新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)公開的邏輯起點(diǎn)、實(shí)踐特征與優(yōu)化進(jìn)路

李少杰

（中國(guó)人民大學(xué) 中共黨史黨建學(xué)院，北京 100872）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安，旗幟鮮明地將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策，開辟了新時(shí)代依規(guī)治黨的新境界。2021 年初，黨中央公開印發(fā)了《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，明確指出要“加大黨內(nèi)法規(guī)公開力度，提高黨內(nèi)法規(guī)的普及度和知曉率”〔1〕，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)信息平臺(tái)。黨內(nèi)法規(guī)公開有助于我們開展黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳教育，推動(dòng)全體黨員尊規(guī)懂規(guī)守規(guī)，從而進(jìn)一步推動(dòng)依規(guī)治黨。筆者基于黨內(nèi)法規(guī)公開的必要性，對(duì)黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)公開的情況進(jìn)行了考察，分析總結(jié)出黨內(nèi)法規(guī)公開的實(shí)踐特征，進(jìn)而提出優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)公開工作的針對(duì)性建議，以期為推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)貢獻(xiàn)些許力量。

一、黨內(nèi)法規(guī)公開的邏輯起點(diǎn)

黨內(nèi)法規(guī)公開是指制定主體為了推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施，將業(yè)已在黨內(nèi)發(fā)布的制度經(jīng)各種形式向社會(huì)傳播的活動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)具有法屬性、制度屬性和政治屬性，法屬性要求其尊重法的公共性進(jìn)行公開，制度屬性要求其依照制度規(guī)范予以公開，政治屬性要求其實(shí)現(xiàn)自身政治功能做好公開，這三方面的必要性構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)公開的邏輯起點(diǎn)。

（一）法的公共性要求黨內(nèi)法規(guī)公開

黨的十八屆四中全會(huì)將完善黨內(nèi)法規(guī)體系列為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的目標(biāo)，明確了黨內(nèi)法規(guī)的法屬性。法具有規(guī)范性、普適性、公共性、目的性等基本特性。其中，法的公共性是指法律基于公共事務(wù)制定、由公共權(quán)力保障實(shí)施并為全體公眾所知悉的特性。法的公共性要求黨內(nèi)法規(guī)面向全黨和社會(huì)公開。一方面，黨組織和黨員有遵守黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù)。法律規(guī)定公共事務(wù)規(guī)則以及相應(yīng)主體的權(quán)利和義務(wù)，須向相應(yīng)主體公開法律。黨內(nèi)法規(guī)公開使黨組織和黨員能夠依據(jù)明文規(guī)定預(yù)測(cè)行為后果、權(quán)衡行為利弊，從而引導(dǎo)二者規(guī)范行使權(quán)利、主動(dòng)履行義務(wù)。另一方面，盡管并非每一個(gè)公民都有義務(wù)遵守黨內(nèi)法規(guī)，但黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容是“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”〔2〕10，其效力會(huì)影響社會(huì)的方方面面，基于黨內(nèi)法規(guī)效力外溢性的現(xiàn)實(shí)考量，黨內(nèi)法規(guī)也具有面向全社會(huì)公開的必要性。

（二）既有制度規(guī)范規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)公開

黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性要求其依照相關(guān)制度規(guī)范的要求予以公開。當(dāng)前，明文提出黨內(nèi)法規(guī)公開要求的制度規(guī)范包括一個(gè)意見、一部條例與兩項(xiàng)規(guī)劃。其中，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》要求：“將重要黨內(nèi)法規(guī)納入法治宣傳規(guī)劃內(nèi)容。加大公開力度，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度統(tǒng)一發(fā)布平臺(tái)。做好黨內(nèi)法規(guī)制度降密、解密和匯編出版工作?！薄?〕在該意見的指導(dǎo)下，黨中央于2019 年印發(fā)了修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，提出“黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國(guó)家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當(dāng)在黨報(bào)黨刊、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布”〔2〕295。除前述的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》外，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017 年）》也明確提出黨內(nèi)法規(guī)“公開是原則、不公開是例外”〔4〕20的基本要求，指出凡是能公開的就不定密，能解密的要及時(shí)解密公開，公開時(shí)要做好配合宣傳工作。

除明文要求外，黨章等制度規(guī)范也間接提出了黨內(nèi)法規(guī)公開的要求。例如，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》明確了黨員有閱讀黨的有關(guān)文件、接受黨務(wù)公開的權(quán)利，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定者有及時(shí)公開黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù)。

（三）實(shí)現(xiàn)政治功能需要黨內(nèi)法規(guī)公開

黨內(nèi)法規(guī)有自身的政治功能，體現(xiàn)著黨的執(zhí)政價(jià)值導(dǎo)向，表現(xiàn)出鮮明的政治屬性。黨內(nèi)法規(guī)公開有助于其實(shí)現(xiàn)自身政治功能，彰顯黨的執(zhí)政個(gè)性，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，黨內(nèi)法規(guī)公開可以保障黨員權(quán)利，促進(jìn)遵規(guī)執(zhí)紀(jì)。一方面，黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)是否了解是黨員權(quán)利的重要體現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)公開既能傳達(dá)全黨集中意志的制度化成果，又有效保障了黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)等制度規(guī)范的知情權(quán)。2021 年1月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》要求：“黨組織應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定為黨員提供閱讀黨內(nèi)有關(guān)文件的必要條件。黨員因缺乏閱讀能力或者其他原因無(wú)法直接閱讀文件的，黨組織應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向其傳達(dá) 文件精神?！薄?〕900這一 規(guī) 定強(qiáng)化了黨員權(quán)利保障的法定效力，為黨員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式增加了程序化、規(guī)范化的內(nèi)涵。另一方面，黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的了解程度影響著黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效果。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的認(rèn)知梗阻需要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)公開來(lái)破除，通過(guò)提高黨員對(duì)行為程序、權(quán)利義務(wù)、違規(guī)行為性質(zhì)認(rèn)定、違規(guī)行為懲處結(jié)果的知曉程度，可以增強(qiáng)全體黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的敬畏和了解，進(jìn)而將其轉(zhuǎn)化為遵守黨內(nèi)法規(guī)的自覺(jué)性和運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)的自主性。

第二，黨內(nèi)法規(guī)公開可以帶動(dòng)政治社會(huì)化，宣示從嚴(yán)治黨決心。黨內(nèi)法規(guī)在公開的同時(shí)也承擔(dān)了教育功能，將黨內(nèi)法規(guī)中的價(jià)值傳遞至全體黨員乃至全體人民群眾。黨內(nèi)法規(guī)的具體條款可以作為群眾進(jìn)行自我教育、獲取政治知識(shí)、形成政治立場(chǎng)、塑造政治心理的素材。例如，2020 年6 月，某大學(xué)教授身為黨員卻在社交平臺(tái)多次發(fā)布“涉日”“涉港”的錯(cuò)誤言論，校方依據(jù)《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)對(duì)其予以開除黨籍等處分，這一處置向社會(huì)表明了黨加強(qiáng)政治建設(shè)實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨的堅(jiān)定態(tài)度。

第三，黨內(nèi)法規(guī)公開可以提供研究素材，推動(dòng)理論研究。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行研究和完善，需要全面掌握研究素材，這需要以黨內(nèi)法規(guī)公開為前提。在學(xué)術(shù)界，曾有觀點(diǎn)認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨外事務(wù)的規(guī)范效力是有限的，僅限于黨管軍隊(duì)、黨管干部、黨管意識(shí)形態(tài)等重要領(lǐng)域，或安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等黨政同責(zé)的特定領(lǐng)域〔6〕。但是，通過(guò)對(duì)黨的十八大以來(lái)公開施行的209 部黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行研究統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，諸如《關(guān)于嚴(yán)禁在歷史建筑、公園等公共資源中設(shè)立私人會(huì)所的暫行規(guī)定》《國(guó)有文藝院團(tuán)社會(huì)效益評(píng)價(jià)考核試行辦法》《科研誠(chéng)信案件調(diào)查處理規(guī)則（試行）》《黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)組織網(wǎng)上名稱管理暫行辦法》等138 部黨內(nèi)法規(guī)在文化、教育、社會(huì)組織管理等領(lǐng)域同樣具有規(guī)范作用。這也能解釋為何在2019 年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范作用的范圍從黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為擴(kuò)展至黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)。

二、黨內(nèi)法規(guī)公開的實(shí)踐特征

黨的十八大以來(lái)，“黨主動(dòng)將依規(guī)治黨自覺(jué)置于群眾監(jiān)督的視野，黨內(nèi)法規(guī)的傳播在注重黨內(nèi)傳播的同時(shí)也愈加注重大眾傳播”〔7〕。通過(guò)整理黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)公開的資料，從中提煉數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)公開具有完整性、時(shí)效性、可及性與權(quán)威性四種特征。

（一）黨內(nèi)法規(guī)公開的完整性

黨內(nèi)法規(guī)公開的完整性是指黨內(nèi)法規(guī)文本的公開程度。以公開程度為標(biāo)準(zhǔn)，可將黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)公開的形式分為：名稱公開、通稿公開、答問(wèn)公開、摘要公開與全文公開。其中，名稱公開是黨內(nèi)法規(guī)公開的底線要求，全文公開是最高程度的黨內(nèi)法規(guī)公開。當(dāng)黨內(nèi)法規(guī)涉密或不宜公開時(shí)，多采用介于名稱公開與全文公開的中間形式被公開，以向社會(huì)說(shuō)明其重點(diǎn)內(nèi)容與主要精神，具體而言：通稿公開是指黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布主體借助各類新聞媒體，以新聞稿件傳達(dá)黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)信息的形式。如果全文不宜立刻公開，通稿公開可以有效傳遞黨內(nèi)法規(guī)的制定目的、指導(dǎo)思想、核心內(nèi)容等信息。答問(wèn)公開傳遞的信息較通稿公開更為深入，采用采訪、專訪、解讀的形式，以一問(wèn)一答的方式介紹黨內(nèi)法規(guī)的具體內(nèi)容。在明文規(guī)定了解釋主體的70 部黨內(nèi)法規(guī)中，有66 部黨內(nèi)法規(guī)的答問(wèn)公開是由解釋主體主導(dǎo)進(jìn)行的。摘要公開保留了黨內(nèi)法規(guī)全文的章結(jié)構(gòu)，比上述方式更接近于全文，但內(nèi)容會(huì)有所省略?！逗鲜↑h政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作實(shí)施辦法》《符合政府安排工作條件退役士兵服役表現(xiàn)量化評(píng)分暫行辦法》等少量黨內(nèi)法規(guī)以此形式出現(xiàn)。

總體來(lái)看，黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)公開的完整性表現(xiàn)在以下四個(gè)方面①：第一，209 部已公開的黨內(nèi)法規(guī)中的多數(shù)（60.3%）能實(shí)現(xiàn)全文公開（見表1）。第二，在非全文公開的83 部黨內(nèi)法規(guī)中，涉密性較強(qiáng)的軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)占40 部。第三，從主體看，中共中央政治局或政治局常委會(huì)議審議通過(guò)的43 部黨內(nèi)法規(guī)，均為在一定工作領(lǐng)域的標(biāo)志性、引領(lǐng)性、關(guān)鍵性法規(guī)，具有較高的公開性，其中有39 部法規(guī)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全文公開。第四，2 部黨章、2 部準(zhǔn)則、41 部條例、78 部規(guī)定、20 部規(guī)則、60 部辦法、6 部細(xì)則等不同類型的黨內(nèi)法規(guī)的全文公開比例分別為：黨章與準(zhǔn)則（100%）、條例（87.8%）、辦法（61.7%）、規(guī)定（51.3%）、細(xì)則（50%）和規(guī)則（30%），可見黨內(nèi)法規(guī)的公開性與其效力位階呈正相關(guān)關(guān)系。

表1 黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)公開形式數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

（二）黨內(nèi)法規(guī)公開的時(shí)效性

黨內(nèi)法規(guī)公開的時(shí)效性是指黨內(nèi)法規(guī)面向社會(huì)公開的及時(shí)程度。一部黨內(nèi)法規(guī)的誕生需要經(jīng)歷會(huì)議審議、面向黨內(nèi)印發(fā)、施行生效調(diào)整和面向社會(huì)公開等階段，黨內(nèi)法規(guī)一般先面向黨內(nèi)印發(fā)，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的施行生效調(diào)整后才會(huì)面向全社會(huì)公開。黨內(nèi)法規(guī)公開的時(shí)效性所討論的正是黨內(nèi)法規(guī)從實(shí)施生效調(diào)整到面向社會(huì)公開之間的時(shí)間差。筆者統(tǒng)計(jì)的209 部黨內(nèi)法規(guī)中，有121 部黨內(nèi)法規(guī)能明確查詢到施行生效調(diào)整與面向社會(huì)公開之間的精準(zhǔn)時(shí)間差（見表2），對(duì)其進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，自黨的十八大以來(lái)，大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)是在施行生效調(diào)整之后才面向社會(huì)公開的，面向社會(huì)公開比施行生效調(diào)整的時(shí)間平均滯后26.8 天，時(shí)間差最長(zhǎng)的為《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》（1822 天）。

表2 黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)公開時(shí)效性數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

從便于全社會(huì)了解學(xué)習(xí)、增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)普及性、最大限度發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)社會(huì)效用的角度看，應(yīng)當(dāng)提升黨內(nèi)法規(guī)面向社會(huì)公開的及時(shí)性，引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)公開實(shí)務(wù)工作趨向更為理想的“先公開后施行”模式。具體而言，應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)施行生效前就將其面向社會(huì)予以公開，從而為全體黨員和社會(huì)公眾了解和學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)預(yù)留出一定的時(shí)間，為黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施提供充分的思想準(zhǔn)備和輿論準(zhǔn)備，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行落實(shí)和社會(huì)監(jiān)督的質(zhì)量。

（三）黨內(nèi)法規(guī)公開的可及性

黨內(nèi)法規(guī)公開的可及性是指黨內(nèi)法規(guī)受眾搜索獲取黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)信息的便捷程度。盡管多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)處于公開狀態(tài)，但搜索難易程度并不相同，部分黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)網(wǎng)絡(luò)搜索即可查看，部分黨內(nèi)法規(guī)只收錄于新聞媒體、文獻(xiàn)匯編或電子數(shù)據(jù)庫(kù)中，還有少部分黨內(nèi)法規(guī)較難從公開渠道了解詳情。制度傳播“依據(jù)制度內(nèi)容、傳播主體、傳播形式、傳播工具的不同而呈現(xiàn)不同的效果”〔8〕，是否有效傳達(dá)會(huì)影響主客體的理解程度和接收程度。部分黨內(nèi)法規(guī)較為隱蔽地公開，在事實(shí)上相當(dāng)于沒(méi)有公開，因此，黨的十八大以來(lái)，我們黨進(jìn)一步強(qiáng)化了黨內(nèi)法規(guī)的傳播力度，通過(guò)新聞媒體、文獻(xiàn)匯編和電子數(shù)據(jù)庫(kù)等多種渠道公開宣傳黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容。在新聞媒體方面，黨內(nèi)法規(guī)大多經(jīng)過(guò)新華社、人民日?qǐng)?bào)等權(quán)威媒體的途徑進(jìn)行公開。黨的十八大以來(lái)，全文公開的126部黨內(nèi)法規(guī)中，共有76 部黨內(nèi)法規(guī)遵循了新華社發(fā)布、人民日?qǐng)?bào)次日刊載的全文公開路徑。在文獻(xiàn)匯編方面，中共中央辦公廳法規(guī)局等黨政部門按照一定的主題與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)已經(jīng)頒布的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)匯總整理，出版了相應(yīng)專題的文獻(xiàn)著作，能幫助黨員群眾集中閱讀黨內(nèi)法規(guī)，具有一定的便捷性。例如，中共中央辦公廳法規(guī)局（曾為法規(guī)室）出版了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》和《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī) 范 性 文 件 匯 編（1949 年10 月—2016 年12月）》。此外，各出版社也根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)公開工作的實(shí)際需要，出版了相應(yīng)專題的文獻(xiàn)著作，如《中國(guó)共產(chǎn)黨反腐倡廉文獻(xiàn)通典》《紀(jì)檢監(jiān)察工作常用法規(guī)全書》等。一些重要黨內(nèi)法規(guī)如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》就是在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》等文獻(xiàn)匯編中首次全文公開的。在電子數(shù)據(jù)庫(kù)方面，目前大量收錄黨內(nèi)法規(guī)的電子數(shù)據(jù)庫(kù)有：共產(chǎn)黨員網(wǎng)黨章黨規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)、北大法寶、中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委黨紀(jì)法規(guī)庫(kù)、黨建網(wǎng)的黨建文庫(kù)、中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)黨的建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)、中共中央對(duì)外聯(lián)絡(luò)部中共之窗、匯法網(wǎng)等。

以上各類渠道都可以增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)公開的可及性，但在肯定相關(guān)成就的同時(shí)也要看到，這些渠道由于自身特性存在著一定的劣勢(shì)與不足。例如，新聞媒體能在大范圍內(nèi)快速宣傳黨內(nèi)法規(guī)，但只是黨內(nèi)法規(guī)公開的初始狀態(tài)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的記錄轉(zhuǎn)載零散不系統(tǒng)，便于尋找某一部而不是某一類法規(guī)。文獻(xiàn)匯編的結(jié)構(gòu)體系相對(duì)健全、內(nèi)容專業(yè)，但出版周期較長(zhǎng)、內(nèi)容更新慢，在新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)步入科學(xué)化、體系化建設(shè)快車道的背景下，文獻(xiàn)匯編會(huì)因黨內(nèi)法規(guī)高頻率的更新?lián)Q代而弱化實(shí)際使用價(jià)值。電子數(shù)據(jù)庫(kù)能較為便捷快速地匯集、存儲(chǔ)、公開黨內(nèi)法規(guī)，能夠克服上述渠道的固有弊端，具有系統(tǒng)性強(qiáng)、靈活性高、成本低等優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)作為今后黨內(nèi)法規(guī)公開的主要渠道。但黨內(nèi)法規(guī)的電子數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)目前存在兩方面不足：一方面，北大法寶等部分內(nèi)容較全、檢索便利的電子數(shù)據(jù)庫(kù)有償公開，局限了使用受眾的范圍；另一方面，多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)電子數(shù)據(jù)庫(kù)存在收錄不全的情況，還有部分電子數(shù)據(jù)庫(kù)存儲(chǔ)的黨內(nèi)法規(guī)信息不準(zhǔn)確、更新不及時(shí)，弱化了黨內(nèi)法規(guī)公開的實(shí)際效果。

（四）黨內(nèi)法規(guī)公開的權(quán)威性

黨內(nèi)法規(guī)公開的權(quán)威性是指黨內(nèi)法規(guī)公開信息的可信服程度?？杉靶杂懻搨鞑ァ傲俊钡膯?wèn)題，權(quán)威性關(guān)注信息“質(zhì)”的要求。黨內(nèi)法規(guī)公開因信息的真實(shí)而具有權(quán)威性，這種權(quán)威性通過(guò)公開平臺(tái)層級(jí)、信息準(zhǔn)確度等方式表現(xiàn)出來(lái)。

以新華社、人民日?qǐng)?bào)為代表的主流新聞媒體在黨的指導(dǎo)下，起著傳遞大政方針、通達(dá)社情民意的重要作用。這些平臺(tái)發(fā)布的信息編輯過(guò)程嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)容真實(shí)可靠，是確保黨內(nèi)法規(guī)公開權(quán)威性的主要力量。其中，新華社主要公開由中共中央或各部委印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)，人民日?qǐng)?bào)公開的黨內(nèi)法規(guī)層級(jí)相較更高，主要公開由中共中央、中央辦公廳、中紀(jì)委印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)。此外，其他黨報(bào)黨刊和黨政新聞網(wǎng)站也承擔(dān)了部分黨內(nèi)法規(guī)全文公開的任務(wù)，如中國(guó)組織人事報(bào)、國(guó)家公務(wù)員局官網(wǎng)、人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)主要公開由中組部制定、印發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)；解放軍報(bào)與中國(guó)軍網(wǎng)、國(guó)防部官網(wǎng)是軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)的主要公開載體。與此同時(shí)，也存在部分黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)非權(quán)威渠道公開的情況，即有部分黨內(nèi)法規(guī)不是經(jīng)較高層級(jí)的官方媒體渠道公開的，而是由基層黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或個(gè)人通過(guò)非正式宣傳渠道公開的。

當(dāng)前各類平臺(tái)公開的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容有較高的準(zhǔn)確度，但也存在一些問(wèn)題。首先，版本信息不明，有的平臺(tái)未標(biāo)注黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)效或版本更新信息，雖然同時(shí)收錄歷版《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，但是未標(biāo)注何者有效、何者失效，容易產(chǎn)生誤導(dǎo)。其次，內(nèi)容完整性不足，有的平臺(tái)收錄的黨章不包含總綱，《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》未加試行二字。最后，個(gè)別信息有誤，有的平臺(tái)混淆了黨內(nèi)法規(guī)的生效時(shí)間與新聞通稿的發(fā)布時(shí)間，還有個(gè)別平臺(tái)將《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》《機(jī)關(guān)團(tuán)體建設(shè)樓堂館所管理?xiàng)l例》等國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)誤認(rèn)為是黨內(nèi)法規(guī)。

三、黨內(nèi)法規(guī)公開的優(yōu)化路徑

進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)公開，需要完善黨內(nèi)法規(guī)公開機(jī)制，在當(dāng)前的研究成果中，學(xué)者們提出了建立降密解密的科學(xué)審查機(jī)制〔9〕、建立黨委新聞發(fā)言人制度〔10〕、打造“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”平臺(tái)〔11〕等對(duì)策，對(duì)完善黨內(nèi)法規(guī)公開工作具有重要價(jià)值?；谇拔膶?duì)黨內(nèi)法規(guī)公開的實(shí)踐特征的分析，筆者從完整性、時(shí)效性、可及性、權(quán)威性四個(gè)方面提出針對(duì)性建議，以供黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作者參考。

（一）把握黨內(nèi)法規(guī)公開的完整性，主動(dòng)利用多種形式分梯次公開

黨內(nèi)法規(guī)公開要改變“要么公開，要么非公開”的二選一模式，可以按照涉密程度，多形式、分梯次的進(jìn)行公開。對(duì)于沒(méi)有涉密或已解密的黨內(nèi)法規(guī)，盡量采取全文公開的形式進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)公開。對(duì)于涉密或不能全文公開的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)采用名稱公開、通稿公開、答問(wèn)公開、摘要公開等非全文公開的形式，說(shuō)明此黨內(nèi)法規(guī)的制定目的、適用范圍、一般原則與施行日期等基礎(chǔ)內(nèi)容。但需要明確的是，名稱公開等非全文公開形式是在黨內(nèi)法規(guī)涉密或不宜立即公開的情況下，采取的退而求其次的辦法，不能代替“公開是原則，不公開是例外”〔4〕20的基本要求。

（二）把握黨內(nèi)法規(guī)公開的時(shí)效性，明確從施行到公開的時(shí)限性要求

黨內(nèi)法規(guī)公開時(shí)限與其本身的密級(jí)有關(guān)，如黨內(nèi)法規(guī)的密級(jí)不影響其最終公開，則應(yīng)當(dāng)明確其公開的時(shí)限。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的報(bào)備、審核、糾正等每一個(gè)環(huán)節(jié)分別提出了30 天內(nèi)完成的時(shí)限要求〔5〕939-941；由前述黨內(nèi)法規(guī)公開時(shí)效性統(tǒng)計(jì)可知，黨內(nèi)法規(guī)面向社會(huì)公開比施行生效調(diào)整的時(shí)間平均滯后26.8 天，一般不超過(guò)30 天。參照條例規(guī)范和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以先對(duì)非保密的黨內(nèi)法規(guī)提出自施行生效起30 天內(nèi)公開的要求，在銜接既有規(guī)定的同時(shí)照顧黨內(nèi)法規(guī)公開的實(shí)際情況，之后再根據(jù)具體情況作進(jìn)一步調(diào)整。至于隨時(shí)間推移而解密的黨內(nèi)法規(guī)，也可參照規(guī)定將解密到公開的時(shí)間限制在解密后30 天內(nèi)。

（三）把握黨內(nèi)法規(guī)公開的可及性，充實(shí)完善電子數(shù)據(jù)庫(kù)，提高公開效率

盡管新聞媒體與文獻(xiàn)匯編在黨內(nèi)法規(guī)公開中自有其價(jià)值，但電子數(shù)據(jù)庫(kù)是目前公開效率最高的渠道，應(yīng)當(dāng)成為黨內(nèi)法規(guī)公開的主要渠道。在現(xiàn)有的電子數(shù)據(jù)庫(kù)中，共產(chǎn)黨員網(wǎng)黨章黨規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)和中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委黨紀(jì)法規(guī)庫(kù)具有權(quán)威性強(qiáng)、無(wú)償開放、結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容翔實(shí)等明顯優(yōu)點(diǎn)，應(yīng)投入更多資源，對(duì)其進(jìn)行充實(shí)完善，具體包括以下四點(diǎn)：一是擴(kuò)展數(shù)據(jù)庫(kù)收錄范圍，要在收錄現(xiàn)行有效且能夠全文公開的黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，盡量收錄中央、部委制定的非全文公開的黨內(nèi)法規(guī)，還應(yīng)逐步將失效的黨內(nèi)法規(guī)、地方法規(guī)納入數(shù)據(jù)庫(kù)收錄范圍。二是增加或完善高級(jí)檢索功能，實(shí)現(xiàn)標(biāo)題、發(fā)布單位、發(fā)布時(shí)間等多種檢索條件的設(shè)置，提高檢索效率。三是進(jìn)行標(biāo)簽分類，按照效力層級(jí)、時(shí)效狀態(tài)、適用領(lǐng)域、內(nèi)容歸屬等對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行標(biāo)簽分類，提升檢索的便利性。四是添加“熱搜”推薦，根據(jù)檢索查閱的量化數(shù)據(jù)形成“熱搜”，將常搜常用的重點(diǎn)檢索詞置頂，提供快速檢索相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的便捷操作。

（四）把握黨內(nèi)法規(guī)公開的權(quán)威性，強(qiáng)化密級(jí)意識(shí)，清理非權(quán)威信息

統(tǒng)一的發(fā)布平臺(tái)為公開權(quán)威而準(zhǔn)確的信息提供了源頭保障。針對(duì)非官方渠道披露未公開黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)象，既要督促信息發(fā)布者進(jìn)行自查自糾、強(qiáng)化其密級(jí)意識(shí)，避免今后再出現(xiàn)泄密的情況，又要對(duì)平臺(tái)進(jìn)行整治，凡涉及黨內(nèi)法規(guī)公開的信息，必須標(biāo)注相關(guān)內(nèi)容已解密，并在明顯位置說(shuō)明信息來(lái)源，提醒閱讀者注意信息真實(shí)性。針對(duì)部分平臺(tái)存在的問(wèn)題，建議對(duì)新聞媒體、文獻(xiàn)匯編，特別是電子數(shù)據(jù)庫(kù)中公開的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)篩查與清理，對(duì)照權(quán)威來(lái)源進(jìn)行核查，對(duì)缺失或錯(cuò)誤的黨內(nèi)法規(guī)信息進(jìn)行補(bǔ)充糾正。

四、結(jié)語(yǔ)

理論源自實(shí)踐，也要回歸現(xiàn)實(shí)。延續(xù)既有實(shí)踐與研究的路徑，以開放的視野和理論敏感性對(duì)制度建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)加以觀照，是黨內(nèi)法規(guī)研究的重要使命。黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)公開的研究取得了一定成果，對(duì)其進(jìn)行實(shí)證分析，提煉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有助于促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的良性發(fā)展。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)公開工作需要回答的問(wèn)題還有很多：地方黨內(nèi)法規(guī)工作部門如何在參照中央黨內(nèi)法規(guī)公開經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上因地制宜開展相關(guān)工作？增強(qiáng)法規(guī)文本的公開力度如何與黨內(nèi)法規(guī)教育相銜接？如何進(jìn)一步拓展數(shù)字黨建在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作中的運(yùn)用，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)資源與信息技術(shù)的集成聯(lián)動(dòng)作用？總的來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)公開問(wèn)題還有相當(dāng)寬闊的研究空間，亟待學(xué)界加以關(guān)注。

〔注 釋〕

①筆者基于人民日?qǐng)?bào)等新聞媒體、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》等文獻(xiàn)匯編和共產(chǎn)黨員網(wǎng)黨章黨規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)等電子數(shù)據(jù)庫(kù)的資料，以2012 年11 月至2022 年10 月為時(shí)間范圍，整理出了此期間由黨中央和部委頒布生效且可查的209 部黨內(nèi)法規(guī)（含黨章2 部、準(zhǔn)則2 部、條例41部、規(guī)定78 部、規(guī)則20 部、辦法60 部、細(xì)則6 部）公開情況的數(shù)據(jù)。