協(xié)同速度與接點(diǎn)治污：論中國跨域環(huán)境治理的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

楊 旭，陳廷棟

(1.同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092；2.湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

一、問題的提出

伴隨人類社會(huì)進(jìn)入“烏卡時(shí)代”，跨域生態(tài)環(huán)境儼然在時(shí)間與空間、速度與尺度、對象與感知的統(tǒng)一中淪為一個(gè)融合“異質(zhì)化”“離散化”“脆弱化”等多元特質(zhì)的復(fù)雜巨系統(tǒng)。在該系統(tǒng)內(nèi)，各治理要素之間常常表現(xiàn)為遞歸、非線性關(guān)系，并涌現(xiàn)出規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。由此衍生的跨域環(huán)境治理復(fù)雜性表征為“治理對象的瞬時(shí)變化與連鎖反應(yīng)”與“治理需求的海量化與彌散化”。在通往“人與自然和諧共生”的偉大征程中，面對“獨(dú)立有機(jī)體”的復(fù)雜巨系統(tǒng)屬性，須科學(xué)審慎地走綠色低碳循環(huán)發(fā)展之路。然而長期以來，跨域治理體系內(nèi)“條塊糾纏”“層級嵌套”等固有窠臼卻始終未能紓解，以致裂解性、封閉化和分割化的治理亂象此起彼伏、故態(tài)復(fù)萌，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其引發(fā)的動(dòng)蕩問題呈指數(shù)級躍升。因此，“在復(fù)雜社會(huì)中探索跨域生態(tài)環(huán)境的善治之道”已然成為世所公認(rèn)的時(shí)代議題和永恒主題。

協(xié)同治理是為維系良性的競合關(guān)系，在實(shí)踐中打造“利益共同體”的一種連續(xù)性互惠共生機(jī)制。協(xié)同治理可引申為科層外部協(xié)同與科層內(nèi)部協(xié)同兩種類型：前者將協(xié)同治理界定為一種治理導(dǎo)向的政社溝通方式，主張?jiān)谧鹬厥袌龊蜕鐣?huì)主體地位的前提下解構(gòu)政府無所不能的神話，強(qiáng)調(diào)在超大規(guī)模治理情境中“找回社會(huì)”的重要性，通過提取“最大公約數(shù)”的方式，形塑“交疊共融”的治理結(jié)構(gòu)及其互動(dòng)體系[1-2]；后者將協(xié)同治理視為一種變革導(dǎo)向的科層協(xié)作形式，旨在探尋橫向部門合作與縱向?qū)蛹壐深A(yù)的互動(dòng)機(jī)理，主張通過制度供給、組織動(dòng)員與權(quán)力下沉，將政治勢能轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?，從而進(jìn)一步增強(qiáng)國家治理任務(wù)與基層治理需求的銜接性。作為國家治理慣常使用的一種治理方式，協(xié)同治理希冀在更大的區(qū)域空間尺度內(nèi)通過形塑特定的組織形式，以更有效的方式凝結(jié)合作共識，進(jìn)而消除地方政府間因?qū)俚貦?quán)力行使而派生的空間壁壘[3-4]。協(xié)同治理的邏輯起點(diǎn)在于如何借助橫向合作屬性與縱向規(guī)模效應(yīng)的有效互促將各類治理要素組織起來，理順其相互之間的關(guān)系，形成可治理、能穩(wěn)定的協(xié)同秩序?；趩芜呎殭?quán)及能力的局限性，區(qū)域內(nèi)政府間的協(xié)作治理已逐漸被視為解決復(fù)雜化、跨邊界環(huán)境問題的有力工具。譬如，截至 2013 年，“9+2”泛珠三角區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作尤為活躍。地方政府間環(huán)境協(xié)作治理實(shí)踐層出不窮，更是呈現(xiàn)出多樣的協(xié)作類型與龐大的協(xié)作規(guī)模。那么，中國是如何打破部門壁壘、層次界限的呢？又如何實(shí)現(xiàn)科層理性與治理有效性之間的平衡？對上述問題的回答，應(yīng)當(dāng)成為跨域環(huán)境治理研究者的理論自覺和歷史使命。筆者洞察到，在高度復(fù)雜的跨域情境中，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為“鏈接”科層治理與運(yùn)動(dòng)式治理的組織基礎(chǔ)，既承擔(dān)著決策拍板前的“個(gè)別醞釀”功能，又擔(dān)負(fù)著“協(xié)調(diào)監(jiān)督”功能[5]，是克服條塊分割張力、達(dá)至整體協(xié)同高效治理的有效組織模式。所謂“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，即專門處理相關(guān)事項(xiàng)的綜合性領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，其具體形式主要包括各類名目的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、工作專班、委員會(huì)、辦公室、指揮部等，并多由權(quán)力層級較高的領(lǐng)導(dǎo)和部門牽頭。盡管議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)從其職能、權(quán)力以及能力上來說仍存在局限性，但作為“土生土長”于中國治理實(shí)踐中的一項(xiàng)技術(shù)性治理工具[6]，突破傳統(tǒng)官僚體制的組織運(yùn)轉(zhuǎn)模式保證了國家治理意圖在基層社會(huì)落地生根，已然成為我國國家治理體系中的一個(gè)顯要板塊。正如安東尼·唐斯在《官僚制內(nèi)幕》一書中所洞見的：“這樣一個(gè)享有‘特權(quán)’的組織，能夠以不同尋常的能力、想象力、決心、速度，以及協(xié)調(diào)與控制的低成本，來完成特別的任務(wù)。而且，在成員中逐漸培育出格外高的士氣與熱情。由于該部門的小規(guī)模與穩(wěn)定的人事輪換，生產(chǎn)率非常高，并且‘突破’了正規(guī)官組織的限制。[7]”

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中明確指出：“要完善黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)黨中央對重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。[8]”本文認(rèn)為，從一定意義上而言，正是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以治理社會(huì)化與能力多元化為原則，支撐起了中國跨域環(huán)境治理的合作場域。如果說屬地政府是跨域環(huán)境治理體系的“細(xì)胞”，那么基于效率機(jī)制和合法性機(jī)制考量的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就是跨域環(huán)境治理體系的“基石”[9]。但筆者回顧既有文獻(xiàn)，鮮有研究對這一運(yùn)作過程進(jìn)行正面描繪，抑或?qū)ψh事協(xié)調(diào)作用機(jī)制語焉不詳，僅有的研究也不過把這些活動(dòng)局限在環(huán)保督察背景下[10]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低估了“體制內(nèi)”議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)政治活動(dòng)的重要性。基于上述觀察和思考，本文爬梳既有文獻(xiàn)，首先，簡明扼要梳理跨域環(huán)境治理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的嬗變歷程，并突出表明議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在跨域環(huán)境治理中扮演怎樣的特殊角色；其次，在援引“政治速度”概念的基礎(chǔ)之上提出“協(xié)同速度”[11]，試圖呈現(xiàn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在跨域環(huán)境治理場域中的獨(dú)特優(yōu)勢；復(fù)次，在借鑒“接點(diǎn)政治”概念的基礎(chǔ)上提出“接點(diǎn)治污”，并就議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“平戰(zhàn)結(jié)合”的角色定位將其具體劃分為中央對接地方的政治樞紐、政府對接市場的經(jīng)濟(jì)樞紐和國家對接社會(huì)的戰(zhàn)略樞紐；最后，依循“順勢-借勢-造勢-行勢”的演進(jìn)脈絡(luò)對跨域環(huán)境治理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“協(xié)同速度”進(jìn)行精準(zhǔn)劃分，以期為跨域環(huán)境協(xié)同治理的組織設(shè)計(jì)提供思路鏡鑒。

二、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：跨域環(huán)境治理與任務(wù)型政治實(shí)體的合攏

設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是推進(jìn)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。囿于跨域環(huán)境污染遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越傳統(tǒng)“地方政府責(zé)任主義”的行政區(qū)治理模式的能力限度，環(huán)境協(xié)同治理因而需要依托議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建構(gòu)堅(jiān)如磐石的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)(“供需適配”)，實(shí)現(xiàn)從“出問題才協(xié)作”向“為合作而協(xié)作”的轉(zhuǎn)變(如圖1所示)。

圖1 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與跨域環(huán)境治理的耦合互動(dòng)

改革開放以來，黨中央引領(lǐng)下環(huán)境治理理念的不斷更替迭代推動(dòng)著中國環(huán)境治理發(fā)展階段的賡續(xù)演變，也將議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)置于中國政治發(fā)展的“聚光燈”下。鑒于1971年底至1972年初發(fā)生于北京官廳水庫的水污染事件，1974年10月，國務(wù)院開始籌備組建國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。1984年5月，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)成立，國務(wù)院總理任主任，國務(wù)院各部門主要負(fù)責(zé)人任副主任。從歷史與理論的雙向視角互觀，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)成為真正的跨部門生態(tài)環(huán)境議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。隨后，如同多米諾骨牌倒下后產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)，各級地方政府效仿國務(wù)院委員會(huì)也相繼設(shè)立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。

進(jìn)入21世紀(jì)特別是黨的十八大以來，伴隨區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略落地生根、開花結(jié)果，以“領(lǐng)導(dǎo)小組”為主要面貌出現(xiàn)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在跨域環(huán)境治理中的地位逐步提升。從貴陽的“兩湖一庫管理局”到江蘇的“太湖水污染防治委員會(huì)”再到新近成立的七大國家重要流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的嵌入與常規(guī)化，填補(bǔ)了中國政治體制中的諸多縫隙。

流動(dòng)社會(huì)的到來使得以“任務(wù)導(dǎo)向”為職責(zé)定位的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開始承擔(dān)起政策整合與向上提送的使命。由此，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在跨域環(huán)境治理中扮演著更為重要的角色：一方面是集成式統(tǒng)籌角色。面對現(xiàn)代性消解共同體秩序的治理圖景，跨域規(guī)劃需要一個(gè)“強(qiáng)而有力”的角色在既定政治生態(tài)下發(fā)揮統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來構(gòu)建“運(yùn)動(dòng)其外、常規(guī)其內(nèi)”的高效治理模式，從而保證協(xié)同工作不“走過場”。另一方面是“隱匿”式管理角色。盡管跨域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)多為派出機(jī)構(gòu)，但相較于呈現(xiàn)出碎片化、自利化和低效化等“逆現(xiàn)代性”特征的屬地管理，其“隱匿”式的治理方式不失為一種選擇。基于此，中央政府開始將各類治理要素向議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)集中。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所呈現(xiàn)出的類似于盧梭提出的“自我維持的能力”[12]，正是國家治理體系為應(yīng)對社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷所采取的組織性調(diào)整。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)全面部署也昭示著彼時(shí)跨域環(huán)境治理愈趨嚴(yán)重的“問題束”，已引起科層制頂端高層領(lǐng)導(dǎo)的極度重視。自此，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開始蘊(yùn)含著對跨域環(huán)境治理統(tǒng)合的要求。

三、“協(xié)同速度”：重新理解跨域環(huán)境治理

概覽中國幾千年發(fā)展史，中央與地方都是沉浮更迭的見證者，其背后往往蘊(yùn)含著鮮明的“生存邏輯”[13]。中央頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)新實(shí)踐的良性調(diào)處，更是國家治理的基本維度。但遺憾的是，囿于科層天花板引致的結(jié)構(gòu)性難題，制度文本在自上而下的層層傳遞過程中容易出現(xiàn)信息扭曲、目標(biāo)置換等異化現(xiàn)象，這意味著一統(tǒng)體制與有效治理之間始終存在張力[14]。而事實(shí)上，跨域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的最終落腳點(diǎn)在于，能夠針對頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐“收-放”互斥兩難困境，借助必要的等級命令體制和利益引導(dǎo)機(jī)制，適恰的縫合“中央-地方”“國家-社會(huì)”治理間隙，確保制度優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為治理效能。在時(shí)空高度壓縮的總體性風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢下，跨域環(huán)境治理對協(xié)同秩序的標(biāo)準(zhǔn)提出了更高的要求。其一，在跨行政區(qū)的交界區(qū)域，屬地政府須對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)做出快速感知、靈活響應(yīng)和彈性處置；其二，為避免陷入運(yùn)動(dòng)式區(qū)域治理的泥淖，跨域環(huán)境合作網(wǎng)絡(luò)須形成穩(wěn)定的現(xiàn)代法治體系；其三，囿于跨域龐大的治理規(guī)模與繁重的治理負(fù)荷，政府須突破“行政有效、治理無效”的科層組織邏輯，強(qiáng)化政府、市場和社會(huì)的組織聯(lián)結(jié)。

協(xié)同的高標(biāo)準(zhǔn)與高要求，使得跨域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢得以充分展現(xiàn)與發(fā)揮。一是執(zhí)行力優(yōu)勢。常規(guī)科層組織是基于強(qiáng)制權(quán)力的結(jié)構(gòu)性力量，在維持社會(huì)秩序、供給制度規(guī)則、提供公共物品等方面有著不可或缺的作用[15]。但其“硬件”和“軟件”，均源自于對正式序列機(jī)構(gòu)相關(guān)因素的“定向選取”和“重新組合”，各種運(yùn)作仍依賴于已有的黨政組織系統(tǒng)[16]。而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為派出機(jī)構(gòu)，通常是將“決策與執(zhí)行分離”，在政府開放性改革中致力于走出創(chuàng)新政府治理體系和效能的積極步伐。因此，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能夠迅速積聚各種資源、協(xié)調(diào)各政府部門行動(dòng)來推動(dòng)跨域環(huán)境治理工作的有效開展，具有顯著的執(zhí)行力優(yōu)勢。二是回應(yīng)性優(yōu)勢。在“強(qiáng)國家-弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)性背景下，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)通過合法化機(jī)制的再工具化，以保持主動(dòng)變革的自覺、靈活應(yīng)變的能力和持續(xù)作用的效力。從空間區(qū)位上看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是直面跨域環(huán)境沖突與培育跨域合作意愿的“前哨站”；從層級位階上而言，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)位于科層權(quán)力結(jié)構(gòu)承上啟下的中間位置，構(gòu)成了政府內(nèi)部上下權(quán)力互動(dòng)的交叉點(diǎn)和結(jié)合部。在此意義上，空間與行政的雙重接近性，保證了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)能夠迅速了解問題并有力地給予回應(yīng)。三是彈性化優(yōu)勢。在充分吸收原有制度框架中有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有著“無形而有力”的議事協(xié)調(diào)方式。一方面，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)的正式序列；另一方面，其辦事機(jī)構(gòu)卻又實(shí)實(shí)在在存在。這一“虛實(shí)相依”的存在方式以虛的一面保證了工作的靈活性，又以實(shí)的一面確保了工作力度。二者相得益彰、互為補(bǔ)充，共同構(gòu)筑了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)獨(dú)具特色的運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)。

當(dāng)然，跨域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著協(xié)商合作的醞釀、形成、發(fā)展和勃興等多項(xiàng)治理任務(wù)，職能增加伴隨而來的是機(jī)構(gòu)膨脹、權(quán)責(zé)泛化、資源浪費(fèi)等困厄。圍繞議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的改革方向，各地在改革實(shí)踐中呈現(xiàn)出多樣化探索。無論是基于法律思維，還是運(yùn)用法治方式對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要規(guī)范，改革的初衷都是在“集成”邏輯的導(dǎo)引下尋找部門合成的“最大公約數(shù)”。因此，相較于屬地政府，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在跨域環(huán)境治理中的突出特點(diǎn)足以體現(xiàn)“協(xié)同速度”。

協(xié)同速度是洞悉跨域環(huán)境治理成效的重要窗口。在筆者看來，“協(xié)同速度”主要涵攝以下四方面含義：一是應(yīng)對迅速，即協(xié)同行動(dòng)依托高層領(lǐng)導(dǎo)掛帥能夠?qū)崿F(xiàn)縱向上的“層級性治理”和橫向上的“多屬性治理”的聯(lián)動(dòng)，既彌補(bǔ)部門協(xié)調(diào)機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺陷，又維持權(quán)力配置的相對平衡。二是治理全能，即面對跨域“層出不窮”“積重難返”的環(huán)境污染與破壞事件，治理回應(yīng)的不是單一環(huán)節(jié)或單一鏈條，而是涵蓋多維空間的治理訴求，希冀發(fā)揮“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，具有鮮明的完整性特色。三是治理有效，即在這個(gè)由多元行動(dòng)主體構(gòu)建的光譜中，協(xié)同行動(dòng)通過國家戰(zhàn)略嵌入的方式，構(gòu)建以“公轉(zhuǎn)”帶“自轉(zhuǎn)”的區(qū)域黨建“朋友圈”[17]，實(shí)現(xiàn)了政府與市場、社會(huì)的有效互動(dòng)、有效共治、有效互嵌。四是運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，即面臨跨域組織渙散等挑戰(zhàn)，協(xié)同行動(dòng)借助對技術(shù)的不斷解密，豐富了政治控制的“工具箱”。

在過往對協(xié)同治理的研究中，常常強(qiáng)調(diào)“績效”這類概念，而本文用“協(xié)同速度”而非“協(xié)同績效”來解讀跨域環(huán)境治理中的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其根本肇因在于“績效”是指單位時(shí)間內(nèi)工作投入和工作產(chǎn)出之比率。與之相反，“速度”不僅包含著事物延展的快慢，而且包含著前進(jìn)的方向這一價(jià)值指向以及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的繁榮狀態(tài)。正是基于這一差異，本文創(chuàng)造性地提出了“協(xié)同速度”這一概念。

四、作為接點(diǎn)治污的協(xié)同樞紐：議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“平戰(zhàn)結(jié)合”的角色定位

“跨域環(huán)境治理”是一個(gè)可以在不同坐標(biāo)中獲得復(fù)式理解的命題。隨著坐標(biāo)的變動(dòng)，“跨域環(huán)境治理”分別可以從“中央與地方”、“國家與社會(huì)”和“政府與市場”幾個(gè)坐標(biāo)系中得到不同的定位與解釋。坐標(biāo)的變動(dòng)，自然不是隨意的，而是根據(jù)空間擴(kuò)展的原則遞進(jìn)的。不同坐標(biāo)中對命題理解的變化，不是主觀的，而是依托于鮮活的現(xiàn)代經(jīng)驗(yàn)之多維構(gòu)成方式轉(zhuǎn)換的[18]。

有異于正式序列機(jī)構(gòu)，濫觴于20世紀(jì)50年代的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(中央工作部時(shí)期)，作為中國政治運(yùn)行的重要節(jié)點(diǎn)，事實(shí)上并非一級政府，但在跨域環(huán)境治理實(shí)際工作中卻承上啟下構(gòu)成了碎片化權(quán)威體制國家治理的互補(bǔ)，同傳統(tǒng)官僚組織共同組成了相互依存、互為條件的有機(jī)循環(huán)體系。1993年中央明確議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的調(diào)整思路與發(fā)展方向，尤其是隨著轉(zhuǎn)變政府職能工作推進(jìn)到新階段，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著更為復(fù)雜的環(huán)境管治職能和河湖治理使命。當(dāng)然，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不僅是跨域環(huán)境治理的基礎(chǔ)，亦是連接中央與地方、政府與市場、國家與社會(huì)的協(xié)同樞紐。

“平戰(zhàn)結(jié)合”一詞最初發(fā)端于國防建設(shè)領(lǐng)域，是指在和平時(shí)期積極開展各種工作，提高國家綜合實(shí)力，而在戰(zhàn)爭時(shí)期協(xié)同各種手段，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)爭勝利的一種國家安全戰(zhàn)略。在總體國家安全觀統(tǒng)領(lǐng)下，“平戰(zhàn)結(jié)合”既充分考慮戰(zhàn)時(shí)緊急狀態(tài)，也同時(shí)兼顧非戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，以便在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)?？缬颦h(huán)境治理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制是將“平戰(zhàn)結(jié)合”思想應(yīng)用于跨域環(huán)境治理的結(jié)果，體現(xiàn)出行政化治理向“超行政”治理的模式轉(zhuǎn)換趨向[19]。

徐勇教授曾提出“接點(diǎn)政治”概念，用以描述縣政承上啟下，作為國家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理、權(quán)力運(yùn)作與權(quán)力監(jiān)控的“接點(diǎn)”部位，社會(huì)矛盾及其集中反映的群體性事件極易發(fā)生[20]。受此啟發(fā)，本文將“接點(diǎn)政治”引入跨域環(huán)境治理研究中來，創(chuàng)造性的提出“接點(diǎn)治污”概念(如圖2所示)。協(xié)同秩序的維系需要中央與地方、國家與社會(huì)、政府與市場的良性互動(dòng)，生態(tài)環(huán)境治理成功的關(guān)鍵在于找到治理接點(diǎn)，將自上而下的協(xié)同任務(wù)與自下而上的利益訴求有效對接。由此，筆者認(rèn)為“接點(diǎn)治污”指的是國家權(quán)力與地方權(quán)力在跨域公共空間這一“接點(diǎn)”部位上，通過依托議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)形塑“平戰(zhàn)結(jié)合”機(jī)制促進(jìn)跨域環(huán)境協(xié)同治理的長足發(fā)展[21]?！敖狱c(diǎn)治污”的實(shí)質(zhì)乃是在中央與地方之間找到一個(gè)好的“中介載體”，以實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與地方性知識的統(tǒng)一與均衡，進(jìn)而建立健全更為有效的區(qū)域環(huán)境協(xié)調(diào)模式。

圖2 “接點(diǎn)治污”的理論框架

(一)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組：特定區(qū)域空間中央對接地方的政治樞紐

黃河是中華民族的母親河。治理黃河，功在當(dāng)代，利在千秋。然而，全長5 400多公里的黃河由于覆蓋9個(gè)省區(qū)市，在修復(fù)與保護(hù)的同時(shí)還要協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、應(yīng)對氣候變化等多面向問題，治理難度極大。2019年9月18日，習(xí)近平總書記在鄭州主持召開“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)”時(shí)基于實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對黃河“體弱多病”的內(nèi)因與外因進(jìn)行“循脈問診”與“把脈開方”，強(qiáng)調(diào)“黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，要堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”。自此，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。為全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神，2020年1月3日，水利部成立推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，黨組書記、部長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長。該領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作，研究解決有關(guān)重大問題，協(xié)調(diào)落實(shí)有關(guān)重點(diǎn)工作。

在獨(dú)具特色的“中軸依附”組織模式下，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組由更高層級的中央領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，多部門參與，牽頭部門承辦，協(xié)調(diào)各方、集中力量，形成了“領(lǐng)導(dǎo)重視、齊抓共管、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)”的典型操作方式。得益于其特有的“單任務(wù)-泛職能”功能設(shè)計(jì)，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組充分把握跨域生態(tài)系統(tǒng)“秩序與活力”相統(tǒng)一的演化與調(diào)控規(guī)律，在治理空間擴(kuò)容、治理需求趨精、治理對象復(fù)雜的多重因素下生成了嵌套式合作網(wǎng)絡(luò)。這一合作網(wǎng)絡(luò)以黨委的“實(shí)質(zhì)權(quán)威”取代部門的“正式權(quán)威”，將個(gè)體本位轉(zhuǎn)化為集體本位、日常工作轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)，從而讓“塊塊”牽頭動(dòng)員地方“條條”重新投入到治理之中的過程，即從“條條求著塊塊做”到“塊塊帶著條條做”[22]。

(二)長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)：特定地理空間政府對接市場的經(jīng)濟(jì)樞紐

自2018年11月長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以來，長三角跨域協(xié)同機(jī)制在長三角區(qū)域合作辦公室(簡稱“長三辦”)的助益推動(dòng)下從“三級運(yùn)作”到合署辦公不斷升級，進(jìn)入了全面對接與深度合作的新時(shí)代。2019年10月，國務(wù)院正式批復(fù)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，揭開了長三角一體化“試驗(yàn)田”的面紗，也標(biāo)志著長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)全面進(jìn)入“施工期”。2023年2月，國務(wù)院正式批復(fù)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃(2021—2035年)》[23]，意味著示范區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和空間治理擁有了基本依據(jù)和藍(lán)圖指引。

作為我國第一次跨省建立的以經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)的一體化發(fā)展示范區(qū)，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)(以下簡稱“一體化示范區(qū)”)位于滬蘇浙三地交界處，范圍包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣(兩區(qū)一縣)。從宏觀到精細(xì)、從區(qū)域到城市，在這張國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新版圖上，一體化示范區(qū)被賦予了嶄新的歷史使命，旨在著力構(gòu)建“十字走廊引領(lǐng)、空間復(fù)合滲透、人文創(chuàng)新融合、立體網(wǎng)絡(luò)支撐”的功能布局。

考慮到污染擴(kuò)散空間與行政地理空間不一致所引致的治理體系失衡和紊亂，跨域環(huán)境治理需要加快推進(jìn)空間治理結(jié)構(gòu)和形式創(chuàng)新。針對區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域的規(guī)范闕如或法理沖突困厄，示范區(qū)堅(jiān)持融合發(fā)展、遠(yuǎn)近結(jié)合、聯(lián)動(dòng)破局的基本原則，構(gòu)建了“理事會(huì)-執(zhí)委會(huì)-開發(fā)者聯(lián)盟”三層次架構(gòu)(運(yùn)動(dòng)其外、常規(guī)其內(nèi))。其中，理事會(huì)由兩省一市相關(guān)部門作為成員單位(64家)，理事會(huì)理事長由兩省一市常務(wù)副省市長輪值，其主要功能為研究解決示范區(qū)重大問題；執(zhí)委會(huì)作為兩省一市的聯(lián)合派出機(jī)構(gòu)，積極發(fā)揮理事會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和各方協(xié)商平臺作用，持續(xù)協(xié)調(diào)推動(dòng)制度創(chuàng)新和項(xiàng)目建設(shè)；在執(zhí)委會(huì)統(tǒng)籌指導(dǎo)下，開發(fā)者聯(lián)盟則由市場和社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)本著平等、自愿、互利、共贏的原則共同發(fā)起，現(xiàn)有53家成員單位，深度參與示范區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)。這一工作架構(gòu)依托于任務(wù)型政治實(shí)體(即“執(zhí)委會(huì)”)，遵循“借力”與“自立”的雙重邏輯進(jìn)行權(quán)力再分配，力求以較高的權(quán)力規(guī)格和特別的任務(wù)目標(biāo)“出場”。在某種意義上，作為一種亞正式治理機(jī)制，執(zhí)委會(huì)在示范區(qū)重大事項(xiàng)決策過程中承擔(dān)著跨行政機(jī)構(gòu)的任務(wù)派發(fā)工作與組織協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)，解決了單一組織資源稀缺的問題。超常規(guī)的人事安排、更有效的組織動(dòng)員、最廣泛的資源集中，執(zhí)委會(huì)矩陣式組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)行形塑了高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)長三角生態(tài)一體化的行動(dòng)場域，為示范區(qū)綠色協(xié)同治理提供了強(qiáng)有力的區(qū)域性權(quán)威。

生態(tài)綠色是鐫刻在示范區(qū)基因上的獨(dú)特存在。在區(qū)域協(xié)同和生態(tài)文明建設(shè)的背景下，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)通過“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”的方式，助力治理空間走向透明化，為跨部門跨層級跨區(qū)域政府之間以及政府與社會(huì)之間的長程互動(dòng)創(chuàng)設(shè)界面。從發(fā)展趨勢而言，示范區(qū)執(zhí)委會(huì)以任務(wù)進(jìn)度為核心將協(xié)同工作進(jìn)行分解，通過優(yōu)勢互補(bǔ)彌合地方政府間的資源稟賦差異。兩區(qū)一縣在環(huán)境規(guī)制合作上的始終保持靈活性與持續(xù)性，正在攜手繪就長三角跨界生態(tài)治理新格局。

從項(xiàng)目運(yùn)作模式來看，示范區(qū)以資本邏輯為切入點(diǎn)，以開發(fā)者聯(lián)盟為運(yùn)行載體，顯示了“行政借道市場”的策略特性。所謂行政借道市場，是指政府“借”企業(yè)之“道”形成責(zé)任捆綁、價(jià)值共創(chuàng)的互補(bǔ)型關(guān)系，以更好地參與跨域環(huán)境協(xié)同治理。這一關(guān)系在市場規(guī)范化運(yùn)作的前提條件下依托“兩區(qū)一縣”基層政府的“接點(diǎn)”優(yōu)勢，通過“政策留白”“行政吸納”等方式為開發(fā)者聯(lián)盟提供了治理創(chuàng)新的充盈空間。開發(fā)者聯(lián)盟則借助組織外形化、造血式發(fā)展、依附式嵌入等創(chuàng)新策略迂回解決了科層體制內(nèi)部“條塊壁壘”“貌合神離”的現(xiàn)實(shí)難題，提升了不同層級治理合作與利益分享的協(xié)同度。

(三)太湖流域管理局：特定活動(dòng)空間國家對接社會(huì)的戰(zhàn)略樞紐

太湖是我國第三大淡水湖。千百年來，它以豐饒的物產(chǎn)與優(yōu)美的環(huán)境，孕育出富庶繁華的“魚米之鄉(xiāng)”和悠久燦爛的歷史文化(“江浙熟，天下足”)。保護(hù)好太湖生態(tài)環(huán)境不僅事關(guān)群眾生產(chǎn)生活，還事關(guān)環(huán)湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；不僅與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的成效密切相關(guān)，還與人民群眾的幸福指數(shù)緊密相連。自2007年太湖爆發(fā)藍(lán)藻危機(jī)以來，國家發(fā)改委便聯(lián)合兩省一市成立省部際聯(lián)席會(huì)議，共商太湖治理，牽頭編制并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)了太湖水環(huán)境綜合治理總體方案。江蘇省委省政府也進(jìn)一步充實(shí)太湖水污染防治委員會(huì)職責(zé)，成立了專門機(jī)構(gòu)，協(xié)同推進(jìn)治太工作，制定江蘇省太湖水污染治理實(shí)施方案，確定了“鐵腕治污、科學(xué)治太”的原則。

太湖流域管理局成立于1984年，旨在協(xié)調(diào)處理江浙滬交界地區(qū)的用水糾紛，加強(qiáng)對太湖治理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，為具有行政職能的事業(yè)單位。盡管作為流域管理機(jī)構(gòu)的太湖流域管理局只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，并非中央政府的一級行政部門，其職能單一、職責(zé)權(quán)限有限、法律地位不高，難以切實(shí)抵御來自地方行政的不適當(dāng)干預(yù)。但其依然可以發(fā)揮組織優(yōu)勢與制度優(yōu)勢，形成“政府-社會(huì)組織-群眾”的互動(dòng)鏈條。這一互動(dòng)鏈條在互動(dòng)頻次上的高頻性將社會(huì)組織的自發(fā)秩序(社會(huì)自治力量)和國家建構(gòu)的制度秩序(國家力量在場)要求整合到跨域環(huán)境治理實(shí)踐中，推動(dòng)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中基層社會(huì)內(nèi)生性秩序的生成和發(fā)展。

其一，確立環(huán)境污染有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。太湖流域管理局鼓勵(lì)公眾對環(huán)境污染行為進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)，甚至有獎(jiǎng)舉報(bào)。其二，建立環(huán)保圓桌會(huì)議制度。政府官員與公眾共同組成會(huì)議成員，定期就環(huán)境熱點(diǎn)問題進(jìn)行商談，相互理解達(dá)成共識，提出環(huán)保解決對策。其三，聘任社會(huì)力量參與水環(huán)境監(jiān)管。太湖流域管理局設(shè)立“民間河長”，專門負(fù)責(zé)查看列入整治名單河道的水質(zhì)狀況以及監(jiān)督沿河排放口水質(zhì)。其四，建立環(huán)境信息公示制度。太湖流域管理局定期公布流域水環(huán)境質(zhì)量整體狀況、水源地水質(zhì)狀況以及行政交界處水質(zhì)狀況等，建立政務(wù)公開大廳和行政審批中心，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目管理、排污收費(fèi)等公示制與承諾制。

五、“小馬以何拉大車”：議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與跨域環(huán)境治理的“協(xié)同速度”

中國式現(xiàn)代化對“綠色績效”的渴望催生出國家對接地方的“遠(yuǎn)大抱負(fù)”，跨域環(huán)境治理由此成為協(xié)調(diào)一統(tǒng)體制與有效治理內(nèi)在張力的主要場域。從跨域環(huán)境治理過程來看，以領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班為代表的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)絕非簡單作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)而存在，須在環(huán)境治理過程中對其進(jìn)行重新定位。隨著跨域環(huán)境突發(fā)事件愈發(fā)集風(fēng)險(xiǎn)外顯、災(zāi)害拓展和危機(jī)前奏于一身[24]，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)“橫向到邊、縱向到底”的底盤在歷史發(fā)展、現(xiàn)實(shí)推進(jìn)和制度變遷過程中托起了中國跨域環(huán)境治理。故而，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承載的使命是與日漸繁復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)全面對接，通過多樣的治理功能特別是承上啟下的接點(diǎn)性質(zhì)將各種各樣的新型社會(huì)要素和新型社會(huì)主體吸納到環(huán)境治理體系中來。

以長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)為例，其執(zhí)委會(huì)與社會(huì)、市場全面對接、構(gòu)建無縫政治的四大平臺是毗鄰黨建、制度創(chuàng)新、項(xiàng)目動(dòng)員與技術(shù)賦能。系列實(shí)踐探索所揭示的不僅是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)同職能的調(diào)整，更是協(xié)同范圍的拓展、協(xié)同機(jī)制的創(chuàng)新、協(xié)同主體的吸納以及協(xié)同議題的擴(kuò)充，也恰恰是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)獨(dú)特的政治定位為跨域環(huán)境協(xié)同治理提供了速度上的保證?？傮w來看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)依據(jù)“順勢-借勢-造勢-行勢”的演進(jìn)脈絡(luò)具有以下四重“協(xié)同速度”。

(一)順勢而為：重塑治理空間的“協(xié)同速度”

空間代表著社會(huì)現(xiàn)實(shí)的同時(shí)性與共時(shí)性秩序，時(shí)間則表征著社會(huì)的歷時(shí)性秩序和社會(huì)生產(chǎn)的歷史過程。從物理學(xué)到美學(xué)、從神話巫術(shù)到日常生活，空間連同時(shí)間共同地把一個(gè)基本的構(gòu)序系統(tǒng)揳入到人類思想的方方面面[25]。但一直以來，空間與時(shí)間在西方人文社會(huì)科學(xué)中的發(fā)展又是極不平衡的。相較于時(shí)間范疇所代表的富饒性、辯證性和豐裕性，空間問題長期以來都被視為死亡的、靜止的、固定的和非辯證性的[26]。直至20世紀(jì)中葉，面對城市社會(huì)的危機(jī)與沖突，亨利·列斐伏爾、米歇爾·?？?、曼努爾·卡斯特、大衛(wèi)·哈維等學(xué)者才真正促成了西方哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的“空間轉(zhuǎn)向”。

后工業(yè)化時(shí)代環(huán)境污染在沖破行政區(qū)邊界的同時(shí)也引發(fā)了科層化的空間治理結(jié)構(gòu)的反思。治理空間伴隨“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”與“轉(zhuǎn)型社會(huì)”的疊加以及“流動(dòng)空間”和“地方空間”的交織呈現(xiàn)出反復(fù)式發(fā)展的特征，一方面是屬地管理主導(dǎo)的常規(guī)化實(shí)踐，另一方面是由于治理有限性引致的非常規(guī)化探索。治理空間的彈性化體現(xiàn)出跨域環(huán)境治理組織化程度低、區(qū)域歸屬感差等結(jié)構(gòu)性矛盾?？陀^而言，跨域環(huán)境治理以一定的公共空間為必要依托，不適當(dāng)?shù)目臻g治理勢必會(huì)造成跨域環(huán)境治理活力與秩序的二律背反現(xiàn)象?；盍εc秩序矛盾的調(diào)和依賴于對常規(guī)科層系統(tǒng)的調(diào)整，參照非正式組織的發(fā)展規(guī)律倒逼治理機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)是跨域環(huán)境治理行穩(wěn)致遠(yuǎn)的核心。因而，以尺度重構(gòu)為職能的跨域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)試圖將靜態(tài)與動(dòng)態(tài)、過程與目標(biāo)、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)結(jié)合起來，依托空間嵌入與空間整合實(shí)現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境整體性治理。通過權(quán)力在不同地理尺度空間的重組與互動(dòng)，跨域主體關(guān)系會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化，不僅推動(dòng)組織資源及發(fā)展要素科學(xué)聚集，亦衍生出新的治理關(guān)系。

(二)借勢而進(jìn)：錨定責(zé)任主體的“協(xié)同速度”

責(zé)任政治，旨在描述一種以責(zé)任為“中軸”的政治形態(tài)，闡明政治中的責(zé)任關(guān)系與責(zé)任邏輯，并以此展開特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)、機(jī)制設(shè)計(jì)與行動(dòng)方式，實(shí)現(xiàn)理想的政治模式。正如弗朗西斯·福山所言：“成功的自由民主制，既要有強(qiáng)大統(tǒng)一、能在領(lǐng)土上執(zhí)法的國家，又要有強(qiáng)大凝聚、能將負(fù)責(zé)制職責(zé)強(qiáng)加于國家的社會(huì)?！盵27]長期以來，中央考核與問責(zé)地方官員主要依據(jù)屬地原則，任何治理問題在管轄區(qū)的屬地范圍內(nèi)都是地方官員的職責(zé)所在。但跨域環(huán)境治理作為一種典型的具有負(fù)外部性的治理領(lǐng)域，容易催生“公用地悲劇”和“搭便車”等集體行動(dòng)困境以及烏爾里?！へ惪怂匆姷摹坝薪M織地不負(fù)責(zé)”情形。此外，在中央環(huán)保督察問責(zé)制度過密化背景下，屬地政府在遵從履責(zé)邏輯之外，還受到避責(zé)邏輯支配，呈現(xiàn)為“分鍋”避責(zé)[28]、反向避責(zé)[29]、算法避責(zé)[30]等樣態(tài)。就此而言，對跨域生態(tài)責(zé)任的追究構(gòu)成了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的政治之惑。在此意義上，如何確保政府遵循自然生態(tài)規(guī)律和促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡的基本職能成為跨域環(huán)境治理的肯綮所在。

為回應(yīng)跨域環(huán)境污染這一具有外溢性與去邊界性的“棘手問題”，中央在目標(biāo)責(zé)任制下首抓頂層設(shè)計(jì)與高位推動(dòng)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)合功能也愈發(fā)明顯。正是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“以督察強(qiáng)化頂層推動(dòng)、以巡視形成‘治理高壓’”的運(yùn)作特征，使得環(huán)境議題在空間歸屬的清晰程度達(dá)致“頂峰”。換言之，即便某一環(huán)境問題在職能歸屬上尚未清晰，但在空間歸屬上卻不再存疑。一言以蔽之，在跨域環(huán)境治理中，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的存在為工作牽頭部門提供了極大的便利，管理空間上的追責(zé)也比職能上的追責(zé)更為迅速、更為快捷、更為清晰。而錨定責(zé)任主體的“協(xié)同速度”有效消解了科層常規(guī)機(jī)制的治理失靈，使屬地官員接受良好生態(tài)環(huán)境的“共有價(jià)值”和惡劣生態(tài)環(huán)境的“威脅意象”[31]，成為洞察國家治理進(jìn)程與動(dòng)態(tài)的一個(gè)關(guān)鍵坐標(biāo)。

(三)造勢而起：凝聚合作共識的“協(xié)同速度”

在“明日已成今日”變局的當(dāng)下，跨域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的觸角如同“飛去來器”已觸及不同身份及階級。如此境遇下，國家龐大的治理界面需要找尋與之相適配的信息溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)韌性建設(shè)的及時(shí)轉(zhuǎn)身。然而，區(qū)域邊界、組織結(jié)構(gòu)的多重分割加劇了跨域環(huán)境治理碎片化運(yùn)作的可能性，構(gòu)成了環(huán)境治理規(guī)范之闕如的靜態(tài)維度；治理主體的多重裂解則涌現(xiàn)出諸多“剪不斷、理還亂”的糾葛和矛盾，形塑了跨域環(huán)境治理合作張力的動(dòng)態(tài)維度。而議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的一大優(yōu)勢就在于強(qiáng)調(diào)以軟硬兼施的“包容性治理”，引入政治力量對行政體制內(nèi)外結(jié)構(gòu)性、過程性張力進(jìn)行有效消解。

作為中國黨政系統(tǒng)中常規(guī)治理方式之外的重要補(bǔ)充手段，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在設(shè)置上依托頂格管理，最大程度地?cái)噭?dòng)平級區(qū)域和部門間的“漣漪”，同時(shí)呼吁主要責(zé)任部門設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)運(yùn)用“權(quán)勢”、打造“聲勢”，形成以縱向聯(lián)系和橫向聯(lián)系這一雙向信息溝通渠道為主要架構(gòu)的矩陣式信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，從而通過非線性的協(xié)調(diào)配合將“有限壓力”轉(zhuǎn)化為“協(xié)作合力”。盡管議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)身處包含復(fù)雜權(quán)力關(guān)系和多重利益考量的復(fù)合型場域，但其縱向壓力“一竿到底”的干預(yù)機(jī)制有利于打破部門壁壘，并克服由于部門“門戶之見”“貌合神離”而引致的信息阻塞，達(dá)致強(qiáng)化相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的橫向信息溝通與聯(lián)系的目的，為跨域環(huán)境治理合作共識凝聚提供強(qiáng)有力的組織和信息保障。

(四)乘勢而上：縫合治理裂隙的“協(xié)同速度”

“治理裂隙”，也即治理真空，是指從地理空間上看，跨域環(huán)境治理處于一個(gè)“推諉扯皮、討價(jià)還價(jià)、相互避責(zé)、聯(lián)而不動(dòng)”的碎片化場景中，在沒有法律予以明確保障以及市場與社會(huì)組織在治理中存在缺陷的情況下，容易出現(xiàn)治理懸浮問題?！爸卫砹严丁钡淖躺鷥?nèi)生于或根植于治理工具的發(fā)展之“殤”，但更歸因于治理單元的空間分割。面對具有邊界模糊化、問題棘手化、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化等特征的流動(dòng)性和外溢性區(qū)域公共事務(wù)，地方屬地官員或出于自利性動(dòng)機(jī)和功利性偏好，或囿于“任務(wù)重、資源少”的基本前提，往往“選擇性在場”。

以“治理裂隙”這一問題域?yàn)檫壿嬕潦?，所謂縫合治理裂隙的“協(xié)同速度”指涉具有扁平多維運(yùn)行結(jié)構(gòu)和精準(zhǔn)高效處置能力的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(特殊單元)由于依賴于強(qiáng)制性制度安排，可以有效彌合跨域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“治理縫隙”或?qū)崿F(xiàn)問題處理的“協(xié)同速度”。從任務(wù)屬性來看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有隱性的決斷能力與變通能力，能夠因循不同情境選定適恰的合作時(shí)機(jī)。從目標(biāo)導(dǎo)向來看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為跨域環(huán)境治理層級傳遞的“中間板塊”，在某種意義上可以有效緩解目標(biāo)沖突，有利于擺脫“一抓就息，一放就亂”的治理困局。從過程考評來看，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以一種“高位推動(dòng)”的“超科層監(jiān)督”方式，在中觀體制上重塑了中央與地方的關(guān)系性結(jié)構(gòu)，隱含著“政黨統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)”的地域性想象與預(yù)設(shè)性邏輯。

六、結(jié)論與啟示

跨域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是在遵循府際協(xié)同生命周期基礎(chǔ)上形成的組織性架構(gòu)。建構(gòu)跨域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是從協(xié)同治理視角出發(fā)破解跨域環(huán)境污染行政壁壘、提高政策協(xié)同、讓要素在更大范圍暢通流動(dòng)的必然選擇，符合推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。本文因循黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)執(zhí)行委員會(huì)以及太湖流域管理局中央對接地方、政府對接市場和國家對接社會(huì)的組織特征將接點(diǎn)政治的理論解釋框架與跨域環(huán)境治理要素關(guān)聯(lián)起來，創(chuàng)造性地提出“接點(diǎn)治污”概念，并輔以“協(xié)同速度”進(jìn)一步揭示議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在動(dòng)態(tài)而非線性、迭代而非機(jī)械的跨域環(huán)境場域中所顯露的復(fù)雜性特質(zhì)。細(xì)言之，運(yùn)用“接點(diǎn)治污”的概念解釋跨域環(huán)境治理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，旨在表明無法孤立地看待已然發(fā)生的跨域環(huán)境污染，也不能僅僅將其視為互不相干的個(gè)案，而是要將跨域環(huán)境治理置于社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和整個(gè)國家治理體系的宏觀背景下考察，并從深化國家機(jī)構(gòu)改革的角度尋求應(yīng)對之策；提出“協(xié)同速度”的概念描摹跨域環(huán)境治理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，則意在強(qiáng)調(diào)重塑治理空間、錨定責(zé)任主體、凝聚合作共識以及縫合治理裂隙之于生態(tài)環(huán)境治理的重要性。

一方面，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性與環(huán)境治理的非一致性。中國是一個(gè)超大規(guī)模國家，當(dāng)今又處于百年未有之大變局中。經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會(huì)以非均衡性的面貌出現(xiàn)，盡管中央謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新思路，意圖縮小地域差距，但應(yīng)當(dāng)看到，這種差距在相當(dāng)一段時(shí)間還會(huì)繼續(xù)存在。同時(shí)，即便在一定時(shí)間閾值中政府主導(dǎo)邏輯能夠推動(dòng)環(huán)境治理體系不斷優(yōu)化升級，但屬地環(huán)境治理績效考核標(biāo)準(zhǔn)并非千篇一律，環(huán)境治理過程也處于非均衡性狀態(tài)。正因如此，作為環(huán)境治理的薄弱環(huán)節(jié)，跨域環(huán)境治理往往最有可能發(fā)生預(yù)料不到的環(huán)境污染。運(yùn)用“接點(diǎn)治污”解釋框架，就是要揭露交界地區(qū)環(huán)境治理的脆弱性，并突出表現(xiàn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在跨域環(huán)境治理布局中的戰(zhàn)略性地位。

另一方面，應(yīng)從更新重組政府系統(tǒng)內(nèi)部要素的角度采取有針對性的舉措。伴隨后工業(yè)門扉的開啟，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)這一中國治理實(shí)踐中的活躍因素變得日益重要。為協(xié)同應(yīng)對跨邊界環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)空間治理結(jié)構(gòu)和形式創(chuàng)新，中央提出了“齊抓共管”的思路。尤其是近年來跨域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)叢生，提升議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)地位、擴(kuò)大議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)力的舉措迅速增多。如黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組組長由前國務(wù)院副總理韓正擔(dān)任等等。誠然，這些舉措對于突破行政區(qū)劃界限和地方政府職責(zé)邊界無疑具有重要意義。然而，面對新形勢和新要求，眼下階段跨域環(huán)境治理仍然難以擺脫“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的窠臼，無法真正形成高效有序的治理體系和靈活動(dòng)態(tài)的治理機(jī)制。歸根結(jié)底是由于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部黨組織對科層化運(yùn)作方式的過度依賴和政黨邏輯對治理邏輯的壓制(黨建和治理“兩張皮”)所致[32]。以此觀之，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)只有就跨域環(huán)境治理過程中的賦權(quán)與穩(wěn)定、秩序與活力等鐘擺式難題進(jìn)行破題，才能更好地彰顯“協(xié)同速度”。