廣東省水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的分析和探討

◎陽晃林 廣東省水利水電技術(shù)中心

劉懿韜 廣東省水利電力勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司

1.引言

項(xiàng)目法人責(zé)任制是一種現(xiàn)代的項(xiàng)目管理制度，也是建設(shè)管理體制的核心內(nèi)容，作為水利工程建設(shè)項(xiàng)目管理的基本制度之一，對(duì)保障水利工程建設(shè)的有序?qū)嵤┌l(fā)揮了重要作用。1995年，水利部印發(fā)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的若干意見》，提出在水利工程中實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。2020年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委、財(cái)政部、水利部、建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知》，加強(qiáng)公益性水利工程項(xiàng)目法人管理。2020年11月，水利部印發(fā)《水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見》，加快建立與新時(shí)代水利工程建設(shè)管理高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的項(xiàng)目法人管理制度。

項(xiàng)目法人在工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施階段處于核心地位，其項(xiàng)目管理的能力和水平直接關(guān)系到水利工程建設(shè)質(zhì)量和水平。為加快建立與廣東省水利工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的項(xiàng)目法人管理制度，有必要摸清廣東省水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人現(xiàn)狀，找準(zhǔn)存在的主要問題，有針對(duì)性提出加強(qiáng)項(xiàng)目法人監(jiān)管措施，用以指導(dǎo)廣東省各類水利工程項(xiàng)目法人管理工作。

2.項(xiàng)目法人現(xiàn)狀分析

《水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見》從規(guī)范項(xiàng)目法人組建、明確項(xiàng)目法人職責(zé)、保障項(xiàng)目法人履職能力、履行項(xiàng)目法人職責(zé)、加強(qiáng)項(xiàng)目法人監(jiān)督管理等方面提出了具體要求。為此，需要從項(xiàng)目法人組建、人員構(gòu)成及所承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目等方面分析廣東省水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人現(xiàn)狀。

2.1 項(xiàng)目法人組建現(xiàn)狀

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2021年6月，廣東省承擔(dān)水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人職責(zé)的機(jī)構(gòu)共406個(gè)。按地區(qū)分，珠三角有190個(gè)、粵東90個(gè)、粵北87個(gè)、粵西39個(gè)；按常設(shè)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)分，常設(shè)機(jī)構(gòu)364個(gè)（占89%）、臨時(shí)機(jī)構(gòu)43個(gè)（占11%）；按單位性質(zhì)分，事業(yè)單位317個(gè)（占78%）、企業(yè)54個(gè)（占13%）、行政機(jī)關(guān)單位23個(gè)（占9%），其中與水行政主管部門有隸屬關(guān)系的226個(gè)（占56%）。

項(xiàng)目法人組建類型主要有4種，其中由已有工程運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目法人114個(gè)（A類），由政府或其授權(quán)部門組建常設(shè)專職機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目法人203個(gè)（B類），成立項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人54個(gè)（C類），由行政機(jī)關(guān)作為項(xiàng)目法人的35個(gè)（D類）。各地區(qū)項(xiàng)目法人組建類型見圖1。

圖1 廣東省項(xiàng)目法人組建類型

2.2 項(xiàng)目法人人員構(gòu)成分析

全省406個(gè)項(xiàng)目法人共有人員11256人，平均每個(gè)項(xiàng)目法人28人。珠三角地區(qū)項(xiàng)目法人人數(shù)最多，平均每個(gè)項(xiàng)目法人37人；粵東地區(qū)最少，平均每個(gè)項(xiàng)目法人17人；主要負(fù)責(zé)人專職的有270個(gè)（占比67%），其中珠三角地區(qū)最高（86%），粵東地區(qū)最低26%；技術(shù)負(fù)責(zé)人專職的有274個(gè)（占比67%），其中粵北地區(qū)最高（80%），粵東地區(qū)最低（37%）；財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人專職的有207個(gè)（占比51%），其中粵西地區(qū)最高（67%），粵東地區(qū)最低（27%）。技術(shù)負(fù)責(zé)人中，有中級(jí)以上職稱的有258個(gè)（占比64%），其中粵西地區(qū)最高（79%），粵東地區(qū)最低（34%）。廣東省水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人人員構(gòu)成見圖2。

圖2 廣東省水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人人員構(gòu)成

從圖1和圖2可以看出，由于粵東地區(qū)部分有26%的項(xiàng)目法人由行政單位承擔(dān)，大部分項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)人屬于兼職，因此各項(xiàng)指標(biāo)均嚴(yán)重偏低。

2.3 承擔(dān)項(xiàng)目分析

全省406個(gè)項(xiàng)目法人目前承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目共4683宗，其中大型164宗、中型66宗、小型3847宗，每個(gè)項(xiàng)目法人平均承擔(dān)約12宗。引入社會(huì)專業(yè)技術(shù)力量建設(shè)的項(xiàng)目有267宗，占總項(xiàng)目數(shù)量的5.7%，主要位于珠三角地區(qū)。廣東省水利工程項(xiàng)目法人承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目情況見表1。

表1 廣東省水利工程項(xiàng)目法人承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目情況

此外，通過分析發(fā)現(xiàn)，有69個(gè)項(xiàng)目法人承擔(dān)過大型工程，但僅43個(gè)項(xiàng)目法人的技術(shù)負(fù)責(zé)人擁有高級(jí)以上職稱。

3.存在的主要問題及原因分析

通過對(duì)現(xiàn)狀分析，結(jié)合實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)廣東省水利項(xiàng)目法人存在以下問題亟需解決。

3.1 公益性水利建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等，基層項(xiàng)目法人能力薄弱

項(xiàng)目法人責(zé)任制設(shè)立之初主要是針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營型項(xiàng)目，核心是項(xiàng)目法人承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。但公益性水利建設(shè)項(xiàng)目法人不具備籌資能力，需要依賴各級(jí)政府資金投入，受制于投資體制和征地移民制度的現(xiàn)狀，在項(xiàng)目法人職權(quán)范圍內(nèi)無法有效解決。項(xiàng)目法人僅承擔(dān)了責(zé)任和義務(wù)，沒有根本上解決問題的能力，無法對(duì)工程建設(shè)實(shí)施全面管控。89%的項(xiàng)目法人屬于各類事業(yè)單位，容易出現(xiàn)責(zé)權(quán)不易界定的問題，在一定程度上仍然存在政府及管理部門過多參與、干涉工程建設(shè)管理具體工作，以行政指令代替建設(shè)管理程序和正常市場(chǎng)活動(dòng)的情況。項(xiàng)目法人在工程建設(shè)中的核心地位得不到落實(shí)，造成責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，各項(xiàng)職責(zé)履行不到位。另外，全省僅有64%的項(xiàng)目法人技術(shù)負(fù)責(zé)人具有中級(jí)以上職稱，有26個(gè)承擔(dān)過大型工程的項(xiàng)目法人技術(shù)負(fù)責(zé)人沒有高級(jí)以上職稱，有39個(gè)項(xiàng)目法人總數(shù)人不足5人，難以承擔(dān)所擔(dān)負(fù)的建設(shè)管理職責(zé)。

3.2 對(duì)項(xiàng)目法人履責(zé)情況考核評(píng)價(jià)機(jī)制不健全

目前的項(xiàng)目法人管理制度僅明確了項(xiàng)目法人的職責(zé)，但對(duì)項(xiàng)目法人履責(zé)狀況的日常監(jiān)管、考核評(píng)價(jià)以及激勵(lì)和問責(zé)沒有制定明確的辦法和標(biāo)準(zhǔn)。獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全[7]～[8]，考核問責(zé)跟不上，工程干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣，不能有效調(diào)動(dòng)項(xiàng)目法人的責(zé)任感和工作積極性。項(xiàng)目法人的人員工資、工作經(jīng)費(fèi)來源主要分三類：第一類是財(cái)政統(tǒng)一支付，第二類是全額從建設(shè)管理費(fèi)列支，第三類是財(cái)政撥付部分、建設(shè)管理費(fèi)列支部分。財(cái)政困難地區(qū)，在項(xiàng)目法人申請(qǐng)建設(shè)管理費(fèi)時(shí)，往往不能及時(shí)足額撥付，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作，有的甚至影響到工資的正常發(fā)放，極大挫傷了管理人員的工作積極性。

3.3 項(xiàng)目法人組建方式單一，社會(huì)專業(yè)技術(shù)力量利用不充分

多年來，水利行業(yè)基本沿襲以事業(yè)單位為主組建項(xiàng)目法人的模式，項(xiàng)目公司占比比較小，且主要集中在珠三角地區(qū)，市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不夠。此外，全省仍然有35個(gè)由政府直接承擔(dān)項(xiàng)目法人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，主要位于粵東地區(qū)，與水利部文件要求相悖。珠三角地區(qū)的部分項(xiàng)目開展了總承包、代建制、全過程咨詢的新型建設(shè)管理模式試點(diǎn)，積極引進(jìn)社會(huì)管理力量，但全省還沒有形成整體推進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)，粵東西北地區(qū)僅有個(gè)別項(xiàng)目引入社會(huì)管理力量。在制度設(shè)計(jì)上，監(jiān)理單位為項(xiàng)目法人提供技術(shù)服務(wù)，協(xié)助項(xiàng)目法人做好建設(shè)管理，但在部分工程實(shí)際工作中沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。

4.有關(guān)意見和建議

按照《水利工程建設(shè)項(xiàng)目法人管理指導(dǎo)意見》的有關(guān)要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，以規(guī)范項(xiàng)目法人組建、強(qiáng)化項(xiàng)目法人履職考核為抓手，切實(shí)提高項(xiàng)目法人履職管理能力推動(dòng)水利工程項(xiàng)目建設(shè)管理規(guī)范化、專業(yè)化。

4.1 規(guī)范項(xiàng)目法人組建，保障項(xiàng)目法人管理能力

各級(jí)部門嚴(yán)格按照水利部的指導(dǎo)意見要求，規(guī)范各類項(xiàng)目法人組建，健全項(xiàng)目法人組織機(jī)構(gòu)，充實(shí)項(xiàng)目法人管理力量，尤其是配備滿足要求的技術(shù)負(fù)責(zé)人。對(duì)不能按照要求的條件組建項(xiàng)目法人的，應(yīng)通過委托代建、項(xiàng)目管理總承包、全過程咨詢等方式，引入符合相關(guān)要求的社會(huì)專業(yè)技術(shù)力量，協(xié)助項(xiàng)目法人履行相應(yīng)管理職責(zé)。推行以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝唤M建專業(yè)化項(xiàng)目法人，集中統(tǒng)一管理本級(jí)組織實(shí)施的公益性水利工程建設(shè)管理，補(bǔ)充充實(shí)和穩(wěn)定管理人才隊(duì)伍，積累工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目法人專業(yè)化水平。

4.2 明確項(xiàng)目法人定位，保障責(zé)權(quán)一致

經(jīng)營性為主或具備一定盈利能力的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目應(yīng)成立企業(yè)型項(xiàng)目法人；公益性為主的項(xiàng)目，遵照政府是投資人和組織實(shí)施者的實(shí)際，由原有工程運(yùn)行管理單位或政府組建的其他事業(yè)單位負(fù)責(zé)建設(shè)，保障工程建后管理的可持續(xù)性。要以保障建設(shè)質(zhì)量安全為核心，明確項(xiàng)目法人單位的責(zé)、權(quán)、利，建立項(xiàng)目法人的責(zé)任和權(quán)力清單。按照權(quán)責(zé)一致的原則，賦予其完全的、充分的建設(shè)管理職權(quán)。政府部門作為項(xiàng)目法人的要堅(jiān)決退出。

4.3 加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人的履職監(jiān)督檢查

通過開展雙隨機(jī)抽查、專項(xiàng)檢查、水利稽察等行政檢查方式，以及通過信息化手段加強(qiáng)工程建設(shè)全過程信息采集和實(shí)施監(jiān)管等措施，加強(qiáng)項(xiàng)目法人履職監(jiān)管。需要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人的項(xiàng)目管理組織、制度和過程的監(jiān)督和日常管理行為的監(jiān)督。

4.4 建立項(xiàng)目法人考核激勵(lì)機(jī)制

項(xiàng)目主管部門和上級(jí)水行政主管部門要按照全面性、可操作性、定量和定性相結(jié)合的考核原則，建立項(xiàng)目法人績效考核指標(biāo)體系，建立和完善項(xiàng)目法人的考核制度，建立健全激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人的監(jiān)督管理，要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目法人及其法定代表人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人的考核管理，實(shí)行結(jié)果考核與過程評(píng)價(jià)相結(jié)合，考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲措施相掛鉤、建設(shè)管理責(zé)任可追溯的考核制度。改革完善現(xiàn)有的薪酬體系，建立與項(xiàng)目法人履職成效相掛鉤的薪酬體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制。

4.5 加強(qiáng)水利工程建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

水利工程建設(shè)管理是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，對(duì)各級(jí)水行政主管部門、項(xiàng)目法人的專業(yè)水平、工作經(jīng)歷等均有較高要求，所涉及的建設(shè)基本程序及工程建設(shè)質(zhì)量管理是工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)律性總結(jié)。上級(jí)部門要編制水利工程項(xiàng)目法人建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)手冊(cè)供項(xiàng)目法人管理人員使用，定期組織對(duì)基層水行政主管部門、項(xiàng)目法人單位技術(shù)人員開展專業(yè)培訓(xùn)，持續(xù)提升基層水行政主管部門、水利建設(shè)項(xiàng)目法人單位項(xiàng)目管理能力，提高建設(shè)管理水平。

5.結(jié)語

完善項(xiàng)目法人責(zé)任制是推進(jìn)水利工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。廣東省各級(jí)各類水利工程項(xiàng)目法人要按照水利部指導(dǎo)意見要求，自查存在的問題，提請(qǐng)組建單位協(xié)調(diào)解決，保障履職能力，提高水利工程建設(shè)管理水平。建議各級(jí)水行政主管部門在水利部指導(dǎo)意見基礎(chǔ)上，參考上述建議，制定加強(qiáng)項(xiàng)目法人監(jiān)管的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目法人監(jiān)管。