預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的國際比較與啟示

●肖 鵬

2018 年9 月頒布的 《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）明確規(guī)定要“建立責(zé)任約束制度，明確各方預(yù)算績效管理職責(zé)， 清晰界定權(quán)責(zé)邊界。 健全激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤”。 預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制旨在通過制定執(zhí)行激勵(lì)和約束制度，促使預(yù)算部門（單位）提升對績效的認(rèn)識，在績效管理工作中更加嚴(yán)格規(guī)范自身的資金使用行為，加深其績效理念和責(zé)任意識，加快形成由“要我有績效”到“我要有績效”的觀念轉(zhuǎn)變，提升績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用性，從而使預(yù)算工作各參與主體追求自身利益最大化的行為選擇符合政府的政策目標(biāo)。

一、 預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的理論基礎(chǔ)

（一）委托代理理論

委托代理理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容之一，最初產(chǎn)生于企業(yè)關(guān)系的授權(quán)與被授權(quán)。 委托人根據(jù)契約指定代理人為其服務(wù)，同時(shí)授予代理人一定的決策權(quán)，根據(jù)代理人提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對其支付相應(yīng)報(bào)酬。 如果沒有有效的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，代理人的行為過度追求自身利益的最大化， 很可能損害委托人的利益。 因此，委托代理理論主要側(cè)重于研究在信息不對稱的情況下，如何構(gòu)建一套激勵(lì)相容的機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)委托人和代理人雙方利益的最大化，以有效激勵(lì)代理人，實(shí)現(xiàn)委托人和代理人的利益共贏。 財(cái)政資金的分配、使用管理中同樣存在納稅人和政府、 政府和政府組成部門之間的信息不對稱和多層次委托代理關(guān)系， 需要關(guān)注財(cái)政資金使用過程中的激勵(lì)約束機(jī)制構(gòu)建。

委托代理理論對預(yù)算績效管理的借鑒意義在于績效目標(biāo)管理和績效評價(jià)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)信息透明和激勵(lì)相容的重要機(jī)制。 一是事前強(qiáng)調(diào)“目標(biāo)導(dǎo)向”的績效目標(biāo)管理。 通過“對代理人自己設(shè)定的績效目標(biāo)負(fù)責(zé)”的機(jī)制安排，構(gòu)建一種委托方和代理方“激勵(lì)相容”的制度安排，促使代理人高效使用納稅人資金。 二是事后開展財(cái)政支出的績效評價(jià)， 解決委托代理關(guān)系中委托人對代理人進(jìn)行監(jiān)督的問題。 財(cái)政支出績效評價(jià)是預(yù)算績效管理的核心， 通過財(cái)政支出績效評價(jià)，對財(cái)政資金使用過程中的決策、過程管理、產(chǎn)出結(jié)果和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行綜合評價(jià)，通過績效評價(jià)報(bào)告對代理人使用財(cái)政資金的綜合績效進(jìn)行監(jiān)督與評估， 并構(gòu)建一種依據(jù)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制反作用于預(yù)算的編制中，以優(yōu)化財(cái)政資源配置， 提升財(cái)政資金的使用效益。

（二）新公共管理理論

新公共管理理論是20 世紀(jì)80 年代興起的一種公共部門尤其是政府管理與改革理論，其核心觀點(diǎn)就是在政府公共部門中引入私人部門或企業(yè)的管理方式以提高公共部門的效率，主要內(nèi)容包括公共服務(wù)的市場化、 政府機(jī)構(gòu)的精簡和效率化、績效評估激勵(lì)機(jī)制的建立等。

新公共管理理論對于預(yù)算績效管理主要有兩方面影響： 一是理念上完成了從投入預(yù)算向產(chǎn)出預(yù)算的轉(zhuǎn)變， 促使績效理念在公共部門成為較為普遍的共識。 傳統(tǒng)預(yù)算理念更加強(qiáng)調(diào)資金使用的合規(guī)性和程序性， 是以遵守預(yù)算規(guī)則的紀(jì)律性為導(dǎo)向的， 一定程度上淡化了對財(cái)政資金使用產(chǎn)出和結(jié)果的關(guān)注。 新公共管理理論促使政府部門將注意力放到產(chǎn)出上來， 加強(qiáng)了對于財(cái)政資金使用結(jié)果的測量與評價(jià)。 二是管理手段上也以績效為導(dǎo)向發(fā)生重大變化。 新公共管理理論一方面推動(dòng)約束手段創(chuàng)新， 通過建立績效問責(zé)機(jī)制， 提高資金使用者和使用單位的責(zé)任意識；另一方面推動(dòng)激勵(lì)手段創(chuàng)新，實(shí)行彈性管理， 通過賦予部門更多管理自主權(quán)的方式，提高財(cái)政資金使用效率。

（三）績效對話理論

美國學(xué)者莫伊尼汗（Moynihan）基于如何運(yùn)用績效信息及提升績效， 提出了績效信息運(yùn)用中的交互式對話模型。 他認(rèn)為，一方面績效信息本身存在模糊性和主觀性， 導(dǎo)致績效信息不能機(jī)械性地直接與預(yù)算安排或政府決策掛鉤；另一方面，績效信息是否可以運(yùn)用、績效信息如何運(yùn)用等都取決于政策、制度等環(huán)境因素，還受到預(yù)算分配過程中相關(guān)利益主體的角色定位、激勵(lì)機(jī)制等因素影響。 因此，考慮到上述兩方面因素，莫伊尼汗指出，預(yù)算管理中的各種利益相關(guān)方應(yīng)當(dāng)廣泛開展績效對話， 加強(qiáng)利益相關(guān)方的溝通，推動(dòng)預(yù)算績效管理改革。 進(jìn)行績效對話的目的在于降低績效信息發(fā)布與績效信息使用之間的信息不對稱，尋求實(shí)踐問題的現(xiàn)實(shí)方案，而圍繞績效信息的對話內(nèi)容又會(huì)影響到運(yùn)用績效信息來解決現(xiàn)實(shí)問題的能力。

莫伊尼汗的績效對話理論對于完善我國預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的啟示在于： 一是要合理運(yùn)用績效信息。 不能簡單機(jī)械地將績效評估結(jié)果等績效信息直接運(yùn)用于政府決策， 應(yīng)當(dāng)思考績效信息背后所反映的更加深層次的問題和原因。 二是要多方參與，推動(dòng)形成廣泛的績效對話。 三是要激發(fā)預(yù)算單位對于預(yù)算績效管理工作的內(nèi)在積極性。 預(yù)算單位在公共管理和公共服務(wù)過程中產(chǎn)生了大量績效信息， 是績效信息的生產(chǎn)者。 應(yīng)當(dāng)通過完善激勵(lì)約束措施的方式，改變財(cái)政一家推動(dòng)的局面，鼓勵(lì)預(yù)算單位主動(dòng)參與績效管理工作，形成部門內(nèi)生動(dòng)力，推動(dòng)績效信息在政府間的及時(shí)共享和有序流動(dòng)。

二、美國、加拿大預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的主要做法

（一）美國預(yù)算績效管理中的激勵(lì)約束機(jī)制

美國在預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制上的具體措施可以概括為開發(fā)并推廣統(tǒng)一績效評價(jià)工具、實(shí)行績效戰(zhàn)略管理、重視績效信息反饋與應(yīng)用、 采用結(jié)果取向的預(yù)算績效管理體系等四個(gè)方面。

1．開發(fā)并推廣統(tǒng)一績效評價(jià)工具。美國通過開發(fā)項(xiàng)目評估分級工具（PART）強(qiáng)化了聯(lián)邦政府公共項(xiàng)目的績效評估， 使得評估過程更加透明和系統(tǒng)化。 項(xiàng)目評估分級工具以標(biāo)準(zhǔn)化問卷的形式，對聯(lián)邦項(xiàng)目進(jìn)行打分和排名，其操作流程包括選擇項(xiàng)目、項(xiàng)目分類、賦權(quán)、選擇績效指標(biāo)、回答問題、計(jì)分與分級、制定改進(jìn)計(jì)劃以及發(fā)布結(jié)果等八部分內(nèi)容，具有較強(qiáng)的規(guī)范性、客觀性和透明性。 評分結(jié)果供美國聯(lián)邦管理與預(yù)算局安排項(xiàng)目預(yù)算時(shí)參考使用。

2002 年，美國管理和預(yù)算辦公室（OMB）開發(fā)并開始實(shí)施項(xiàng)目評估分級工具 （PART），對234 個(gè)聯(lián)邦政府項(xiàng)目進(jìn)行了評估。至2006 年，實(shí)現(xiàn)對977 個(gè)項(xiàng)目的評估， 占全部項(xiàng)目的96%。2004 年至2009 年期間，PART 著重關(guān)注三個(gè)方面：評估項(xiàng)目績效、提高項(xiàng)目績效和建構(gòu)績效評估結(jié)果與預(yù)算決策的聯(lián)系。PART 對美國促進(jìn)聯(lián)邦政府預(yù)算效率起到了極大的作用，2002 年至2006 年期間，PART 證明有效項(xiàng)目從6%上升至17%，中等有效項(xiàng)目從24%上升至30%，合格項(xiàng)目從15%上升至28%。

2．實(shí)行績效戰(zhàn)略管理。美國的績效戰(zhàn)略管理在聯(lián)邦政府和州政府的改革中都有顯著成效。在聯(lián)邦政府方面，“計(jì)劃－項(xiàng)目－預(yù)算系統(tǒng)”（PPBS）最早將部門的年度或短期計(jì)劃與預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)系起來，《政府績效與結(jié)果修正法案》（GPRAMA） 則將政府部門績效評價(jià)與部門長期戰(zhàn)略聯(lián)系起來， 而且進(jìn)一步將部門中期預(yù)算整合到預(yù)算績效管理中， 使部門使命與項(xiàng)目目標(biāo)以及績效結(jié)果更具可操作性。 在州政府方面，亞利桑那州從1993 年開始實(shí)施“戰(zhàn)略計(jì)劃與預(yù)算”的預(yù)算改革。 首先，對所有項(xiàng)目進(jìn)行識別、分類和歸類，發(fā)展出一個(gè)合理的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。 然后，對于所有識別出的項(xiàng)目， 形成戰(zhàn)略計(jì)劃并進(jìn)行績效測量。 最后，將戰(zhàn)略計(jì)劃、績效測量與預(yù)算聯(lián)系起來。

3．重視績效信息反饋與應(yīng)用。 PART 評估的結(jié)果能夠在財(cái)政預(yù)算和撥款中得到有效應(yīng)用，績效評價(jià)的結(jié)果被整合進(jìn)預(yù)算過程。 但績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算決策并不是簡單的線性關(guān)系，PART 評價(jià)結(jié)果并不是自動(dòng)地、機(jī)械地轉(zhuǎn)換成項(xiàng)目的資金分配。 PART 的首要角色并非進(jìn)行資源分配決策，而是對改進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、計(jì)劃和管理給予支持。OMB 認(rèn)為，在某些情況下，PART 評估結(jié)果為“無效率”或者“結(jié)果無法證明”的項(xiàng)目可能需要更多的財(cái)政支持來改進(jìn)其缺陷。 該種機(jī)制的設(shè)計(jì)避免了項(xiàng)目實(shí)施主體或部門為爭取資金隱蔽或虛造績效評價(jià)結(jié)果的行為， 緩解了績效信息反饋過程中的信息不對稱問題， 是對績效評價(jià)主體反饋有效評價(jià)信息的一種變相 “激勵(lì)機(jī)制”。 不過，完成既定目標(biāo)的項(xiàng)目仍然會(huì)得到財(cái)政撥款的優(yōu)先撥付，PART 排序的評分和績效信息被部門用來為資金申請進(jìn)行有力辯護(hù)。

4．采用結(jié)果取向的績效管理體系。 1993 年，美國國會(huì)通過了 《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），希望將預(yù)算過程從一個(gè)投入和產(chǎn)出取向的體系轉(zhuǎn)變成一個(gè)效率和結(jié)果取向的體系，以法律的形式明確各個(gè)機(jī)構(gòu)都要構(gòu)建以績效評價(jià)結(jié)果為中心的績效考核體系， 建立績效目標(biāo)與預(yù)算安排相銜接的分配機(jī)制。 美國預(yù)算績效管理是在政府機(jī)構(gòu)的使命和目標(biāo)中進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算系統(tǒng)。 績效信息的可得性、可靠性和可用性支撐了結(jié)果取向的績效管理體系。

（二）加拿大預(yù)算績效管理中的激勵(lì)約束機(jī)制

加拿大在預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制上的實(shí)踐可以概括為實(shí)行總額控制、 實(shí)行預(yù)算支出分權(quán)、重視績效信息反饋與應(yīng)用、實(shí)行績效戰(zhàn)略管理、厘清績效主體責(zé)任、強(qiáng)化績效審計(jì)等六個(gè)方面。

1．實(shí)行總額控制。 加拿大在1979 年后開始實(shí)行“封頂預(yù)算”（Envelope Budgeting）來加強(qiáng)高層的政策制定者對于總支出和優(yōu)先支出的控制。 具體來講，各個(gè)支出項(xiàng)目被集中起來放進(jìn)廣泛的政策領(lǐng)域，如國防、社會(huì)發(fā)展等，然后由內(nèi)閣決定每個(gè)政策領(lǐng)域的撥款總額。1984 年后，加拿大政府一直努力控制公共支出占GDP 比重的增長，尤其是項(xiàng)目支出（債務(wù)支出除外）比重的增長， 以使公共支出的增長率低于名義GDP 的增長率。1991 年，加拿大政府制定《支出控制法》（Expenditure Control Act），對項(xiàng)目性支出從法律上進(jìn)行控制。 但該法案是一個(gè)臨時(shí)性法案，有效期至1995—1996 年度結(jié)束， 目的是使1991—1995 年期間的支出增長控制在3%以內(nèi)。

2．實(shí)行預(yù)算支出分權(quán)。 與總額控制相反，加拿大建立起分權(quán)的預(yù)算支出體系， 并通過一系列制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了有效的激勵(lì)。 首先， 各部門管理者可以在撥款總額內(nèi)自主使用資金，包括在各個(gè)部門之間調(diào)整資金。 由于各個(gè)部門所有項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)加總后不得超過它們所在政策領(lǐng)域的撥款總額，如果部門想開展新項(xiàng)目，就必須先清除現(xiàn)有支出項(xiàng)目中效率低下的那些項(xiàng)目。 這迫使各個(gè)部門去確定支出重點(diǎn)，將有限的資金從相對不重要的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到更加重要的領(lǐng)域。 1986 年，加拿大政府啟動(dòng)了名為“增加部委的權(quán)力和負(fù)責(zé)性”體系（Increased Ministerial Authority and Accountability，IMAA） 的改革，引入一個(gè)更加分權(quán)也更加強(qiáng)調(diào)部門責(zé)任的預(yù)算體系。 在內(nèi)閣決定了各個(gè)政策領(lǐng)域的總支出之后，各個(gè)部門擁有比以前更大的自主權(quán)來支出資金，它們可以在各個(gè)項(xiàng)目之間挪動(dòng)資金，將未用完的預(yù)算撥款轉(zhuǎn)到下一年使用。 總額的控制和支出的分權(quán)形成了協(xié)同效應(yīng)， 在約束和激勵(lì)兩方面形成了有機(jī)互動(dòng)。

3． 重視績效信息反饋與應(yīng)用。 1986 年，IMAA 改革后，針對各部門在資金支出上的自主權(quán)， 財(cái)政部門要求各個(gè)部門能以結(jié)果的實(shí)現(xiàn)以及績效上的改善作為回報(bào)。2000 年，加拿大政府引入了“以結(jié)果為基礎(chǔ)的管理與問責(zé)框架”（Results based Management and Accountability Frameworks，RMAFs），旨在通過對轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的評估和審查將績效信息整合進(jìn)支出管理領(lǐng)域。 績效信息開始被用于項(xiàng)目調(diào)整，并整合進(jìn)提交的預(yù)算申請中來支持行政系統(tǒng)的預(yù)算決策。“以結(jié)果為基礎(chǔ)的管理與問責(zé)框架”有助于管理者在一個(gè)不斷改進(jìn)的基礎(chǔ)上作出改進(jìn)績效的合理調(diào)整。 此外，加拿大政府還努力在它的750 個(gè)非法律性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的決策中引入績效信息。2000 年的一項(xiàng)改革政策要求，各個(gè)部門在管理和繼續(xù)這些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的過程中要發(fā)展以效果為基礎(chǔ)的管理和問責(zé)框架。2006 年選舉后，保守黨政府要求改革政府支出管理系統(tǒng)并在資源分配和再配置中更多地運(yùn)用績效信息， 除了對轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審查時(shí)要進(jìn)行以績效為基礎(chǔ)的審查， 新的改革計(jì)劃要求在更大范圍內(nèi)實(shí)行績效評估并應(yīng)用績效信息。

4．實(shí)行績效戰(zhàn)略管理。在RMAFs 下，所有主要部門都要制定它們的戰(zhàn)略計(jì)劃——“計(jì)劃和支出重點(diǎn)報(bào)告”（Reports on Plans and Priorities，RPPs），該報(bào)告包括各個(gè)部門預(yù)期實(shí)現(xiàn)的、詳細(xì)的戰(zhàn)略結(jié)果（outcomes）以及計(jì)劃效果（result），也包括各部門三年的資源需求。 根據(jù)各自在“計(jì)劃和支出重點(diǎn)報(bào)告”中的承諾，各個(gè)部門要形成自己的“部門績效報(bào)告”（Departmental Performance Reports，DPRs）以確定績效目標(biāo)，報(bào)告自己各個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的效果。 政府的財(cái)政委員會(huì)（The Treasury Board） 每年都要向議會(huì)提交兩個(gè)非常重要的報(bào)告——“計(jì)劃和支出重點(diǎn)報(bào)告總覽”（春季）和“加拿大的績效”（秋季），前者幫助議會(huì)理解各個(gè)部門的“計(jì)劃和支出重點(diǎn)報(bào)告”，后者幫助議會(huì)理解各個(gè)部門的績效報(bào)告。

5．厘清績效主體責(zé)任。 在IMAA 改革后，加拿大財(cái)政部門和各個(gè)部門通過協(xié)商簽訂某種類似于績效合同的協(xié)議，在合同中，各個(gè)部門按層級的形式設(shè)定它們要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)， 并說明它們是如何測量和監(jiān)督的。 引入RMAFs 使得管理者在資源、 活動(dòng)與預(yù)期的結(jié)果之間建立清楚的、有邏輯的聯(lián)系，并且明確了項(xiàng)目或政策提議涉及的各個(gè)參與者的角色和責(zé)任以及各項(xiàng)目對公民的負(fù)責(zé)程度和利益。

6．強(qiáng)化績效審計(jì)。 加拿大《審計(jì)長公署審計(jì)準(zhǔn)則》（Auditor General's Office Audit Standards）規(guī)定，在給眾議院提交的年度審計(jì)報(bào)告中，審計(jì)部門除了要報(bào)告財(cái)務(wù)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題， 還要指出沒有適當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)和效率而已經(jīng)花費(fèi)的款項(xiàng)， 以及指出那些未能建立令人滿意的程序來衡量項(xiàng)目效果的項(xiàng)目。 相配套的是審計(jì)建議的“跟進(jìn)程序”， 加拿大政府在審計(jì)長的審計(jì)報(bào)告中加一章來說明它們在執(zhí)行中如何跟進(jìn)的想法， 而來年的審計(jì)報(bào)告將向?qū)彶椴块T匯報(bào)是否做到了它們所承諾的整改。2006 年，加拿大通過了“聯(lián)邦問責(zé)法案”（Federal Accountability Act），進(jìn)一步擴(kuò)大了審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。

（三）美國、加拿大構(gòu)建預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的啟示

1．強(qiáng)化部門的主體責(zé)任，推動(dòng)以部門為中心的激勵(lì)約束機(jī)制改革。 嚴(yán)格的績效責(zé)任制度可以有效保證預(yù)算績效的執(zhí)行結(jié)果。 美國績效預(yù)算責(zé)任制度的構(gòu)建與配套的人事機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行。 績效責(zé)任制度要求各機(jī)構(gòu)提供官員或機(jī)構(gòu)預(yù)算績效執(zhí)行的結(jié)果信息， 可以影響后續(xù)預(yù)算資金的決策過程， 提高了預(yù)算與績效一體化程度。 英國在執(zhí)行績效預(yù)算的過程中， 績效目標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)與評價(jià)指標(biāo)均以部門制定為主，財(cái)政部門等預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)， 并在廣泛征求績效管理專家、民眾、績效管理者的基礎(chǔ)上最后確定。

2． 加強(qiáng)部門為中心的過程管理， 建立全方位、多角度的績效評價(jià)體系。 美國、加拿大的政府預(yù)算績效管理以部門戰(zhàn)略目標(biāo)分解、 業(yè)務(wù)計(jì)劃簽訂為起點(diǎn)， 以績效信息運(yùn)用調(diào)整下一年度績效目標(biāo)為終點(diǎn)， 形成了一套閉環(huán)管理的運(yùn)行體系。 而績效評價(jià)的過程是將內(nèi)部自評與外部評價(jià)相結(jié)合的過程， 既有部門對自身工作的評價(jià)總結(jié)，又有外部審計(jì)的績效分析，還有預(yù)算責(zé)任辦公室的宏觀評估， 構(gòu)建了多方位多角度的績效評價(jià)體系。

3．完善績效信息公開制度，以公開促進(jìn)規(guī)范和約束。 績效目標(biāo)信息和績效評價(jià)結(jié)果信息的公開， 一直是相關(guān)國家提高預(yù)算績效管理透明度所堅(jiān)持的原則。 政府各組成部門的戰(zhàn)略規(guī)劃、績效目標(biāo)、績效指標(biāo)、績效評價(jià)結(jié)果等相關(guān)數(shù)據(jù)定期公開，方便社會(huì)公眾查閱。 信息公開的過程也是強(qiáng)化部門資金使用責(zé)任的一種方式，是績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的一種方式，相當(dāng)于將政府部門任期內(nèi)的施政目標(biāo)責(zé)任制、投入產(chǎn)出比向社會(huì)公眾進(jìn)行展示，方便社會(huì)公眾的監(jiān)督和評價(jià)，倒逼政府及其組成部門提高財(cái)政資金的使用效果。

三、 我國預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的現(xiàn)狀與問題

（一）我國構(gòu)建預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制概況

1．預(yù)算績效管理的激勵(lì)機(jī)制。 自2003 年我國啟動(dòng)預(yù)算績效管理改革以來， 通過梳理中央層面和地方層面預(yù)算績效管理激勵(lì)機(jī)制的做法， 可以發(fā)現(xiàn)我國初步構(gòu)建了政治激勵(lì)與行政激勵(lì)相結(jié)合、 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相補(bǔ)充的激勵(lì)機(jī)制框架（參見下頁圖1）。

圖1 我國預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制圖

（1）政治激勵(lì)與行政激勵(lì)相結(jié)合。 有的地方將地方財(cái)政支出綜合績效評價(jià)的結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的一個(gè)因素， 加強(qiáng)地方政績考核的綜合全面分析。 有些地方文件提出要將預(yù)算績效結(jié)果作為干部選拔任用的參考和依據(jù)， 以提升部門主要領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理改革的關(guān)注。 有些地方在預(yù)算績效管理改革中“放權(quán)與問責(zé)”相結(jié)合，給予資金使用單位一定的自主管理權(quán)， 財(cái)政部門重在關(guān)注部門和資金使用單位財(cái)政資金使用過程中的績效目標(biāo)達(dá)成度，強(qiáng)化財(cái)政資金使用第一責(zé)任人的績效理念和意識。

（2）經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相補(bǔ)充。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，績效評價(jià)結(jié)果較好、績效目標(biāo)設(shè)定比較科學(xué)的項(xiàng)目， 在預(yù)算資金安排上能夠得到優(yōu)先保障與安排。 部門整體績效評價(jià)一直優(yōu)秀的預(yù)算單位，說明財(cái)政資金使用的產(chǎn)出和效果好，在年底預(yù)算調(diào)整或追加的時(shí)候進(jìn)行財(cái)政資金的額外獎(jiǎng)勵(lì)。精神激勵(lì)方面，對預(yù)算績效管理工作一直表現(xiàn)很突出的先進(jìn)地區(qū)、部門和單位進(jìn)行表彰，在政府內(nèi)部建立績效考核結(jié)果通報(bào)制度。

2．預(yù)算績效管理的約束機(jī)制。 在預(yù)算績效管理的約束機(jī)制方面，中央層面和地方層面初步構(gòu)建了包括政治約束、行政約束、經(jīng)濟(jì)約束和社會(huì)約束四個(gè)方面的約束機(jī)制框架（參見下頁圖1）。

（1）政治約束。一是立法機(jī)關(guān)監(jiān)督問責(zé)。審查批準(zhǔn)預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，是憲法法律賦予各級人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。 部分地區(qū)綜合運(yùn)用專題詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等，開展重點(diǎn)項(xiàng)目和部門績效情況的監(jiān)督， 對績效目標(biāo)完成情況較差的部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。 二是紀(jì)檢監(jiān)察問責(zé)。 對于績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的財(cái)務(wù)違規(guī)違紀(jì)行為，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)跟蹤介入。

（2）行政約束。 一是財(cái)政部門考核。 財(cái)政部門作為納稅人資金的分配主體， 主要負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理的制度調(diào)劑， 指導(dǎo)部門和預(yù)算單位開展績效自評和重點(diǎn)評價(jià)業(yè)務(wù)。二是納入部門政績考核。各地普遍將財(cái)政資金績效考核結(jié)果引入部門政績考核， 提高部門主要領(lǐng)導(dǎo)對于提高財(cái)政資金使用績效的重視程度。

（3）經(jīng)濟(jì)約束。一是削減預(yù)算項(xiàng)目約束。多數(shù)地方規(guī)定對績效評價(jià)結(jié)果采取類似 “紅黃綠”的條款，綠燈區(qū)域的原則上不壓縮預(yù)算，黃燈區(qū)域的按一定比例壓減預(yù)算，紅燈區(qū)域的原則上不安排預(yù)算。 二是扣減部門的公用經(jīng)費(fèi)。 有的地方對于被部門整體支出績效評價(jià)評為“不合格”的預(yù)算單位， 下一年度公用經(jīng)費(fèi)按一定比例進(jìn)行壓減， 以績效評價(jià)來促進(jìn)部門改善部門預(yù)算管理，強(qiáng)化主體責(zé)任意識，提升財(cái)政資金使用績效。

（4）社會(huì)約束。大多數(shù)省市不僅要求部門將績效自評報(bào)告在政府內(nèi)部通報(bào)或?qū)Ρ炯壢舜蟆?人大代表公開， 還要求同時(shí)在政府網(wǎng)站上向全社會(huì)公開，以公開促進(jìn)約束，以公開促進(jìn)規(guī)范，以方便納稅人監(jiān)督財(cái)政資金的使用績效， 提升政府施政的公信力。

（二）我國構(gòu)建預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的問題

1．預(yù)算績效管理相關(guān)主體的權(quán)責(zé)劃分還有待厘清。 在預(yù)算績效管理的激勵(lì)約束機(jī)制中，主、客體本應(yīng)各司其職，各負(fù)其責(zé)。從各省出臺的實(shí)施意見來看，進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和問責(zé)的主體多為財(cái)政、審計(jì)部門，績效公開后受人大和社會(huì)各界的監(jiān)督。但財(cái)政部門、主管部門、預(yù)算部門等在績效評價(jià)和問責(zé)中同時(shí)擔(dān)任評價(jià)者和被評價(jià)者的角色。 而人大和司法部門的問責(zé)功能并未得到有效發(fā)揮， 社會(huì)公民也缺乏參與績效結(jié)果問責(zé)的途徑。

2． 預(yù)算績效管理的跨部門合力還有待加強(qiáng)。一方面，從財(cái)政部門內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室的分工合作來看， 財(cái)政業(yè)務(wù)科室與績效科室聯(lián)系不夠密切， 財(cái)政業(yè)務(wù)科室與績效科室之間信息共享和業(yè)務(wù)互通的程度還有待提升， 預(yù)算執(zhí)行結(jié)果反作用于預(yù)算編制、 績效評價(jià)結(jié)果反作用于預(yù)算編制的銜接機(jī)制還有待加強(qiáng)。另一方面，就外部而言，人大、黨委、政府跨部門多主體推動(dòng)預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用的合力有待加強(qiáng)。 預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的運(yùn)行涉及預(yù)算編制權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)和干部考核、監(jiān)督、任免權(quán)等，而這些權(quán)力則分別由人大、 組織和紀(jì)委監(jiān)察部門掌握， 財(cái)政部門的權(quán)限只限于預(yù)算資金的建議權(quán)和監(jiān)管權(quán)。

3．預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的指導(dǎo)性操作規(guī)范還有待出臺。 綜觀我國各地關(guān)于健全預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的規(guī)定， 絕大多數(shù)都是地方根據(jù)本地區(qū)績效管理水平、財(cái)政管理現(xiàn)狀、預(yù)算資金規(guī)模等因素制定的一些預(yù)算績效管理規(guī)定，還缺乏全國統(tǒng)一的預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的指導(dǎo)性操作規(guī)范。

4．預(yù)算績效管理評價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤機(jī)制還有待完善。 受制于缺乏預(yù)算績效管理全國統(tǒng)一的指導(dǎo)性操作規(guī)范和地區(qū)可操作性的配套實(shí)施細(xì)則， 預(yù)算績效管理的績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤的機(jī)制還有待完善。由于時(shí)間因素、法規(guī)政策因素、合同因素、督查督辦因素等剛性約束因素，實(shí)際操作中績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算資金安排難以完全落實(shí)。

四、健全預(yù)算績效管理激勵(lì)約束機(jī)制的政策建議

（一）構(gòu)建“預(yù)算-政策-能力”相互銜接的預(yù)算績效一體化制度

預(yù)算績效一體化是加快建立和完善現(xiàn)代預(yù)算制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是深化預(yù)算管理體制改革的主要支撐手段。 建立預(yù)算績效管理的激勵(lì)約束機(jī)制，以預(yù)算績效一體化改革為突破口，構(gòu)建“預(yù)算-政策-能力”相互銜接的激勵(lì)約束機(jī)制。 預(yù)算績效管理結(jié)果與政策調(diào)整相銜接。重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算資金的配置效率和使用效益，特別是重大政策和項(xiàng)目實(shí)施效果， 預(yù)算績效管理結(jié)果與管理能力改善相銜接。

（二）完善績效評價(jià)結(jié)果信息公開制度

探索建立績效評價(jià)信息公開制度，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的社會(huì)監(jiān)督。 在績效評價(jià)報(bào)告的基礎(chǔ)上，針對不同參與者對預(yù)算績效信息的差異化需求，完善預(yù)算績效信息的對外報(bào)告制度。 預(yù)算績效信息公開的目的，是為了讓管理者和社會(huì)公眾準(zhǔn)確、 清晰地了解納稅人資金的使用產(chǎn)出和結(jié)果，知悉預(yù)算決策、過程管理、產(chǎn)出結(jié)果情況和存在的問題，這也是建立有序的包括社會(huì)公眾參與在內(nèi)的結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)建“雙納入”的績效考評問責(zé)機(jī)制

強(qiáng)化主體責(zé)任，建立“誰用錢、誰負(fù)責(zé)”的績效問責(zé)機(jī)制，將績效評價(jià)結(jié)果納入政府績效考核和干部人事考核體系。 沒有相應(yīng)的責(zé)任追究獎(jiǎng)懲機(jī)制，公共部門及其工作人員就很難有不斷提高財(cái)政資金使用效益的動(dòng)力。 為此，應(yīng)以重點(diǎn)支出或重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，本著“誰用誰負(fù)責(zé)”的原則，建立“雙納入”的預(yù)算績效問責(zé)機(jī)制，對在預(yù)算管理全過程中未能達(dá)到績效管理目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的各級預(yù)算部門單位及其責(zé)任人員實(shí)行績效問責(zé)。

（四）強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制多方合力

預(yù)算績效管理是一個(gè)系統(tǒng)工程， 構(gòu)建人大、政協(xié)、審計(jì)、紀(jì)委多主體聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的協(xié)同機(jī)制，改變預(yù)算績效管理改革中“上（中央）熱、中（省市）溫、下（縣）涼”的格局，解決“財(cái)政熱、部門冷”“績效處室熱、業(yè)務(wù)處室冷”的問題。強(qiáng)化財(cái)政部門內(nèi)部的激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)。依托當(dāng)前正在進(jìn)行的預(yù)算管理一體化改革和數(shù)字財(cái)政建設(shè)，推進(jìn)財(cái)政部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)協(xié)同，形成預(yù)算編制、執(zhí)行、評價(jià)、公開、應(yīng)用與監(jiān)督的業(yè)務(wù)閉環(huán)，加強(qiáng)財(cái)政績效科室與業(yè)務(wù)科室的績效管理協(xié)同機(jī)制建設(shè)。 強(qiáng)化人大、紀(jì)委、審計(jì)、組織等部門的外部激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建包括“政府行政績效管理、預(yù)算績效管理、人力資源績效管理” 于一體的政府績效管理大格局。