山東省高速公路路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路研究

文/張瑾 潘冬 任遵義 黃慧生

一、引言

山東省高速公路建設(shè)發(fā)展較快，2022 年全省高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到8047.7 公里，躍居全國第5 位。為加快“交通強(qiáng)國”建設(shè)，促進(jìn)山東省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，山東省委、省政府提出“十四五”期間，山東省將新建、改擴(kuò)建高速公路2527 公里，至2025年高速公路總里程突破10000 公里，通車?yán)锍淘谌珖３智拔逦?，路網(wǎng)密度達(dá)到全國第二位。然而，隨著高速公路網(wǎng)的不斷完善，其存在的問題也逐步顯現(xiàn)。一方面，新增高速公路項(xiàng)目地形地質(zhì)條件越發(fā)復(fù)雜，橋隧比例越來越高，伴隨征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、建材價(jià)格、人工工資等生產(chǎn)要素價(jià)格的提高，高速公路建設(shè)成本持續(xù)增加。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，全省收費(fèi)高速公路平均建設(shè)投資已由2013 年的每公里0.75 億元上升到2022 年的每公里1.46 億元；另一方面，通道性高速公路建設(shè)項(xiàng)目減少，加密線、復(fù)線等項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)收益有限，收支不平衡問題突出，對(duì)社會(huì)資本吸引力有所降低。如何提高路域資產(chǎn)利用效率，提升高速公路運(yùn)營收益，激發(fā)高速公路投資市場(chǎng)活力，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為山東省高速公路高質(zhì)量發(fā)展亟需解決的問題。本文針對(duì)山東省發(fā)展高速公路路域經(jīng)濟(jì)目前存在的現(xiàn)實(shí)問題，圍繞加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌各級(jí)規(guī)劃、完善“服務(wù)區(qū)+”經(jīng)營模式等方面，提出了相應(yīng)的政策和建議。

二、山東省高速公路路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）高速公路物流骨干網(wǎng)初步成形

已建成以高速公路為干線運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，以收費(fèi)站為分布式前置倉，以服務(wù)區(qū)為集貨及甩掛場(chǎng)站的高速公路物流骨干網(wǎng)。截至2022 年底，已在高速公路收費(fèi)站和服務(wù)區(qū)布局70 多處分撥站。在濟(jì)南、濰坊、淄博、青島、濟(jì)寧、臨沂等城市收費(fèi)站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)前置倉，倉儲(chǔ)面積5000 平方米左右，其余城市收費(fèi)站前置倉面積約3000 平方米，先期以建設(shè)簡易倉為主。

（二）“服務(wù)區(qū)+”模式全面鋪開

從2016 年開始山東高速實(shí)施服務(wù)區(qū)提升改造計(jì)劃，共完成了139 對(duì)服務(wù)區(qū)的提升改造，“服務(wù)區(qū)+文旅”“服務(wù)區(qū)+商業(yè)綜合體”“服務(wù)區(qū)+特色農(nóng)貿(mào)”等“服務(wù)區(qū)+”模式成為山東高速服務(wù)區(qū)的新特色、新亮點(diǎn)。

（三）高速公路光伏項(xiàng)目加速布局

堅(jiān)決貫徹落實(shí)“碳達(dá)峰、碳中和”要求，踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，截至2023 年6 月，高速公路沿線光伏電站項(xiàng)目累計(jì)建成突破275 兆瓦，并網(wǎng)突破257 兆瓦，繼續(xù)位居國內(nèi)高速沿線光伏建設(shè)容量第一，項(xiàng)目主要分布在隧道、收費(fèi)站及匝道圈、服務(wù)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)四大區(qū)域，預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)年均發(fā)電量3 億度，年節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤9.1 萬噸，年減碳二氧化碳27.5 萬噸。

三、山東省高速公路路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在問題

（一）路域經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)亟待完善

頂層設(shè)計(jì)對(duì)于路域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有決定性和指導(dǎo)性作用。目前，甘肅、湖北、貴州和浙江等省份在編制路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、制定路域經(jīng)濟(jì)實(shí)施準(zhǔn)則、尋求路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑等方面進(jìn)行了有益探索。如甘肅省政府成立了由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任組長的工作小組，建立了協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，省交通運(yùn)輸廳成立了路域經(jīng)濟(jì)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，公路交通建設(shè)集團(tuán)設(shè)立了路域經(jīng)濟(jì)部、成立了路域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究院，三方攜手助力路域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。山東省路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前仍處于起步階段，缺少路域經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)，相關(guān)管理體制、運(yùn)行機(jī)制及政策法規(guī)尚未完善，路域資源價(jià)值潛力未充分挖掘，發(fā)展相對(duì)滯后，總體規(guī)模較小，競(jìng)爭力較弱，輻射帶動(dòng)作用不明顯。

（二）路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃體系缺失

目前，國內(nèi)不少省份開展了路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論研究和實(shí)踐探索，如甘肅省政府組織編制了《甘肅省屬企業(yè)發(fā)展路域及臨空經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)規(guī)劃》，將路域經(jīng)濟(jì)作為推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手強(qiáng)力推進(jìn)，在《甘肅省“十四五”綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》中也將路域經(jīng)濟(jì)與樞紐經(jīng)濟(jì)、高鐵經(jīng)濟(jì)、通道經(jīng)濟(jì)，一并作為提升交通運(yùn)輸發(fā)展質(zhì)量和綜合效益的“四個(gè)經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行部署；貴州省交通運(yùn)輸廳與企業(yè)聯(lián)動(dòng)，著手打造路域經(jīng)濟(jì)和樞紐經(jīng)濟(jì)兩大經(jīng)濟(jì)，制定了助推交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案等。山東省還未開展路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃研究，尚未建立與周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的路域經(jīng)濟(jì)體系。各高速公路企業(yè)發(fā)展路域經(jīng)濟(jì)缺乏統(tǒng)一的部署和指導(dǎo)，業(yè)務(wù)領(lǐng)域拓展還不夠廣泛，路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間有待進(jìn)一步開拓。

（三）路域經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式有待創(chuàng)新

作為高速公路另一個(gè)主要收入來源和路域經(jīng)濟(jì)主要載體，服務(wù)區(qū)的商業(yè)模式較為單一，缺乏高速公路經(jīng)營特色，仍以傳統(tǒng)消費(fèi)為主，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、品牌化的經(jīng)營模式，價(jià)格與服務(wù)的嚴(yán)重錯(cuò)位更加劇了經(jīng)營困難。服務(wù)區(qū)提供的衍生服務(wù)尚不能完全匹配旅客日益增長的多元化需求，路域產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營模式主要采取自主經(jīng)營、整體轉(zhuǎn)讓、分散租賃承包等方式，采用的投融資模式較為傳統(tǒng)，缺少專業(yè)化運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn),路域產(chǎn)業(yè)的整體運(yùn)營效能未能充分發(fā)揮，高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營虧損嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省高速公路目前所轄160 對(duì)服務(wù)區(qū)，只有30% 的服務(wù)區(qū)微盈利，剩下70% 的服務(wù)區(qū)均處于虧損狀態(tài)，除了青銀、京臺(tái)、濟(jì)廣等主線車流量較大的服務(wù)區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)盈利外，新開通服務(wù)區(qū)多數(shù)為加密服務(wù)區(qū)，主線及入?yún)^(qū)車流量較少，虧損額度較大。

（四）高速公路服務(wù)區(qū)設(shè)置有待優(yōu)化

在高速公路的前期規(guī)劃階段，往往僅考慮本條高速公路的功能，沒有結(jié)合沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際規(guī)劃服務(wù)區(qū)，缺乏對(duì)整個(gè)高速路網(wǎng)的認(rèn)識(shí)及定位。由于建設(shè)時(shí)期不同，或者業(yè)主單位不同，缺少對(duì)服務(wù)區(qū)功能、建設(shè)內(nèi)容及用地、經(jīng)營方面的總體規(guī)劃意識(shí)。目前，山東省高速公路服務(wù)區(qū)平均間距約30 公里，分布較密集，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)效益不能充分發(fā)揮。部分服務(wù)區(qū)所處的位置比較偏僻，路域外交通不夠發(fā)達(dá)，在開拓周邊經(jīng)濟(jì)方面存在一定的困難。另外，前期立項(xiàng)階段，交通運(yùn)輸部對(duì)于高速公路用地規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容有嚴(yán)格的規(guī)定和限制，個(gè)別服務(wù)區(qū)征地面積偏小，沒有為今后改擴(kuò)建預(yù)留空間，規(guī)模能力與需求不相匹配，功能單一，服務(wù)水平較低，難以更好地滿足社會(huì)公眾個(gè)性化出行需求。

四、山東省加快高速公路路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路

（一）加強(qiáng)路域經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)和政策支持，調(diào)動(dòng)各方積極性

交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)積極借鑒甘肅、貴州等省份經(jīng)驗(yàn)做法，加快出臺(tái)山東省高速公路路域經(jīng)濟(jì)相關(guān)規(guī)劃，深入開展路域經(jīng)濟(jì)前期體系化基礎(chǔ)研究及發(fā)展政策研究，制定路域經(jīng)濟(jì)分地區(qū)分階段發(fā)展戰(zhàn)略，加快推動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目先行先試，強(qiáng)化政府在路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，推動(dòng)交通與文化旅游、現(xiàn)代物流、新能源、“雙碳”等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的跨界融合、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，著力打造路域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群，充分發(fā)揮交通運(yùn)輸對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐帶動(dòng)作用。

同時(shí)，建議省相關(guān)行業(yè)部門在產(chǎn)業(yè)用地、稅收和融資等方面出臺(tái)相關(guān)路域經(jīng)濟(jì)政策，完善高速公路沿線、毗鄰?fù)恋赜玫卣?，在土地供給、土地性質(zhì)變更、交通用地實(shí)施兼容性商業(yè)開發(fā)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、要素保障等方面提供政策支持，為路域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供政策依據(jù)。

另外，持續(xù)推動(dòng)高速公路企業(yè)與地方政府形成互惠共贏的地企長期戰(zhàn)略合作關(guān)系，探索多種方式打通資金轉(zhuǎn)換通道，引導(dǎo)地方政府拿“出”資源，鼓勵(lì)企業(yè)拿“下”資源，建立良性互動(dòng)發(fā)展機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方積極性。

（二）構(gòu)建“省級(jí)規(guī)劃+行業(yè)規(guī)劃+地方規(guī)劃”的路域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃體系

提高“路域經(jīng)濟(jì)”發(fā)展定位。建議省發(fā)改、交通、自然資源等相關(guān)行業(yè)主管部門，將發(fā)展路域經(jīng)濟(jì)上升為山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略之一，納入省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、省綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)配套編制具體實(shí)施方案，明確各部門任務(wù)分工，為相關(guān)行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、地方發(fā)展規(guī)劃的編制提供引領(lǐng)。

編制路域經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃。在省級(jí)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以交通運(yùn)輸主管部門為主導(dǎo)，相關(guān)省直部門聯(lián)合編制省級(jí)交通行業(yè)發(fā)展路域經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)規(guī)劃，通過交通基礎(chǔ)設(shè)施的線性串連帶動(dòng)作用，整合路域經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)將路域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與文旅、物流等關(guān)聯(lián)行業(yè)規(guī)劃和地方政府規(guī)劃深度融合，構(gòu)建多規(guī)融合體系，便于路域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃有效落地。

將路域經(jīng)濟(jì)納入地方發(fā)展規(guī)劃。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求布局路域產(chǎn)業(yè)，將路域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)納入地方發(fā)展規(guī)劃及國土空間規(guī)劃，依托省級(jí)戰(zhàn)略規(guī)劃、省直部門實(shí)施方案，協(xié)助相關(guān)路域經(jīng)濟(jì)開發(fā)經(jīng)營主體建立高速公路沿線資源開發(fā)項(xiàng)目庫，盤活區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素，助推地方經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）優(yōu)化服務(wù)區(qū)設(shè)計(jì)，完善“服務(wù)區(qū)+”融合發(fā)展模式

提高規(guī)劃決策的科學(xué)性，量化支撐規(guī)劃布局。利用收費(fèi)站、交通量觀測(cè)、GPS 定位、服務(wù)區(qū)檢測(cè)等數(shù)據(jù)，分析高速公路網(wǎng)流量流向特征，計(jì)算服務(wù)區(qū)駛?cè)肓?，作為服?wù)區(qū)規(guī)模確定的依據(jù)。在現(xiàn)有服務(wù)區(qū)基礎(chǔ)上，考慮滿足未來交通需求，結(jié)合旅游資源、城鎮(zhèn)分布、產(chǎn)業(yè)和人文特征，確定服務(wù)區(qū)等級(jí)分類，配置相應(yīng)功能。可以在項(xiàng)目前期規(guī)劃階段邀請(qǐng)具備服務(wù)區(qū)運(yùn)營、管理經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)專家參與論證，進(jìn)一步提高決策的科學(xué)性和合理性。

適當(dāng)減少服務(wù)區(qū)數(shù)量，合理分配總占地面積。根據(jù)交通流量、相交線、出入口及沿線特色等項(xiàng)目因素，適當(dāng)壓縮服務(wù)區(qū)數(shù)量，擴(kuò)大服務(wù)區(qū)間距，并在保持服務(wù)區(qū)總占地面積不變前提下，合理分配各服務(wù)區(qū)面積，“需大則大，需小則小”，使服務(wù)區(qū)布設(shè)密度更加合理。

拓展服務(wù)功能。針對(duì)服務(wù)區(qū)所處的區(qū)位需求、政策優(yōu)勢(shì)和交通條件，分析休閑、娛樂、住宿、貨物集散等功能開發(fā)的可行性和適用性，針對(duì)車流量大、區(qū)位優(yōu)越的服務(wù)區(qū)，推廣“服務(wù)區(qū)+旅游”模式、“服務(wù)區(qū)+物流”模式、“服務(wù)區(qū)+商業(yè)綜合體”模式、“服務(wù)區(qū)+地方特色”等產(chǎn)業(yè)模式，打造山東高速服務(wù)區(qū)新業(yè)態(tài)。

（四）打造“高速+物流”“高速+新能源”“高速+生態(tài)治理”等路域經(jīng)濟(jì)新模式

做強(qiáng)“高速公路+物流”新網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮高速路網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，深化與“三通一達(dá)”合作，探索公鐵聯(lián)運(yùn)、專業(yè)運(yùn)輸、跨境運(yùn)輸?shù)饶Ｊ剑婚_發(fā)閑置土地等資源，深度挖掘高速公路收費(fèi)站和服務(wù)區(qū)周邊閑置土地，建設(shè)分撥站、分撥中心、分布式倉儲(chǔ)等物流設(shè)施，結(jié)合城市物流配送路線，建立城市周邊的“統(tǒng)倉統(tǒng)配”物流集散地，形成“快速配送+分布式倉儲(chǔ)”的物流骨干網(wǎng)。通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用，搭建車貨匹配系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)高速公路空載或半載車輛與沿線節(jié)點(diǎn)的資源匹配，壓縮“三級(jí)分撥”模式層級(jí)，提高物流效率，節(jié)能減排。

構(gòu)建“高速公路+新能源”新格局。加強(qiáng)新能源業(yè)務(wù)開發(fā)，統(tǒng)籌考慮既有充電車輛和氫能源燃料電池車輛保有量，搶占充電樁、加氫站市場(chǎng)。在高速公路服務(wù)區(qū)、停車區(qū)實(shí)現(xiàn)充電樁全覆蓋，完善電動(dòng)汽車充電、電動(dòng)汽車換電等多種能源供應(yīng)服務(wù)模式。按照近期與遠(yuǎn)期相結(jié)合的方式，綜合考慮各方面因素，因時(shí)因地有序推進(jìn)高速公路服務(wù)區(qū)加氫站建設(shè)。鼓勵(lì)自主經(jīng)營新能源業(yè)務(wù)，推動(dòng)合資或者租賃經(jīng)營新能源業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)合作共贏。

推動(dòng)光伏資源開發(fā)利用。遵循征地界內(nèi)充分利用，征地界外適度開展的原則，采取總體規(guī)劃、分步實(shí)施策略，充分借鑒新能源應(yīng)用方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在互通立交匝道圈、服務(wù)區(qū)、收費(fèi)站、養(yǎng)護(hù)工區(qū)的建筑物屋頂、車棚、邊坡，以及分離式隧道進(jìn)出口遮光棚、中央隔離帶等位置，推廣光伏發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)用，提高土地利用效率。篩選沿線有條件的地區(qū)因地制宜地開展農(nóng)光互補(bǔ)建設(shè)，建設(shè)“光伏發(fā)電+農(nóng)業(yè)種植”為一體的農(nóng)業(yè)光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育種植蔬菜、中藥材等農(nóng)作物。

打造“高速公路+生態(tài)治理”新服務(wù)。一方面，通過開展廢棄礦坑、破碎山體等綜合治理工作，為高速公路沿線地方政府提供優(yōu)質(zhì)一站式綜合治理服務(wù)，解決地方政府山體治理修復(fù)資金來源問題，并為地方政府提供礦產(chǎn)資源稅收。為解決大量廢棄礦坑和破損山體造成的資源閑置問題，符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的新增土地可用于建設(shè)工業(yè)園區(qū)，新增耕地可用于占補(bǔ)指標(biāo)平衡；另一方面，通過省級(jí)層面出臺(tái)相關(guān)政策文件，充分利用高速公路沿線隧道洞渣、尾礦等固廢資源，結(jié)合對(duì)大宗固廢的資源化利用創(chuàng)新研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化研究，提升洞渣、尾礦等固廢資源綜合利用效率，降低工程造價(jià)，推動(dòng)綜合治理業(yè)務(wù)發(fā)展。

五、結(jié)束語

山東省高速公路具備強(qiáng)大的路產(chǎn)規(guī)模、完整的產(chǎn)業(yè)鏈條、豐富的資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和卓越的品牌形象，在發(fā)展路域經(jīng)濟(jì)方面具有廣闊的業(yè)態(tài)市場(chǎng)空間。建議緊抓當(dāng)前機(jī)遇，通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化服務(wù)區(qū)規(guī)劃布局、創(chuàng)新融合發(fā)展模式、完善鼓勵(lì)政策等一系列措施，提升高速公路運(yùn)輸增值服務(wù)，實(shí)現(xiàn)存量資源效益最大化，促進(jìn)山東省高速公路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。