限以凝聚基層治理的多元合力。具體如圖2所示：

圖2 數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的理論機(jī)理圖

五、結(jié)論與討論

數(shù)字技術(shù)如何賦能城市基層治理是公共管理學(xué)界的重要知識(shí)增長(zhǎng)點(diǎn)，但既有研究并未有效揭示數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的底層邏輯與內(nèi)在機(jī)理。本文以技術(shù)嵌入理論為視角，構(gòu)建“結(jié)構(gòu)嵌合-關(guān)系重塑”的分析框架來(lái)理解數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的背后邏輯，并結(jié)合S市Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的應(yīng)用實(shí)踐嘗試對(duì)數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行解剖。分析發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)具備有效賦能城市基層治理的潛力，且通過(guò)重塑權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、柔化條塊分割壁壘、鏈接政社邊界、聯(lián)通部門界限等賦能路徑來(lái)影響城市基層治理效能。但在“結(jié)構(gòu)嵌合-關(guān)系重塑”的框架下對(duì)數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的過(guò)程進(jìn)行反思也不難發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)并不是賦能治理的萬(wàn)能鑰匙，其在賦能基層治理的過(guò)程中依然存在現(xiàn)實(shí)阻礙。故本文擬在分析框架下結(jié)合對(duì)S市Z街鎮(zhèn)、H街道、C街鎮(zhèn)等的綜合性調(diào)研資料來(lái)剖析數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理過(guò)程的衍生困境，并嘗試探索破解思路。

第一，基層數(shù)字“懸浮”問(wèn)題較為突出。從學(xué)理層面而言，城市基層數(shù)字治理中的數(shù)字懸浮是指數(shù)字平臺(tái)及數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與基層治理的實(shí)踐需要不能貼合的情況。(39)范煒?lè)?、白云騰：《何以破解“數(shù)字懸浮”：基層數(shù)字治理的執(zhí)行異化問(wèn)題分析》，《電子政務(wù)》2023年第10期。在對(duì)S市Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的應(yīng)用及治理實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研時(shí)筆者發(fā)現(xiàn)，Z街鎮(zhèn)城運(yùn)中心工作人員及城管等都致力于將盡可能多的問(wèn)題線上化、數(shù)字化、算法化、程序化，標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)字的生產(chǎn)成為Z街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”過(guò)程中的重要目標(biāo)。在圍繞“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)賦能城市基層治理的過(guò)程中，Z街道城運(yùn)中心相關(guān)人員的直接目標(biāo)不再是回應(yīng)公眾的實(shí)際需求，解決公眾的實(shí)際問(wèn)題，而是按照相關(guān)考核要求來(lái)進(jìn)行數(shù)字生產(chǎn)與數(shù)據(jù)留痕，維護(hù)面子工程并服務(wù)于最終的績(jī)效考核。這導(dǎo)致以數(shù)字技術(shù)為支撐的治理行為偏離問(wèn)題處置需求以及問(wèn)題回應(yīng)需求，(40)李春生：《城市基層數(shù)字平臺(tái)的懸浮化及其發(fā)生邏輯——基于C鎮(zhèn)“智能碼”平臺(tái)的觀察》，《城市問(wèn)題》2023年第3期。造成基層數(shù)字發(fā)展懸浮于解決與回應(yīng)公眾實(shí)際需求的根本目標(biāo)之上。究其原因可能在于“科層治理”抑制了“簡(jiǎn)約治理”的自主與活力。聚焦于城市數(shù)字治理的行動(dòng)框架可以發(fā)現(xiàn)，其監(jiān)督考核項(xiàng)目往往是由科層體系依據(jù)條塊關(guān)系來(lái)設(shè)定，且具有泛化及剛性特征。(41)蘇曦凌、梁舒萍：《“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”視域中基層形式主義的行為本質(zhì)與發(fā)生機(jī)理——基于G村村規(guī)民約建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)分析》，《社會(huì)主義研究》2023年第5期。這不僅增加了基層作為“一根針”的壓力，也擠壓了基層策略性變通的空間，導(dǎo)致基層行動(dòng)者在進(jìn)行數(shù)字化發(fā)展及應(yīng)用的過(guò)程中更加注重應(yīng)對(duì)上級(jí)考核，并且以指標(biāo)為導(dǎo)向來(lái)突出可視化呈現(xiàn)，從而造成數(shù)字形式主義、技術(shù)內(nèi)卷化及數(shù)字懸浮化等多種弊端。(42)張京唐、芮國(guó)強(qiáng)：《變與不變：數(shù)字形式主義的表象、本質(zhì)與底層邏輯——基于“壓力型體制”的視角》，《河南社會(huì)科學(xué)》2023年第6期。由是而言，要想更有效地緩解城市基層治理數(shù)字懸浮化以及數(shù)字形式主義等現(xiàn)實(shí)困境，提升基層數(shù)字化治理效能，則需要平衡壓力型體制、科層制與基層自主性制度空間的關(guān)系。(43)歐陽(yáng)靜、王駿：《形式主義地“講政治”：基層策略主義的新表現(xiàn)》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第1期。以此為背景，一個(gè)可行的方案是充分發(fā)揮基層黨組織嵌入優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建以黨建引領(lǐng)為核心的基層數(shù)字治理統(tǒng)合協(xié)調(diào)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)科層條塊結(jié)構(gòu)與基層統(tǒng)合型結(jié)構(gòu)的良性呼應(yīng)，保障科層剛性秩序與基層自主活力的平衡。同時(shí)，在基層數(shù)字治理考核體系的設(shè)計(jì)中強(qiáng)化效果導(dǎo)向，擴(kuò)大與人民滿意度、人民效能感等相關(guān)的指標(biāo)或內(nèi)容設(shè)置，推動(dòng)城市基層政府?dāng)?shù)字發(fā)展及數(shù)字應(yīng)用始終圍繞“人民性”內(nèi)核開(kāi)展。

第二，基層“政民互動(dòng)”實(shí)效有待強(qiáng)化?；鶎诱鳛榛貞?yīng)社情民意的一線，面臨的問(wèn)題及事項(xiàng)復(fù)雜細(xì)碎，若僅靠政府力量來(lái)解決則略顯單薄。故在基層數(shù)字治理治理過(guò)程中理應(yīng)走好新時(shí)期群眾路線，以數(shù)字技術(shù)為支撐，將公眾納入治理全過(guò)程并凝聚多元智慧，以構(gòu)建基層共建共治共享的新型關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在基層數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷推進(jìn)的當(dāng)下，數(shù)字技術(shù)的賦能效用也確實(shí)為政府與公民的互動(dòng)提供了豐富多元的技術(shù)渠道與智能載體，這有助于構(gòu)建起政府與公民互動(dòng)的虛擬數(shù)字界面。然而，課題組在對(duì)S市H街道及C街鎮(zhèn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”相關(guān)治理實(shí)踐進(jìn)行調(diào)研的過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)，政府與公民互動(dòng)的數(shù)字化渠道及形式確實(shí)多元豐富，但是互動(dòng)的程度與深度還相對(duì)不足。如H街道在基于“數(shù)字孿生”底座進(jìn)行治理的過(guò)程中雖然拓展出“加裝電梯、自治共治、營(yíng)商優(yōu)化”等多個(gè)領(lǐng)域的居民參與智能化端口，但實(shí)際的公眾參與程度及事項(xiàng)回應(yīng)水平卻并不盡如人意。C街鎮(zhèn)也在“一網(wǎng)統(tǒng)管”基礎(chǔ)上拓展出“智能碼”平臺(tái)并開(kāi)發(fā)掌上移動(dòng)端口及通過(guò)“二維碼”等形式助力公眾參與，旨在構(gòu)建街鎮(zhèn)“政民”良性互動(dòng)的新格局。但在實(shí)際的應(yīng)用及發(fā)展過(guò)程中，卻也存在公民的參與積極性以及政府與公民互動(dòng)效率相對(duì)較低的現(xiàn)實(shí)困境。深入思之，其背后原因可能體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是城市基層政府可能更多還是在“向上負(fù)責(zé)”的邏輯下促進(jìn)數(shù)字發(fā)展、優(yōu)化數(shù)字應(yīng)用，對(duì)公眾實(shí)際需求與意愿關(guān)注相對(duì)不足，容易導(dǎo)致數(shù)字產(chǎn)品及應(yīng)用不好用、不適用等問(wèn)題，降低公眾參與積極性。二是在基層政府應(yīng)用數(shù)字平臺(tái)進(jìn)行治理的過(guò)程中，很多線下處置效率更高的事件也被加入線上處置的行列，這可能會(huì)帶來(lái)基層政府治理超負(fù)荷的問(wèn)題，(44)N. Caldes and J. Maluccio，“The Cost of Conditional Cash Transfers，” Journal of International Development，vol.17，no.2 (2005)，pp.151-168.加大基層政府治理負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題被淹沒(méi)在海量的線上數(shù)據(jù)中，政府無(wú)暇實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效的問(wèn)題篩選與回應(yīng)，降低了公眾對(duì)政府的信任程度。就此邏輯而言，未來(lái)要進(jìn)一步依托數(shù)字技術(shù)深化“政民互動(dòng)”，提升城市基層治理績(jī)效，則要堅(jiān)持以人民為中心的理念，在充分調(diào)研了解公眾所需、所求的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)與完善數(shù)字化參與渠道及參與場(chǎng)景，并兼顧老年人、殘疾人等特殊人群需求，減緩數(shù)字鴻溝問(wèn)題。同時(shí)，也要以基層黨組織優(yōu)勢(shì)來(lái)凝聚公眾、城管、城運(yùn)工作人員、技術(shù)公司等多元主體的智慧及力量，因地制宜地厘清本區(qū)域的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，合理設(shè)置需要線上處置及線下處置的事件界限，從而減緩基層治理負(fù)擔(dān)，提升基層政府回應(yīng)的敏捷性及問(wèn)題解決的有效性，促進(jìn)公眾對(duì)政府的信任度與滿意度，優(yōu)化“政民互動(dòng)”實(shí)效。

總結(jié)而言，本文的研究貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)為以下三點(diǎn)：一是引入技術(shù)嵌入視角并結(jié)合城市基層治理本質(zhì)，拓展出“結(jié)構(gòu)嵌合-關(guān)系重塑”的分析框架，以揭示數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的底層邏輯。二是通過(guò)理論框架與S市“一網(wǎng)統(tǒng)管”在基層應(yīng)用的實(shí)踐故事進(jìn)行對(duì)話與融合，從細(xì)致要素維度入手深入剖析數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的內(nèi)在機(jī)理，在解剖S市“一網(wǎng)統(tǒng)管”基層治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上講好中國(guó)基層數(shù)字治理的故事。第三，在分析框架之下結(jié)合S市“一網(wǎng)統(tǒng)管”在基層治理應(yīng)用中的綜合性調(diào)研資料反思數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的衍生困境，既能夠針對(duì)性地為S市“一網(wǎng)統(tǒng)管”基層治理提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，也能夠?yàn)槠渌貐^(qū)提供參考與啟示。

誠(chéng)然，本文也存在以下有待優(yōu)化之處：首先，本文所選的調(diào)研資料主要是圍繞S市“一網(wǎng)統(tǒng)管”在基層治理中的應(yīng)用，但不同城市的基層數(shù)字技術(shù)發(fā)展基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及數(shù)字治理情況等都存在差異，故雖然Z鎮(zhèn)的治理案例具備一定的典型性與代表性，但其普適性與推廣性還有待提升。未來(lái)可擴(kuò)大調(diào)研樣本，納入更多的調(diào)研案例進(jìn)行比較分析。其次，關(guān)于數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的過(guò)程分析也有待深化，如數(shù)字技術(shù)賦能城市基層治理的過(guò)程中，技術(shù)與制度如何互構(gòu)？城市基層政府中不同部門運(yùn)用數(shù)字技術(shù)賦能治理的過(guò)程中是否存在機(jī)理差異？對(duì)這些問(wèn)題的解答都具有重要的理論及實(shí)踐意義。