水電移民安置規(guī)劃信息公開存在問題及完善路徑探討

文/吳立恒

水電是技術(shù)成熟、運(yùn)行靈活的清潔低碳可再生能源。我國(guó)高度重視水電開發(fā)，十八大以來(lái)開工建設(shè)了金沙江烏東德、白鶴灘、雅礱江兩河口等大型水電工程，水電裝機(jī)容量規(guī)模、發(fā)電量連續(xù)多年位居世界第一。水電開發(fā)過(guò)程中不可避免會(huì)產(chǎn)生淹沒損失，造成移民搬遷，特別是大型水電工程，涉及地域廣、移民多，移民安置工作是水電工程建設(shè)的重要組成部分，是工程成敗的關(guān)鍵[1]。移民安置規(guī)劃是政府部門組織實(shí)施移民安置工作的基本依據(jù)，涉及移民群眾切身利益。隨著社會(huì)不斷進(jìn)步、公民法治意識(shí)的不斷提高以及全社會(huì)關(guān)于信息公開的認(rèn)識(shí)和需求進(jìn)一步強(qiáng)化，移民群眾對(duì)移民安置規(guī)劃信息公開要求日益強(qiáng)烈。目前的移民安置規(guī)劃信息公開工作，在項(xiàng)目的不同階段向移民公開了移民安置規(guī)劃的部分信息，但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，政府部門在信息公開范圍、渠道、平臺(tái)、公開內(nèi)容等方面存在不同的情況，公開的內(nèi)容也不夠完整，亟需盡快研究統(tǒng)一的水電工程移民安置規(guī)劃信息公開相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步確保移民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)。國(guó)內(nèi)關(guān)于水電移民安置規(guī)劃信息公開的研究主要集中于具體工作中的做法與經(jīng)驗(yàn)，較少涉及移民安置規(guī)劃信息公開的制度、工作規(guī)范等方面內(nèi)容。研究發(fā)現(xiàn)，有文獻(xiàn)對(duì)移民信息公開主體資格、信息公開與咨詢、信訪的區(qū)別、加強(qiáng)公眾參與進(jìn)行了分析[2-3]，有文獻(xiàn)總結(jié)了具體電站有關(guān)信息公開的主要做法[4-5]，但對(duì)規(guī)范移民安置規(guī)劃信息公開工作、提高公開質(zhì)量的討論相對(duì)較少。為此，本文以水電移民安置規(guī)劃的信息公開工作為關(guān)注點(diǎn)，梳理移民安置規(guī)劃信息公開現(xiàn)狀，分析相關(guān)制度、工作程序等存在的主要問題，并提出完善水電移民安置規(guī)劃信息公開工作的建議，以期為今后工作的開展提供參考。

一、移民安置規(guī)劃信息公開現(xiàn)狀

移民安置規(guī)劃信息是指根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國(guó)務(wù)院令第679 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《移民條例》）、《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》等政策法規(guī)、規(guī)程規(guī)范，由項(xiàng)目法人組織編制并經(jīng)履行程序確定的建設(shè)征地處理范圍、實(shí)物指標(biāo)、移民安置總體規(guī)劃、農(nóng)村移民安置規(guī)劃、城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃、專業(yè)項(xiàng)目處理規(guī)劃、庫(kù)底清理、補(bǔ)償費(fèi)用概算等成果內(nèi)容相關(guān)數(shù)據(jù)和信息。上述信息集中反映在項(xiàng)目法人組織編制的移民安置規(guī)劃中。

2019 年修訂的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（國(guó)務(wù)院令第711 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《信息公開條例》）按照“堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則進(jìn)一步擴(kuò)大了政府信息公開的范圍和深度。按照《信息公開條例》中對(duì)涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的相關(guān)規(guī)定，水電移民工作因涉及庫(kù)區(qū)移民群眾切身利益，需要征求移民意愿和移民參與，政府部門應(yīng)當(dāng)將移民安置規(guī)劃相關(guān)信息向移民群眾進(jìn)行公開。

目前大多數(shù)水電工程的移民工作中，主要是根據(jù)《移民條例》第十五條“編制移民安置規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛聽取移民和移民安置區(qū)居民的意見；必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取聽證的方式”、第五十三條“移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)以村為單位將大中型水利水電工程征收的土地?cái)?shù)量、土地種類和實(shí)物調(diào)查結(jié)果、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額以及安置方案等向群眾公布”等條款規(guī)定，將移民安置規(guī)劃中涉及移民切身利益的征地范圍、實(shí)物指標(biāo)、補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等，在不同的階段向移民進(jìn)行了公開。

具體是按照事前事中事后三個(gè)階段，向移民公開移民安置規(guī)劃中的有關(guān)信息。事前是指編制移民安置規(guī)劃前，省級(jí)人民政府發(fā)布禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口的通告，向移民公開建設(shè)征地處理范圍；項(xiàng)目法人會(huì)同地方人民政府組織開展移民政策宣傳，編制實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則，向移民公開實(shí)物調(diào)查方法、方案等。事中是指編制移民安置規(guī)劃過(guò)程中，項(xiàng)目法人會(huì)同地方人民政府按照公開的實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則開展實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果經(jīng)調(diào)查者和被調(diào)查者簽字認(rèn)可并進(jìn)行三榜公示后，由地方人民政府確認(rèn)；編制移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃報(bào)告時(shí)聽取移民和安置區(qū)居民意見，移民按規(guī)定自主選擇安置方式、安置去向，并填寫移民意愿調(diào)查表；規(guī)劃大綱、規(guī)劃報(bào)告需經(jīng)地方人民政府確認(rèn)。事后是指項(xiàng)目核準(zhǔn)后，地方政府編制宣傳手冊(cè)，向移民群眾公布補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、安置方案、安置進(jìn)度計(jì)劃、后期扶持等有關(guān)內(nèi)容，做好移民安置實(shí)施及政策宣傳解釋工作。

以金沙江流域?yàn)鯑|德水電站為例，四川、云南兩省政府于2011 年1 月公開發(fā)布停建通告，向移民群眾公開了電站建設(shè)征地處理范圍，并明確征地范圍內(nèi)禁止新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口等有關(guān)事宜；同年項(xiàng)目法人、地方政府編制了實(shí)物指標(biāo)調(diào)查宣傳畫冊(cè)，向移民群眾公開實(shí)物指標(biāo)調(diào)查相關(guān)具體事宜，解答移民關(guān)心問題；實(shí)物指標(biāo)調(diào)查期間，項(xiàng)目法人、地方政府將調(diào)查的移民實(shí)物指標(biāo)以村民小組為單位進(jìn)行公示；電站于2015 年經(jīng)國(guó)家核準(zhǔn)后，地方政府編制了移民安置宣傳手冊(cè)，向移民公開移民安置工作實(shí)施細(xì)則、補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、移民安置方案、安置協(xié)議簽訂等文件[4-5]。

二、移民安置規(guī)劃信息公開中存在的問題

（一）移民安置規(guī)劃公開制度不夠完善

《信息公開條例》《移民條例》對(duì)政府移民安置規(guī)劃信息公開的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，但是相關(guān)規(guī)定較為宏觀，在實(shí)際工作中，現(xiàn)行的移民信息公開制度仍然是不夠具體、不夠統(tǒng)一的。主要表現(xiàn)在：一是公開信息的范圍界定不明確。移民安置規(guī)劃基本涵蓋了電站移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的全部成果，移民安置規(guī)劃信息內(nèi)容往往還涉及電站樞紐工程技術(shù)資料、重大項(xiàng)目信息資料、庫(kù)區(qū)淹沒影響的軍事設(shè)施、企事業(yè)單位資料，并可能涉及到個(gè)人隱私資料，對(duì)可公開的信息范圍界定是目前移民安置規(guī)劃信息公開的難點(diǎn)之一。二是信息公開渠道設(shè)定不清晰。移民安置規(guī)劃由項(xiàng)目法人組織設(shè)計(jì)單位編制，是行政機(jī)關(guān)通過(guò)項(xiàng)目法人獲取的政府信息。以國(guó)家核準(zhǔn)水電工程為例，國(guó)家、省級(jí)主管部門乃至征地范圍內(nèi)各市、縣均存檔該電站的移民安置規(guī)劃，但是應(yīng)由哪級(jí)單位進(jìn)行公開，以何種形式公開不清晰。三是信息公開的平臺(tái)建設(shè)情況欠佳。我國(guó)的常規(guī)水電站多數(shù)位于我國(guó)西南地區(qū)，抽水蓄能電站大多位于我國(guó)東中部地區(qū)，地區(qū)差異明顯，導(dǎo)致了政府信息公開建設(shè)程度的不同。部分省份移民管理機(jī)構(gòu)建立了單獨(dú)的政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，但目前平臺(tái)的公示內(nèi)容主要以人民政府和移民管理機(jī)構(gòu)關(guān)于移民安置規(guī)劃大綱及移民安置規(guī)劃的審批情況為主，規(guī)劃大綱及移民安置規(guī)劃不作為附件提供下載，且信息公開平臺(tái)尚未具備對(duì)移民信息和移民規(guī)劃信息提供檢索、查閱、下載等功能。

（二）移民安置規(guī)劃信息公開工作尚不規(guī)范

一是公開的內(nèi)容不成體系。沒有完整、系統(tǒng)地向移民群眾公開移民安置規(guī)劃涉及的信息，移民群眾缺乏總體性認(rèn)識(shí)。移民安置規(guī)劃是一個(gè)完整的實(shí)施體系，雖然其中涉及移民切身利益的征地范圍、實(shí)物指標(biāo)、補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等在不同階段向移民進(jìn)行了公開，但是公開的信息較為分散，以工作過(guò)程、結(jié)論及審批情況為主，未明確移民安置規(guī)劃具體內(nèi)容，當(dāng)移民指明申請(qǐng)公開移民安置規(guī)劃時(shí)，各階段公開的碎片化信息并不等同于移民安置規(guī)劃，這也導(dǎo)致移民群眾在兌付補(bǔ)償補(bǔ)助、搬遷安置的過(guò)程中存在一些疑慮。特別是當(dāng)移民群眾指明申請(qǐng)移民安置規(guī)劃的信息公開時(shí)，各級(jí)人民政府及移民管理機(jī)構(gòu)辦理的答復(fù)也不盡相同，對(duì)公開的移民安置規(guī)劃信息內(nèi)容和格式?jīng)]有明確的標(biāo)準(zhǔn)和要求。二是公開的程序要求不夠明確。移民安置與環(huán)境影響評(píng)價(jià)類似，需要公眾參與。對(duì)比環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，有專門的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（生態(tài)環(huán)境部令第4 號(hào)），明確了環(huán)境影響報(bào)告書各階段的公開內(nèi)容、公開載體、公開方式、公眾參與形式、時(shí)間要求等，規(guī)范了各參與方的職責(zé)和義務(wù)，并強(qiáng)化了對(duì)公眾參與開展情況的監(jiān)管。而移民安置規(guī)劃雖然有聽取移民意見的原則性要求，但是卻沒有進(jìn)一步的統(tǒng)一要求。

（三）移民安置規(guī)劃信息公開工作中缺少監(jiān)督

根據(jù)《移民條例》，移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制，移民工作涉及的相關(guān)方較多，但各方在移民安置規(guī)劃信息公開工作中的職責(zé)并沒有明確，很多地方既沒有做到專人專管，也沒有明確的責(zé)任制，更是忽視了信息公開后的監(jiān)督和管理。目前水電移民安置規(guī)劃信息公開的過(guò)程中，存在少數(shù)群體利用信息公開不規(guī)范、信息取得不對(duì)稱或者取得的片面信息擾亂移民安置工作秩序的情況。此外，涉及不同區(qū)域的水電移民信息公開可能由于區(qū)域政策差異引起移民間對(duì)照、攀比，引起部分移民對(duì)政策不滿，引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善移民安置規(guī)劃信息公開的路徑

（一）建立健全移民安置規(guī)劃公開有效的管理制度

移民安置規(guī)劃信息公開制度的不夠具體、不夠統(tǒng)一是大部分移民安置規(guī)劃信息公開現(xiàn)狀問題產(chǎn)生的根源，成熟的移民安置信息公開法律法規(guī)體系是移民安置規(guī)劃信息公開工作依法、安全、有序進(jìn)行的保障。因此，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、政府公共管理服務(wù)能力以及移民群眾需求，建立健全移民安置規(guī)劃公開制度，是促進(jìn)移民群眾更好地了解移民安置規(guī)劃信息的最佳方法。據(jù)了解，有關(guān)部門正在牽頭開展《移民條例》修訂工作，可以考慮在修訂時(shí)增加對(duì)移民安置規(guī)劃信息公開的明確規(guī)定，規(guī)范公開的范圍界定、渠道設(shè)定、平臺(tái)建設(shè)等內(nèi)容，為政府人員的工作提供詳細(xì)的法規(guī)依據(jù)。

（二）規(guī)范移民安置規(guī)劃信息公開工作

針對(duì)我國(guó)各地移民安置規(guī)劃信息公開做法不一致的問題，需要統(tǒng)一移民安置規(guī)劃信息公開的內(nèi)容、方式等。一是區(qū)分移民安置規(guī)劃與移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)成果。移民安置規(guī)劃不僅涉及很多地方政府的決策過(guò)程、具體工程設(shè)計(jì)、坐標(biāo)信息以及計(jì)算過(guò)程，同時(shí)還包含庫(kù)區(qū)內(nèi)拆遷企業(yè)的商業(yè)信息、軍事設(shè)施信息、民族宗教設(shè)施信息等，應(yīng)對(duì)移民安置規(guī)劃信息進(jìn)行區(qū)分。移民安置規(guī)劃不僅需滿足信息公開要求，還應(yīng)符合政府及相關(guān)部門行政審批工作的要求，如移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)成果以分析計(jì)算、研究論證為主，是移民安置規(guī)劃的過(guò)程性資料，可不對(duì)外公開。這也符合《信息公開條例》區(qū)分處理以及過(guò)程性信息可以不予公開的有關(guān)要求。二是采取由省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)依申請(qǐng)公開的方式。移民安置規(guī)劃主要是涉及當(dāng)?shù)貛?kù)區(qū)移民群體利益，但并不涉及全社會(huì)，應(yīng)該依申請(qǐng)向申請(qǐng)人公開。公開機(jī)構(gòu)以省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)為宜，市、縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)根據(jù)移民安置規(guī)劃編制宣傳手冊(cè)，做好政策宣貫和規(guī)劃落實(shí)工作。三是區(qū)分新建項(xiàng)目和投產(chǎn)項(xiàng)目。對(duì)于已投產(chǎn)的水電站，請(qǐng)項(xiàng)目法人編制可公開的移民安置規(guī)劃，履行程序后依申請(qǐng)公開；對(duì)于新建項(xiàng)目，按照移民安置規(guī)劃的有關(guān)程序要求，履行相關(guān)程序，與項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告一并上報(bào)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)，項(xiàng)目核準(zhǔn)后依申請(qǐng)公開。同時(shí)，還應(yīng)統(tǒng)籌項(xiàng)目安全保密工作與移民信息公開，對(duì)于涉密的水電站，公開的移民安置規(guī)劃中不應(yīng)包含水電站的涉密信息和主要設(shè)計(jì)參數(shù)。

此外，也可以參照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》由國(guó)家有關(guān)部門制定移民安置規(guī)劃公眾參與辦法或信息公開辦法，規(guī)范化、程序化信息公開工作，依法依規(guī)、穩(wěn)妥有序向移民群眾公開移民安置規(guī)劃。

（三）提高移民安置規(guī)劃信息公開的質(zhì)量

提高移民安置規(guī)劃信息公開的質(zhì)量需要建立配套的體系。一是明確責(zé)任制。對(duì)移民安置規(guī)劃信息公開的各個(gè)步驟都做到專人專管，明確責(zé)任、落實(shí)任務(wù)，這是提高政府信息公開辦事效率、改善政務(wù)服務(wù)的最好方法。職責(zé)的無(wú)限細(xì)化可以快速方便地找到問題所在和相關(guān)負(fù)責(zé)人，在彌補(bǔ)問題或事后懲戒方面都會(huì)更為容易。二是建設(shè)信息公開平臺(tái)?，F(xiàn)階段，省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該重視網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的建設(shè)，做好相關(guān)網(wǎng)站的設(shè)置，區(qū)分移民安置工作和移民安置信息公開工作，核實(shí)屬于移民群眾的，可以提供相應(yīng)的檢索、查閱、下載等功能。三是完善監(jiān)督機(jī)制。加大移民安置規(guī)劃信息公開監(jiān)督力度，梳理明確相關(guān)監(jiān)督職責(zé)，做好信息公開的有關(guān)評(píng)價(jià)工作，引進(jìn)獎(jiǎng)懲力度。此外，對(duì)于以信息公開為由，擾亂移民安置工作秩序的，也需要依法依規(guī)予以處理，保障庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

四、結(jié)束語(yǔ)

移民安置規(guī)劃涉及移民切身利益，分階段向移民公開的移民安置規(guī)劃相關(guān)信息，不夠完整、不夠系統(tǒng)，且現(xiàn)階段移民安置規(guī)劃信息公開工作在公開范圍、渠道、平臺(tái)、公開內(nèi)容等方面存在問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)。本文建議盡快建立健全移民安置規(guī)劃公開有效的管理制度，規(guī)范移民安置規(guī)劃信息公開工作，提高移民安置規(guī)劃信息公開的質(zhì)量，進(jìn)一步提升移民群眾的知情權(quán)，保障移民群眾合法權(quán)益，進(jìn)而為促進(jìn)水電高質(zhì)量發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。