宏觀調控視角下地方政府土地財政轉型的法律路徑

白宇濤

摘? ?要：地方政府通過土地財政來擴充其自主支配的財政資源，將充足的財權與龐雜的事權相匹配，從而發(fā)揮其宏觀調控經濟的職能。但受經濟、資源、社會等因素的綜合影響，土地財政難以繼續(xù)作為地方政府的主要財政收入來源，政府宏觀調控也相應受限。通過對地方政府土地財政所面臨的社會風險、財政風險和金融風險進行分析，預設其轉型的法律路徑為：以財政法律規(guī)范調整為中心，輔以土地出讓管理制度和金融融資與監(jiān)管制度作為制度保障，進行宏觀調控層面的整體性優(yōu)化。

關鍵詞：宏觀調控；土地財政；法律制度

中圖分類號：F812.7? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）18-0155-03

在土地流拍頻現(xiàn)、房地產市場低迷、房產稅改革暫不具備推行條件、地方政府融資平臺債務水平居高不下等一系列與土地財政相關因素疊加的影響下，土地財政已難以作為主要的財政收入來源以支撐地方經濟的發(fā)展。而此前土地財政助推經濟高速發(fā)展埋下的相應社會風險、財政風險及金融風險隱患，也有待進一步引導化解。土地財政亟需探求轉型與改革的新路徑，相應的土地財政問題也對宏觀調控法律制度指明了系統(tǒng)化的修正與完善路徑。

一、土地財政及其有關概念闡釋

（一）土地財政

土地財政是我國的一個內生詞匯，成型于我國學者與社會各界人士對國內地方政府特有的財政收入狀況作出的概括。從現(xiàn)有學術成果積累來看，廣泛意義上的土地財政是指地方政府利用其享有的國有土地使用權之有償流轉（出讓、抵押）來增加財政收入的行為，以及由此而形成的土地收入在地方財政總收入中占比較高的財政路徑依賴現(xiàn)象。

土地財政肇始于1994年以分稅制改革為主的經濟分權改革，當時地方政府面臨巨大壓力。一方面，消費稅的全部與增值稅的75%由地方財政收入歸為中央財政收入，①直接造成地方財政近30%的財政收入缺口。財稅改革隨之帶來的是地方財政收入占全國財政收入的比重由1993年的78%迅速下降至1994年的44.3%，而與之相對的地方財政支出比重則一直維持在70%左右[1]。另一方面，與地方政府的財權上移中央相對的是，中央一般轉移支付的規(guī)模不足，層級越低的政府承擔地區(qū)內政治經濟建設及科教文衛(wèi)工作開展的權責越大，整個財政體制呈現(xiàn)“財權層層上收，事權層層下移”的特征，地方政府財權與事權失衡嚴重。當時土地使用權出讓、轉讓的制度改革和法律完善使得地方政府逐漸依賴土地使用權有償出讓收入來紓解財政壓力，以至地方土地出讓收入占地方政府本級財政收入的比重從2001年的17%左右上升至2011年的61%左右。②針對這一時期房地市場過熱進而地方愈發(fā)倚重土地財政的現(xiàn)象，一系列房地產市場調控政策隨即發(fā)揮效用，以至于2012年地方土地出讓收入占地方政府本級財政收入的比重回落至46%左右。加之近年來規(guī)范地方政府土地財政監(jiān)管、試點探索土地財政改革路徑等政策法規(guī)的施行，地方政府對土地財政的依賴程度有所減緩。

（二）土地金融

地方政府在土地財政前期主要依靠出讓土地獲取土地出讓金及相關稅費作為財政收入。隨著土地出讓成本迅速上升，至2011年，僅靠出讓土地獲取的財政收入效應減弱，已不足以支持政府對地方經濟的宏觀調控。另外，當時的《預算法》明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方債券。地方政府轉而借由政府融資平臺將土地以各種形式變相抵押融資，填補資金缺口。土地金融化隨著政府融資平臺與土地抵押的結合開始加速，“注入土地—土地抵押—城市建設—土地升值—土地出讓—還債”[2]的模式成為地方政府土地金融的基本運作模式。

在這一運作過程中，土地價格、房屋價格與房地產行業(yè)及居民深度捆綁，房地產行業(yè)與居民對同一土地的再次借貸進一步放大社會融資的規(guī)模。地方政府土地財政通過這一杠桿效應獲取天量財政收入，地方政府的財政壓力得到極大緩解，地方經濟建設、城鎮(zhèn)化進程都得到顯著發(fā)展。土地財政逐漸金融化。

（三）房地產業(yè)

地方政府推進城鎮(zhèn)化進程主要依托于與土地密切相關的建筑業(yè)和房地產業(yè)的發(fā)展，而房地產業(yè)作為整個社會資金的蓄水池，對整個社會經濟的影響舉足輕重。個人住房貸款、房地產企業(yè)融資貸款、市場中其他理性經濟人對房產投資亦或投機資金等都通過銀行流向房地市場。

另外，銀行的放貸還連接了土地和房產的供求雙方，在地方政府、房地產企業(yè)和住房居民個人之間形成了土地和資金供應鏈的雙向閉環(huán)。土地供應鏈是指土地使用權從地方政府流向房地產開發(fā)商，進而通過地上附著物房屋一并流轉至居民個人手中；資金供應鏈的流向則與之相反，購房資金通過居民個人交付至房地產企業(yè)進而作為土地出讓金成為地方政府的財政收入[3]。由此，在銀行的媒介作用下，上述土地和資金供應鏈的雙向循環(huán)與土地價格和房屋價格緊密關聯(lián)，共同推動了城鎮(zhèn)的繼續(xù)擴張和經濟的持續(xù)發(fā)展。

二、土地財政現(xiàn)狀分析

（一）土地征用引發(fā)的社會風險

由于征用農村集體土地的成本普遍較低，將之轉化為城市建設用地進行出讓的增值收益是巨額的，故而在城鄉(xiāng)二元土地所有權制度的賦能下，地方政府傾向于在城市土地短缺時將大量農村土地征用，后轉為城市建設用地用作出讓或者抵押，從而獲取高額土地收益進行當?shù)氐慕洕ㄔO。失地農民轉而進城務工或者待業(yè)，加之征收補償?shù)臉藴始俺绦蛏写娌蛔?、土地補償?shù)囊淮涡耘c土地價值的上升之間存有矛盾，引起了農民進城務工、征地補償糾紛、住房回遷或安置等一系列社會問題。土地財政潛在的社會風險需要從失地農民的權益保護與土地制度完善的角度入手加以防范。

（二）地方政府債務引發(fā)的財政風險

土地財政以土地為依托，而土地資源的有限性和不可再生性、我國耕地紅線的限制、低生育和居民高負債所帶來的房地產業(yè)下行，都決定了以地融資的土地財政發(fā)展模式不是可持續(xù)的，在沒有等體量的替代財政收入情形下，一方面政府的財政壓力變大，另一方面政府償還債務的能力隨之下降，最終導致地方政府財政風險增加。

地方政府建立的諸如城市投資建設公司一類的土地融資平臺，在政策縮緊對融資平臺貸款期間大量發(fā)行城投債，這相當于以政府為隱性擔保變相發(fā)行地方政府債券，但在地方財政中卻不予計入。而實際上大多數(shù)地區(qū)的融資平臺由于投資回報率較低，都在靠政府補貼或者借舊還新來償還債務。這涉及一筆龐大的政府隱性債務，隱含較大的財政風險。

房地產業(yè)的高杠桿與高周轉運行模式在需求端下降、經濟下行的疫情時期出現(xiàn)資金鏈斷裂，房地產業(yè)的圈地熱降溫與資金短缺也直接縮減了土地供應端口即地方政府的土地財政收入。根據(jù)人民銀行調查統(tǒng)計司的調查，在2019年城鎮(zhèn)居民的家庭資產中，住房資產占比接近七成，超過居民持有的金融資產。隨著疫情期間失業(yè)、房企資金鏈斷裂致期房爛尾等情形的出現(xiàn)，居民房貸斷供現(xiàn)象頻仍，而這一債務風險將通過房地產業(yè)傳導至土地供應者當?shù)卣?/p>

（三）土地財政融資引發(fā)的金融風險

隨房地產抵押品的信貸和房地產供應端即地方政府的隱形信用擔保貸款的加速擴張，金融風險開始向銀行和政府集中。土地財政資金供應鏈上的相關貸款大多數(shù)均由銀行直接發(fā)放或者借助表外業(yè)務通過“銀信合作”、“銀證信合作”間接發(fā)放，融資形式過于單一導致銀行金融風險加大。而地方政府土地金融中的大量債務風險也會隨杠桿效應放大轉化為金融風險。貸款過程中的資金監(jiān)管也尚不完善，社會中的大量資金涌入房地產市場易造成房地產的泡沫化，埋下引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的隱患。相應地，不管是融資制度還是金融監(jiān)管制度需要對資金流向進行控制。

三、土地財政轉型的法律路徑預設

“運用法律手段對經濟進行宏觀調控是中國社會主義市場經濟的一大特點”[5]，土地財政在法律路徑上的轉型關乎政府宏觀調控的法律化和法治化。而我國從計劃經濟向市場經濟轉型是政府放權的過程[6]，這導致我國政府的宏觀調控行為對市場經濟乃至整個社會發(fā)展的影響廣泛且復雜，故而在對土地財政進行法律規(guī)制的改進與完善過程中，應當統(tǒng)籌協(xié)調其所涉及的宏觀調控法律關系，兼顧控制其中的社會風險、財政風險和金融風險。對此，土地財政轉型的法律路徑之優(yōu)化應當以財稅法律規(guī)范調整為中心，輔以土地出讓管理制度和金融融資與監(jiān)管制度作為制度保障。

（一）財稅法律規(guī)范轉型進路

1.土地稅收制度優(yōu)化

由于地方政府宏觀調控對象為整個地區(qū)的社會事務，事權相對更為具體與細化，在事權上移的可操作性較弱的情況下，面對地方政府土地財政收入效應持續(xù)減弱和財政壓力隨之增加的困境，宜通過對政府財政收入端口進行轉型優(yōu)化，具有穩(wěn)定性和持續(xù)性預期的房產稅因此成為減輕地方政府財政負擔的土地財政轉型方向。2011年滬渝兩地試點房產稅，但其稅基較窄且主要針對新購住房，其體量無法成為替代土地財政的收入來源。

房產稅征收涉及的利益平衡較為復雜，滬渝試點的探索仍較為溫和。改革試點區(qū)可以嘗試在量能課稅原則的指向下，重新設置房產稅的征收對象、納稅人、基本稅率、計稅依據(jù)等具體要素，根據(jù)地方經濟發(fā)展的特點來改進房產稅征收政策。待實踐成熟具備改革推進條件之時，再在總結房產稅收試點實踐經驗的基礎上逐步向各地推行房產稅征收規(guī)范，最終建立健全地方政府以房產稅為主體稅種的稅收體系，擺脫其對土地財政收入的路徑依賴，并建立相應的法律規(guī)范保障稅收的施行。

2.財政收支制度優(yōu)化

土地財政收入的優(yōu)化路徑除了找尋可替代的等體量財政收入，還應當配有相應的制度保障。各級政府的收支制度主要是通過《預算法》進行一般性規(guī)定，其對土地財政收入的規(guī)定較為原則和抽象，土地財政相關制度還需通過財政微觀立法的細化進一步規(guī)定和完善，同時跟進《預算法》中所涉內容的法律銜接。

譬如，為了防止地方政府對土地的過度征用和開發(fā)，有必要在地方政府土地儲備和土地收益基金的實踐基礎上，嘗試建立健全土地收益基金制度。對此，應當加強土地收益基金的預決算制度，以嚴格控制土地出讓范圍及規(guī)模、嚴格按照相應規(guī)定計提基金等。同時，以土地基金使用范圍和程序之規(guī)范、審查監(jiān)管制度和追責制度之約束來共同避免土地收益的政府短期行為、延緩土地開發(fā)的不可持續(xù)性。

（二）土地制度的法律轉型進路

1.土地征收制度優(yōu)化

地方政府應推進農村集體經營性建設用地入市改革進展，逐步健全對農村發(fā)展更為有利的土地征收制度。盡管2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》在法律層面為集體經營性建設用地入市破除了障礙，允許符合規(guī)劃和依法登記的集體經營性建設用地入市交易，但是相關的征收程序、執(zhí)行程序與監(jiān)管程序等制度的完善均有待在實踐中進一步總結和論證，進而上升至法律層面保障農民集體享有相應的土地收益、激活農村建設用地要素、吸引勞動力回流、助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

另外，注意土地征收制度與土地儲存制度、土地收益基金制度間的銜接與協(xié)調，多角度綜合配置制度的適用，從源頭抑制地方政府對于農村集體經營性建設用地及其他性質集體土地的過度使用。

2.土地補償制度優(yōu)化

完善土地補償制度，應當進一步完善制度所涵蓋的補償范圍，區(qū)分土地性質是公益性用地還是經營性用地，對應建立適配的補償標準，并加強對失地農民補償費用的落實。

除了對補償范圍、標準和執(zhí)行的優(yōu)化，還可以硬性規(guī)定地方政府在土地出讓收益中計提一定比例的資金作為城市廉租住房或房屋租賃最高價格限制的補貼，使失地農民能夠根據(jù)自身情況合理選擇購買或租住房屋，尤其是令已失地農民享受到城鎮(zhèn)化帶來的土地增值的正外部效應，以助于緩解土地征收補償帶來的諸多社會糾紛。

（三）金融制度的法律轉型進路

1.融資制度優(yōu)化

國家主管金融市場的政府部門可嘗試完善以銀行貸款為主要渠道的融資方式，實現(xiàn)融資方式的多元化，從而降低銀行與政府的債務負擔、提高資金使用效率。譬如，將融資較難的實體業(yè)融資渠道拓寬到股票、債券等可轉讓、嚴監(jiān)管的融資方式，減少對銀行債權融資的依賴，也有助于將社會資金向實體產業(yè)引流；為防止社會資金過度集中于房地市場，政府部門還可以科學論證并逐步落實扶持實體經濟所涉行業(yè)的補貼政策，包括但不限于中國人民銀行根據(jù)行業(yè)的具體情況適當傾斜性降低貸款融資的利率。此外，各金融機構在發(fā)放融資款過程中應當嚴格審查申請主體是否適格，要求貸款人及時上報資金用途與流向，把控相應貸款資金的金融化。以資金引流為導向，進行融資制度的優(yōu)化，最終有利于緩解政府的金融風險及負債引起的財政風險。

2.債務與資金的監(jiān)管制度優(yōu)化

有效的債務與資金監(jiān)管制度能夠保障資金融通的順利進行和債務風險的及時把控。首先，將地方政府充分發(fā)揮降杠桿的調控職能作為地方金融監(jiān)管的重心，在國家金融委員會的基礎上下設“地方金融監(jiān)管委員會”，并由地方金融監(jiān)管委員會制定對具體監(jiān)管規(guī)則具有導向和依據(jù)作用的公共政策，強化其立法職能。其次，政策上從嚴設置涉及房屋與土地貸款的審核制度，防止資金過度流向房地市場。最后，總結部分地方政府推行全域無隱形債務試點工作的實踐經驗，對于一些債務水平高、經濟實力較弱的地方政府，應當在發(fā)行再融資債券將地方政府隱性債務顯性化之外，探索新的債務監(jiān)管與金融風險管控手段，采取結構性、漸進式的降杠桿方式逐步清零地方隱性債務。

參考文獻：

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[2]? ?鄭思齊，孫偉增，吳臻，等.“以地生財，以財養(yǎng)地”：中國特色城市建設投融資模式研究[J].經濟研究，2014（8）：14-27.

[3]? ?劉守英，蔣省三.土地融資與財政和金融風險：來自東部一個發(fā)達地區(qū)的個案[J].中國土地科學，2005（5）：3-9.

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[6]? ?馮輝.地方金融的央地協(xié)同治理及其法治路徑[J].法學家，2021（5）：84-194.

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