人才引進(jìn)財(cái)政支出績效管理的問題與優(yōu)化
——基于福建省T市人才專項(xiàng)資金案例研究

王 平

(集美大學(xué) 1.財(cái)經(jīng)學(xué)院；2.地方財(cái)政績效研究中心，福建 廈門 361021)

人才歷來是國家和社會(huì)發(fā)展的核心資源、關(guān)鍵要素。在2021年9月召開的中央人才工作會(huì)議上,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“人才是衡量一個(gè)國家綜合國力的重要指標(biāo)。國家發(fā)展靠人才,民族振興靠人才。”[1]為了充分發(fā)揮人才的戰(zhàn)略資源作用,提升人才吸引力,各地政府普遍設(shè)立了人才引進(jìn)專項(xiàng)資金,通過政策性獎(jiǎng)補(bǔ)支持人才聚集,提高自主創(chuàng)新能力,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。績效管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高資金使用效益的重要舉措,有利于夯實(shí)預(yù)算部門(單位)的績效主體責(zé)任,提升政府治理效能,助推政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。按照黨中央、國務(wù)院全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求,對人才引進(jìn)財(cái)政支出進(jìn)行績效管理是預(yù)算績效管理“全方位”“全覆蓋”的重要組成部分,必須強(qiáng)化“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效理念。

目前,國內(nèi)外學(xué)者針對財(cái)政預(yù)算績效管理的理論與實(shí)踐[2]42-61,[3-7]、財(cái)政支出績效評價(jià)的體系和方法[8-12],以及人才引進(jìn)政策的效果與改進(jìn)[13-17]等問題展開了豐富的研究,而將人才引進(jìn)財(cái)政支出績效管理作為對象進(jìn)行研究的文獻(xiàn)較少,鮮有學(xué)者完整、系統(tǒng)地研究人才引進(jìn)財(cái)政支出績效管理的實(shí)踐、目前存在的問題及優(yōu)化策略。本文基于福建省T市人才專項(xiàng)資金績效管理案例,對人才引進(jìn)財(cái)政支出績效管理進(jìn)行研究和探討,以期為地方政府加強(qiáng)人才引進(jìn)財(cái)政支出績效管理和吸引并留住人才提供決策參考。

一、福建省T市人才專項(xiàng)資金績效管理案例分析

T市是福建省一個(gè)地級(jí)市。為了提高自主創(chuàng)新能力,吸引各方創(chuàng)新要素和智力資源向T市匯聚,努力打造宜居港城,T市設(shè)立人才專項(xiàng)資金,主要用于HL計(jì)劃項(xiàng)目和“穩(wěn)鞋企促升級(jí)”人才項(xiàng)目等,兌現(xiàn)人才工作津貼、購房補(bǔ)助、租房補(bǔ)助、名校優(yōu)生薪酬補(bǔ)助、職業(yè)經(jīng)理人薪酬補(bǔ)助等,以增強(qiáng)市場主體活力,激發(fā)人才的歸屬感、凝聚力,更好地為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

(一)2020—2021年人才專項(xiàng)資金投入和使用情況

T市在2020年和2021年分別預(yù)算安排人才專項(xiàng)資金3 352.00萬元和3 800.00萬元,用于引進(jìn)高層次人才和培養(yǎng)優(yōu)秀、急需人才等。2020年人才專項(xiàng)資金實(shí)際支出3 123.47萬元,預(yù)算執(zhí)行率為93.18%;2021年人才專項(xiàng)資金實(shí)際支出3 766.62萬元,預(yù)算執(zhí)行率為99.12%。從支出占比來看,HL計(jì)劃項(xiàng)目、高層次創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才(團(tuán)隊(duì))項(xiàng)目比重最大,兩類支出占兩年支出總額的86.03%(見表1)。

表1 T市2020—2021年人才專項(xiàng)資金使用情況

(二)人才專項(xiàng)資金績效管理情況

為了不斷提高人才專項(xiàng)資金的管理水平,T市嚴(yán)格按照《關(guān)于實(shí)施人才“HL計(jì)劃”的意見》《T市人才專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等要求,實(shí)行全過程預(yù)算績效管理:編制績效目標(biāo)、進(jìn)行績效運(yùn)行“雙監(jiān)控”、開展績效自評和第三方機(jī)構(gòu)重點(diǎn)評價(jià)、公開及應(yīng)用評價(jià)結(jié)果。

2022年7月,T市財(cái)政局委托第三方機(jī)構(gòu)D學(xué)院財(cái)政績效管理研究中心對T市委組織部負(fù)責(zé)的2020—2021年度T市人才專項(xiàng)資金實(shí)施績效評價(jià)。績效評價(jià)小組根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法〉的通知》《中共T市委 T市人民政府印發(fā)〈關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見〉的通知》等文件精神,圍繞決策、過程、產(chǎn)出、效益四個(gè)方面,設(shè)計(jì)了包括4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、10個(gè)二級(jí)指標(biāo)、28個(gè)三級(jí)指標(biāo)的績效評價(jià)指標(biāo)體系及評分標(biāo)準(zhǔn)(其中,決策和過程所包括的11個(gè)三級(jí)指標(biāo)是共性指標(biāo),產(chǎn)出和效益所包括的17個(gè)三級(jí)指標(biāo)是個(gè)性指標(biāo));并綜合利用案卷研究、資料收集與數(shù)據(jù)填報(bào)、座談會(huì)、問卷調(diào)查、目標(biāo)結(jié)果比較、因素分析等方法,對人才專項(xiàng)資金進(jìn)行定量定性分析和綜合評價(jià),績效總得分為90.33分,評價(jià)等級(jí)為優(yōu)(見表2)?？鄯猪?xiàng)主要在績效目標(biāo)、管理制度、產(chǎn)出質(zhì)量、社會(huì)效益、人才政策知曉率和人才滿意度等方面。

表2 T市2020—2021年人才專項(xiàng)資金績效評價(jià)得分表

績效評價(jià)小組認(rèn)為,人才專項(xiàng)資金對提升T市人才吸引、承載能力,推進(jìn)人才強(qiáng)市戰(zhàn)略,促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極作用,但在實(shí)施過程中也存在一些問題和不足,如:預(yù)算重分配、輕管理,績效目標(biāo)設(shè)置比較簡單,專項(xiàng)資金的實(shí)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合不夠緊密,資金使用效益有待提升等。最后,小組針對存在的問題,提出了調(diào)整預(yù)算資金,改進(jìn)補(bǔ)助方式,進(jìn)一步細(xì)化、量化績效目標(biāo),加強(qiáng)專項(xiàng)資金的使用、監(jiān)督和后續(xù)管理,搭建信息化平臺(tái)等對策建議。

二、人才引進(jìn)財(cái)政支出績效管理存在的主要問題

通過上述對福建省T市人才專項(xiàng)資金績效管理案例的分析,再結(jié)合其他地區(qū)實(shí)踐情況,我國地方政府人才引進(jìn)財(cái)政支出績效管理目前主要存在以下幾個(gè)問題。

(一)績效目標(biāo)的明確性和可衡量性有待提高

作為預(yù)算績效管理的起點(diǎn)和基礎(chǔ),績效目標(biāo)是專項(xiàng)資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果,其設(shè)置是否科學(xué)合理直接影響事前績效評估、績效“雙監(jiān)控”和績效評價(jià)等工作的質(zhì)量。隨著我國全面實(shí)施預(yù)算績效管理改革的不斷深入,各地方政府人才引進(jìn)專項(xiàng)資金年初基本都有專門的績效目標(biāo)(批復(fù))表,并設(shè)置了績效目標(biāo)和相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo),但有些預(yù)算部門(單位)績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置較簡單,存在目標(biāo)不明確、不清晰,指標(biāo)值不完整、不科學(xué)、不合理、沒有量化和相關(guān)性較低等問題。

以2020—2021年T市人才專項(xiàng)資金為例,其績效目標(biāo)設(shè)置為“實(shí)現(xiàn)人才數(shù)量增加、人才素質(zhì)提升”,表述較為簡單、寬泛,應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化、量化績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)表中只設(shè)置了高層次人才數(shù)量增加、本地人才素質(zhì)得到提升、加強(qiáng)人才服務(wù)體系建設(shè)等定性指標(biāo),沒有圍繞高層次人才、領(lǐng)軍人才、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、高技能人才引進(jìn)以及人才發(fā)展平臺(tái)建設(shè)等設(shè)置相應(yīng)的量化指標(biāo)。由于T市委組織部對人才的績效考核不太到位,沒有量化評估人才的實(shí)際貢獻(xiàn),因此績效目標(biāo)表中也缺乏人才在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展方面的效益指標(biāo)。簡言之,T市人才專項(xiàng)資金績效目標(biāo)設(shè)置不夠具體、明確,績效指標(biāo)較單薄、不完整、不易衡量,使得專項(xiàng)資金實(shí)施缺乏目標(biāo)導(dǎo)向,實(shí)際效果無法呈現(xiàn)。

(二)績效運(yùn)行監(jiān)控和跟蹤管理有待加強(qiáng)

我國各地雖然在實(shí)施預(yù)算績效管理方面已具備較豐富經(jīng)驗(yàn),尤其在績效評價(jià)體系、方法上有很多探索成果,但在績效運(yùn)行監(jiān)控和跟蹤管理方面仍存在一定問題,主要表現(xiàn)為:對績效運(yùn)行監(jiān)控不夠重視、監(jiān)控質(zhì)量不高和績效跟蹤管理不到位等。目前一些預(yù)算部門(單位)“重預(yù)算輕執(zhí)行、重申報(bào)輕管理”的思想傾向仍未轉(zhuǎn)變,對績效運(yùn)行監(jiān)控工作不夠重視,有的不按時(shí)間節(jié)點(diǎn)及時(shí)進(jìn)行“雙監(jiān)控”,有的則簡單填報(bào)績效運(yùn)行監(jiān)控表,監(jiān)控報(bào)告質(zhì)量不高。比如,2020—2021年T市人才專項(xiàng)資金的季度績效監(jiān)控表就填報(bào)較簡單、不完整,部分指標(biāo)未能提出清晰、可衡量的指標(biāo)值;績效運(yùn)行監(jiān)控報(bào)告也由于績效目標(biāo)設(shè)置簡單、沒有量化而內(nèi)容單薄、模式化較明顯,缺乏對目標(biāo)完成情況及預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等的深入分析。

此外,很多預(yù)算部門(單位)對引進(jìn)人才基礎(chǔ)信息缺乏較完善的統(tǒng)計(jì),不同類別人才數(shù)量、專業(yè)、年齡和學(xué)歷結(jié)構(gòu)等信息不完整,也未對人才引進(jìn)后帶來的效益進(jìn)行有效跟蹤統(tǒng)計(jì),全過程動(dòng)態(tài)跟蹤管理尚未真正實(shí)現(xiàn)。T市委組織部由于無法提供高層次人才在學(xué)術(shù)論文發(fā)表、專著出版方面的數(shù)據(jù)資料,致使績效評價(jià)指標(biāo)體系中的“高層次人才智力成果增長率”指標(biāo)得0分?？梢?后續(xù)跟蹤管理不力會(huì)明顯影響績效評價(jià)結(jié)果,也致使無法對專項(xiàng)資金的績效做進(jìn)一步橫向、縱向比較分析。

(三)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和公開機(jī)制不健全

績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方式一般包括:反饋與整改,通報(bào)、報(bào)告與公開,與政策調(diào)整和預(yù)算安排掛鉤,監(jiān)督問責(zé)等。目前,我國各地人才引進(jìn)專項(xiàng)資金的績效評價(jià)結(jié)果主要通過反饋與整改、通報(bào)與公開、與預(yù)算安排相結(jié)合等方式進(jìn)行應(yīng)用,而與考核掛鉤、績效問責(zé)等方式較少被應(yīng)用,主要是因?yàn)槲覈€缺乏具體的政策依據(jù)來明確問責(zé)主體、客體和措施,權(quán)責(zé)關(guān)系還界定不清,考核和問責(zé)難以落到實(shí)處。如何將評價(jià)結(jié)果的多種應(yīng)用方式用活用好,更好發(fā)揮評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用還需要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí),并完善制度建設(shè),形成有效激勵(lì)約束機(jī)制。不過,績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的時(shí)滯也會(huì)影響其作用的發(fā)揮,由于績效評價(jià)通常是對上一預(yù)算年度的項(xiàng)目開展的,而此時(shí)本年度預(yù)算正在執(zhí)行,因此,評價(jià)結(jié)果只能用于下年度預(yù)算安排,這種時(shí)滯的存在將會(huì)降低評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的時(shí)效性和針對性。

另外,我國還需提升績效評價(jià)信息的公開程度,有的地區(qū)只公開部分第三方機(jī)構(gòu)重點(diǎn)績效評價(jià)的結(jié)果,績效自評結(jié)果并未公開,有的則選擇性公開,只公開評價(jià)結(jié)果較好的項(xiàng)目,這樣將影響公眾對財(cái)政資金使用效益的有效監(jiān)督。

(四)資金使用效益有待提升

目前,我國很多地方人才引進(jìn)財(cái)政支出的使用范圍廣、獎(jiǎng)補(bǔ)對象多,專項(xiàng)資金總體呈現(xiàn)扶持重點(diǎn)不夠突出、資金使用“碎片化”的現(xiàn)象。比如,2020—2021年T市人才專項(xiàng)資金主要用于HL計(jì)劃項(xiàng)目補(bǔ)助、“雙招雙引”項(xiàng)目補(bǔ)助、“穩(wěn)鞋企促升級(jí)”人才項(xiàng)目補(bǔ)助、高校學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)踐補(bǔ)助、名醫(yī)“師帶徒”補(bǔ)助、高層次人才購房補(bǔ)助、省第七批引才“百人計(jì)劃”配套補(bǔ)助、畢業(yè)生一次性補(bǔ)貼、引進(jìn)高層次創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才(團(tuán)隊(duì))項(xiàng)目補(bǔ)助、人才慰問經(jīng)費(fèi)等,這樣的資金配置不能體現(xiàn)財(cái)政資金突出重點(diǎn)的分配原則,也不易形成資金合力,最終影響資金使用的長期效益。

以福建省為例,根據(jù)任澤平團(tuán)隊(duì)與智聯(lián)招聘合作推出的《中國城市人才吸引力排名:2023》,全省有廈門、福州、泉州、漳州、莆田、寧德6個(gè)城市位列“2022年最具人才吸引力城市100強(qiáng)”。與2021年相比,廈門、福州、泉州、漳州的排名有所上升,但莆田、寧德、龍巖的排名出現(xiàn)了下降。其中,莆田由第78名降至第91名,下降了13個(gè)名次,龍巖則跌出了百強(qiáng)榜單(見表3)。

表3 2020—2022年福建部分城市在“中國最具人才吸引力城市100強(qiáng)”中的排名

(五)人才政策宣傳力度不夠

近幾年來,各地都高度重視人才工作,把人才引進(jìn)作為支撐新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù),積極推進(jìn)人才招引、政策落實(shí)、服務(wù)保障等重點(diǎn)工作。但目前很多地方的人才政策宣講推介力度不夠、單位和人才對政策理解不清晰等問題依然較嚴(yán)重,導(dǎo)致大部分城市仍存在著高端領(lǐng)軍人才和專業(yè)人才不足、實(shí)用技能型人才緊缺、本土人才培養(yǎng)和使用力度不夠等現(xiàn)象。不僅作為人才使用主體的企事業(yè)單位不清楚本地的人才優(yōu)惠政策,就連相關(guān)主管部門也無法詳述。對人才政策的宣傳往往集中于當(dāng)?shù)?且多停留于被動(dòng)解答,既沒有向外擴(kuò)大宣傳,又未能經(jīng)常深入用人單位進(jìn)行專題宣傳,影響力有限。整體來看,人才政策知曉度不高。

除了宣傳不夠深入之外,人才政策宣傳還存在針對性不強(qiáng)的問題。如T市高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策宣傳核心點(diǎn)與受眾需求之間就存在一定錯(cuò)位,當(dāng)前政策的主要宣傳點(diǎn)為“高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)政策、扶持力度、配套服務(wù)等”,而這類人才的核心關(guān)注點(diǎn)在于地方是否具備完善的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),能否極大程度地保障創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功。因此,地方政府應(yīng)著眼于人才最為關(guān)注的要素進(jìn)行政策宣傳,以提高宣傳針對性。

三、人才引進(jìn)財(cái)政支出績效管理存在問題的原因剖析

(一)對績效管理的認(rèn)識(shí)和重視不足

人才引進(jìn)專項(xiàng)資金的預(yù)算部門(單位)一般是人力資源和社會(huì)保障局、市委組織部等。經(jīng)過近5年的改革,績效管理工作已日益被認(rèn)可和接納,但也還有一些單位,尤其是縣級(jí)、區(qū)級(jí)單位,預(yù)算績效管理的觀念比較淡薄,對績效管理的認(rèn)知不足、重視不夠,尚未牢固樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的理念,“重分配輕管理,重支出輕績效”的現(xiàn)象仍然存在。由于績效管理意識(shí)不強(qiáng),使得其對績效管理工作重視程度不夠,具體表現(xiàn)為:不經(jīng)過充分調(diào)研和科學(xué)測算,簡單隨意地設(shè)置績效目標(biāo);績效自評和運(yùn)行監(jiān)控不積極、自評和監(jiān)控報(bào)告整體質(zhì)量不高;不認(rèn)真配合財(cái)政部門安排的第三方機(jī)構(gòu)重點(diǎn)績效評價(jià);對績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題不及時(shí)落實(shí)整改,評價(jià)結(jié)果反饋沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(二)績效管理協(xié)同機(jī)制尚未形成

績效管理工作綜合性、系統(tǒng)性較強(qiáng),需要專門的機(jī)構(gòu)和人員作支撐。目前,我國大部分預(yù)算部門(單位)的績效管理職責(zé)不太清晰、協(xié)同機(jī)制尚未形成,主要表現(xiàn)為:預(yù)算績效管理工作主要由財(cái)務(wù)部門或財(cái)務(wù)人員承擔(dān),業(yè)務(wù)部門和人員對績效管理的重視、參與程度有待提高,單位內(nèi)部未形成績效管理合力。大多數(shù)財(cái)務(wù)人員對績效管理的內(nèi)容、流程和要求缺乏清晰地認(rèn)識(shí)與把握,加之和業(yè)務(wù)部門銜接不緊密、配合不默契,他們在編制績效目標(biāo)、實(shí)行績效“雙監(jiān)控”、開展績效自評和落實(shí)評價(jià)結(jié)果應(yīng)用時(shí),就容易出現(xiàn)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)或相關(guān)性差、預(yù)算編制和資金實(shí)際使用脫節(jié)、預(yù)算執(zhí)行率較低或者進(jìn)度緩慢、績效運(yùn)行監(jiān)控和績效自評敷衍填報(bào)等問題,最終影響績效評價(jià)結(jié)果,弱化績效管理的實(shí)施成效。

(三)績效管理專業(yè)人才缺乏

功以才成,業(yè)由才廣。績效管理專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣,需要專業(yè)素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)人士才能熟練操作。目前,國內(nèi)設(shè)立預(yù)算績效管理專業(yè)的高校較少,培訓(xùn)資源也有待開發(fā),專業(yè)人才短缺。不但預(yù)算部門(單位)主要由財(cái)務(wù)人員兼任,沒有專業(yè)力量進(jìn)行績效管理,而且有的縣區(qū)財(cái)政部門至今尚未組建績效管理科室,缺少專業(yè)人員,與工作需求不匹配。此外,有些第三方機(jī)構(gòu)績效管理的專業(yè)能力、執(zhí)業(yè)水平也有待提升,部分從業(yè)人員在尚不具備專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)的條件下,就倉促上陣參與績效評價(jià),導(dǎo)致提出的問題和建議針對性不強(qiáng)或可操作性較差,績效評價(jià)可信度不高;個(gè)別第三方機(jī)構(gòu)甚至受委托部門或預(yù)算單位牽制,獨(dú)立性、客觀性和專業(yè)性表現(xiàn)不足,績效評價(jià)報(bào)告質(zhì)量難以保障。

(四)人才政策體系不完善

當(dāng)前,我國很多城市人才政策數(shù)量較多且比較分散,沒有形成系統(tǒng)的人才政策體系。有些人才政策涉及的部門較多,需要不同部門之間密切配合,才能保證政策落實(shí),如果部門之間尚未形成合力,勢必導(dǎo)致人才政策宣傳效果不夠理想,政策的執(zhí)行也容易出現(xiàn)困難。同時(shí),人才信息資源相對分散,沒有形成統(tǒng)一開放的信息交流平臺(tái)和人才引進(jìn)信息庫,政府部門在政策制定和宣傳時(shí)很難快速、便捷地獲取人才結(jié)構(gòu)和需求信息,從而使得人才引進(jìn)政策制定和宣傳的針對性不強(qiáng)。主管部門注重通過強(qiáng)化人才服務(wù)保障來吸引并留住人才,而忽視后續(xù)對人才的績效考核。此外,很多地方人才投入渠道較單一,人才項(xiàng)目的資金來源主要依靠政府單方面投入,社會(huì)組織、單位、個(gè)人對人才的投入不足,多元化人才投入機(jī)制尚未形成。

四、優(yōu)化人才引進(jìn)財(cái)政支出績效管理的對策

(一)基于PDCA循環(huán),完善全過程預(yù)算績效管理鏈條

PDCA循環(huán),又叫戴明循環(huán),最初應(yīng)用于全面質(zhì)量管理,現(xiàn)廣泛運(yùn)用于績效管理領(lǐng)域。PDCA循環(huán)沿著“P(Plan,計(jì)劃)——D(Do,實(shí)施)——C(Check,檢查)——A(Action,處理)”的程序執(zhí)行且周而復(fù)始,將成功經(jīng)驗(yàn)予以推廣應(yīng)用,不成功的轉(zhuǎn)入下一循環(huán)優(yōu)化解決,通過閉環(huán)管理、循環(huán)往復(fù),不斷提升質(zhì)量[18]。PDCA循環(huán)與人才引進(jìn)財(cái)政支出績效管理的閉環(huán)流程契合度較高,P環(huán)節(jié)進(jìn)行事前績效評估和績效目標(biāo)編制,D環(huán)節(jié)實(shí)施績效運(yùn)行“雙監(jiān)控”,C環(huán)節(jié)開展績效評價(jià)(包括績效自評),A環(huán)節(jié)推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用(見圖1)[19]。

圖1 基于PDCA循環(huán)的全過程預(yù)算績效管理鏈條

1.P環(huán)節(jié):優(yōu)化事前績效評估和績效目標(biāo)設(shè)置

各地要對新出臺(tái)的重大人才政策和項(xiàng)目開展事前績效評估,將績效關(guān)口前移,從源頭上把好資金使用關(guān)。在預(yù)算編制時(shí),按照“誰申請資金,誰設(shè)置目標(biāo)”的原則,同步編報(bào)績效目標(biāo),根據(jù)專項(xiàng)資金特點(diǎn),遵循SMART(具體的、可測量的、可實(shí)現(xiàn)的、相關(guān)的、有時(shí)限的)原則,設(shè)置個(gè)性化的產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)(如不同類別人才引進(jìn)數(shù)量、研發(fā)或創(chuàng)新平臺(tái)數(shù)量)、體現(xiàn)人才結(jié)構(gòu)變化的產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)(如人才年齡結(jié)構(gòu)、人才學(xué)歷結(jié)構(gòu))、反映人才對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)的效益指標(biāo)(如引進(jìn)人才企業(yè)產(chǎn)值或稅收增長率、引進(jìn)人才成果增長率)。

2.D環(huán)節(jié):加強(qiáng)績效運(yùn)行監(jiān)控

財(cái)政部門、預(yù)算部門(單位)應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施或?qū)ｍ?xiàng)資金使用過程中,采取自行監(jiān)控和財(cái)政定期重點(diǎn)監(jiān)控相結(jié)合的方式,對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、項(xiàng)目實(shí)施和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤、自動(dòng)預(yù)警,并及時(shí)整改糾偏。財(cái)政部門應(yīng)通過制定績效運(yùn)行監(jiān)控管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則明確細(xì)化監(jiān)控主體職責(zé)、監(jiān)控內(nèi)容、方式、流程、監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容,同時(shí)建立統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

3.C環(huán)節(jié):提升績效評價(jià)質(zhì)量

財(cái)政部門應(yīng)規(guī)范績效自評程序,強(qiáng)化自評審核,適度引入第三方機(jī)構(gòu)參與審核,重點(diǎn)審核績效目標(biāo)設(shè)置合理性、數(shù)據(jù)填報(bào)規(guī)范性、資金使用情況、存在問題及改進(jìn)措施等,對于審核中發(fā)現(xiàn)的評價(jià)結(jié)果不實(shí)、內(nèi)容缺失等問題,及時(shí)進(jìn)行溝通整改,不斷提高績效自評質(zhì)量和工作效率。在績效自評的基礎(chǔ)上,財(cái)政部門應(yīng)通過公開招標(biāo)方式選擇優(yōu)質(zhì)第三方機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià),并不斷完善“財(cái)政部門+預(yù)算部門(單位)+第三方機(jī)構(gòu)”評價(jià)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,對第三方機(jī)構(gòu)開展分階段、分內(nèi)容的全過程培訓(xùn)指導(dǎo),同時(shí)審核其提出的工作方案和評價(jià)指標(biāo)體系,確保評價(jià)結(jié)果客觀、公正,評價(jià)任務(wù)高質(zhì)量完成。

4.A環(huán)節(jié):強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果的反饋和應(yīng)用

財(cái)政部門和預(yù)算部門(單位)應(yīng)加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的反饋和整改,及時(shí)通報(bào)、公開績效自評和重點(diǎn)評價(jià)結(jié)果,并督促問題整改,評價(jià)結(jié)果、整改和報(bào)送情況等應(yīng)納入政府績效考核體系,壓實(shí)部門績效管理責(zé)任。同時(shí)改變資金分配的固化格局,強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用,將評價(jià)結(jié)果與以后年度預(yù)算安排、項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)調(diào)整直接掛鉤,削減、調(diào)整或取消低效無效資金,增強(qiáng)績效管理的剛性約束,嚴(yán)格落實(shí)“過緊日子”要求,把更多資金統(tǒng)籌用于關(guān)鍵領(lǐng)域,不斷提高財(cái)政資金配置效率和使用效益。

(二)健全工作機(jī)制,營造良好績效管理環(huán)境

“小智治事,中智治人,大智治制”。做好預(yù)算績效管理工作,從根本上來講還是要靠機(jī)制。

首先,構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制。地方政府應(yīng)制定激勵(lì)約束機(jī)制細(xì)則,明確績效結(jié)果要與預(yù)算安排和政策調(diào)整實(shí)質(zhì)性掛鉤,并納入政府績效和干部政績考核體系,對績效好的部門在資金安排上給予優(yōu)先保障或額外獎(jiǎng)勵(lì),對優(yōu)秀的個(gè)人予以表彰,并可與薪酬、職位晉升等掛鉤;對績效較差的部門和人員進(jìn)行約談并責(zé)令限期整改,必要時(shí)依法問責(zé)。通過強(qiáng)化對部門和相關(guān)人員的責(zé)任約束,充分調(diào)動(dòng)預(yù)算績效管理者的能動(dòng)性。

其次,健全多方聯(lián)動(dòng)的合力機(jī)制。預(yù)算績效管理工作涉及面廣,必須強(qiáng)化部門間協(xié)同配合機(jī)制,財(cái)政部門要主動(dòng)匯報(bào),并積極對接人大、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、組織等相關(guān)部門,形成績效管理合力,加強(qiáng)績效管理監(jiān)督問責(zé)。預(yù)算部門(單位)內(nèi)部也要充分發(fā)揮財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)人員的合力作用,層層分解績效管理任務(wù),明確厘清職責(zé)分工,推動(dòng)形成業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)相互融合。

最后,完善績效信息公開機(jī)制。地方政府應(yīng)出臺(tái)預(yù)算績效信息公開辦法,明確信息公開的內(nèi)容、形式、時(shí)限及要求。除涉密項(xiàng)目外,應(yīng)公開盡公開,且公開的績效信息應(yīng)統(tǒng)一、規(guī)范、直觀、易懂,便于民眾理解。通過不斷提高績效信息公開透明度,倒逼部門落實(shí)績效責(zé)任,推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效。

(三)優(yōu)化績效指標(biāo)庫和信息系統(tǒng),夯實(shí)預(yù)算績效管理基礎(chǔ)

目前,很多地方已構(gòu)建了分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)庫,各地財(cái)政部門應(yīng)在現(xiàn)有績效指標(biāo)庫的基礎(chǔ)上,聯(lián)合預(yù)算部門(單位)及相關(guān)行業(yè)專家,結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和當(dāng)前人才引進(jìn)政策,建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,不斷優(yōu)化完善績效指標(biāo)庫,有效提升績效管理的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。同時(shí),強(qiáng)化績效指標(biāo)庫的指導(dǎo)應(yīng)用,把指標(biāo)體系嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng),具體、可衡量的績效指標(biāo)可用于事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng),為全過程預(yù)算績效管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

信息系統(tǒng)的建設(shè)有助于提高預(yù)算績效管理工作的速度和效率。財(cái)政部門應(yīng)加快預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的優(yōu)化升級(jí),不斷規(guī)范業(yè)務(wù)流程,補(bǔ)充完善新功能。通過單位線上填報(bào)和系統(tǒng)自動(dòng)抓取的方式,既大幅提升績效管理智能化水平,規(guī)避人為因素帶來的風(fēng)險(xiǎn),又有利于績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行等業(yè)務(wù)的高度融合,實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、預(yù)算部門(單位)等主體間信息互聯(lián)互通、集成共享,推動(dòng)預(yù)算績效管理從“人工作業(yè)”向“數(shù)字應(yīng)用”轉(zhuǎn)變。

(四)加大宣傳培訓(xùn)力度,提升績效管理意識(shí)和能力

財(cái)政部門和預(yù)算部門(單位)應(yīng)充分利用政府網(wǎng)站、報(bào)紙雜志、地方媒體、微信公眾號(hào)、短視頻、官方微博、LED顯示屏、宣傳手冊和橫幅等形式,多渠道、全方位地開展預(yù)算績效管理的宣傳,擴(kuò)大社會(huì)知曉度,進(jìn)一步提升各部門和干部群眾對預(yù)算績效管理的認(rèn)識(shí),強(qiáng)化“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效理念,有效引導(dǎo)全社會(huì)了解支持預(yù)算績效管理,并監(jiān)督績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用,為構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”預(yù)算績效管理體系營造良好的績效氛圍。

財(cái)政部門也要加大預(yù)算績效管理政策和實(shí)務(wù)操作的培訓(xùn)力度,對各預(yù)算主管部門、預(yù)算單位和第三方機(jī)構(gòu)開展分層次、分對象、常態(tài)化的輔導(dǎo)和培訓(xùn),詳細(xì)講解事前績效評估、績效目標(biāo)、運(yùn)行“雙監(jiān)控”、績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等理論知識(shí)和實(shí)務(wù)操作,結(jié)合典型案例進(jìn)行詳實(shí)細(xì)致分析,并現(xiàn)場演繹預(yù)算績效管理操作流程,促進(jìn)相關(guān)人員預(yù)算績效理論水平和專業(yè)技能的提升,助推預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。此外,財(cái)政部門還可將預(yù)算績效管理內(nèi)容納入黨校培訓(xùn)課程,著力培養(yǎng)中青年干部的績效理念和“過緊日子”意識(shí),為深入推進(jìn)預(yù)算績效管理改革打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(五)完善人才政策體系,增強(qiáng)人才吸引力

各地政府應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況,圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目“精準(zhǔn)引才”,由產(chǎn)業(yè)主管部門或行業(yè)協(xié)會(huì)繪制“產(chǎn)業(yè)人才地圖”,摸清人才結(jié)構(gòu)和人才需求數(shù)量,制定產(chǎn)業(yè)鏈重點(diǎn)企業(yè)清單和人才需求目錄,并采取動(dòng)態(tài)管理,大力引進(jìn)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展方向相匹配的高層次創(chuàng)新型人才和急需緊缺人才,以突破人才瓶頸,最大限度發(fā)揮資金效益。近年來,各地吸引人才的競爭日趨激烈,“柔性引才”打破地域、身份、職業(yè)等限制,不求所有,但求所用,通過設(shè)立人才“飛地”或駐外人才工作站、掛職兼職、顧問指導(dǎo)、退休特聘、對口幫扶、項(xiàng)目共建合作等方式,為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供智力支撐,可以有效破解引才困局。當(dāng)前,各級(jí)政府都在堅(jiān)持過緊日子,應(yīng)創(chuàng)新人才引進(jìn)資金投入方式,通過發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)、杠桿作用,構(gòu)建多元化投入模式,變資金為基金,將“無償獎(jiǎng)補(bǔ)”變?yōu)椤坝袃敼蓹?quán)投資”,撬動(dòng)更多社會(huì)資本投向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目,形成社會(huì)、單位和個(gè)人“三位一體”的人才投入機(jī)制。

為吸引并留住人才,各地政府除了直接資金投入,還要做好各項(xiàng)配套,既要完善各類商業(yè)和公共服務(wù),以滿足人才的住房、教育、醫(yī)療、社交、休閑、養(yǎng)老等需求,又要讓其擁有發(fā)展的空間和機(jī)會(huì)以及適合創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的環(huán)境,“安居樂業(yè)”才能真正引才。同時(shí),各地政府需加大人才政策宣傳力度,制作“人才政策電子詞典”或“人才政策一點(diǎn)通”,通過政府網(wǎng)站、電視臺(tái)、報(bào)紙雜志、微信公眾號(hào)等線上、線下平臺(tái)宣傳人才政策,并深入高校、園區(qū)、企業(yè)開展“政策巡回大講堂”“名校直通車”“百企校園行”等宣傳推介活動(dòng),讓海內(nèi)外人才和各地學(xué)子了解當(dāng)?shù)匾耪?提升城市對各類人才的吸引力和影響力。此外,用人單位和人才管理部門應(yīng)加強(qiáng)對引進(jìn)人才的績效考核,分層分類設(shè)置考核指標(biāo),對研究型人才,重點(diǎn)評價(jià)其原創(chuàng)性貢獻(xiàn)、學(xué)術(shù)影響力和創(chuàng)新能力等;對應(yīng)用型人才,著重評價(jià)其成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)推廣和創(chuàng)辦領(lǐng)辦企業(yè)等情況,并重視考核結(jié)果運(yùn)用,獎(jiǎng)優(yōu)罰劣,激發(fā)人才活力,提高人才引進(jìn)成效。