民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化的理性思考
——基于西藏探索實踐的分析

王文令

提 要：市域社會治理現(xiàn)代化是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的重要組成部分，是解決好社會治理體系中系列重大問題的主要途徑。市域社會治理狀況的好壞關(guān)系到社會穩(wěn)定、關(guān)系到國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、事關(guān)黨和國家長治久安。尤其是在民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化尤為重要，關(guān)系到民族團結(jié)、社會穩(wěn)定的大局，關(guān)系到社會主義現(xiàn)代化的全面推進。以西藏自治區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化的探索實踐為例，歸納其主要做法，總結(jié)其成功經(jīng)驗，剖析其存在的不足，對推進民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化作出理性思考。

習近平總書記在黨的二十大報告中提出“完善社會治理體系”，強調(diào)“市域社會治理能力”。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2022 年10 月26 日。市域社會治理是解決社會治理中系列重大矛盾與問題的重要一環(huán)，事關(guān)社會治理的頂層設(shè)計落實與落地，事關(guān)市域社會和諧穩(wěn)定，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)夯實與鞏固，事關(guān)國家長治久安與高質(zhì)量發(fā)展。自黨的十九大提出了社會治理現(xiàn)代化以后，市域社會治理成為黨和國家工作的重要內(nèi)容，并被列入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，成為各地推進建設(shè)與發(fā)展的核心要素。尤其是在經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化，成為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國各地探索、實踐的重要組成部分。尤其是民族地區(qū)的市域社會治理現(xiàn)代化，是關(guān)系到新時代各民族地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展與長治久安的重要途徑，值得深入思考與探索。

一、市域社會治理現(xiàn)代化的重要意義

市域社會治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體要求，也是在一定的市域范圍內(nèi)采取各種有效措施、強化社會治理、取得較好效果的具體體現(xiàn)。市域社會治理現(xiàn)代化是對城市化進程中的社會風險與挑戰(zhàn)的有效應(yīng)對與切實解決，有助于探索城市化進程中的社會治理方式，構(gòu)建市域秩序與活力互動的社會治理新格局；制度建設(shè)是市域社會治理現(xiàn)代化的重心，在國家治理現(xiàn)代化的總體制度框架下，構(gòu)建上下聯(lián)通、協(xié)調(diào)一致的市域社會治理機制，為基層社會治理提供制度依據(jù)；通過社會治理解決好市域范圍內(nèi)的相關(guān)安全問題，把市域社會治理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能，確保經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。市域社會治理現(xiàn)代化是基于構(gòu)建與城市化相適應(yīng)的社會治理方式，將各地的重大矛盾風險化解在市域范圍內(nèi)，防止單個風險演變成為系統(tǒng)風險、局部風險演變?yōu)槿诛L險。這就是管理和回應(yīng)市域社會異質(zhì)性以及風險外溢性的特征，探索與城市發(fā)展相適應(yīng)的社會治理方式。市域社會治理具有效能導(dǎo)向作用，而市域社會治理現(xiàn)代化就是發(fā)揮市域科技、人才、立法、區(qū)位等綜合優(yōu)勢，將市域資源進一步優(yōu)化，更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，為基層社會治理提供科技支撐、制度保證以及法治保障。新時代，進一步推進市域治理現(xiàn)代化具有重大的理論與實踐意義。

（一）市域社會治理是國家治理在市域范圍內(nèi)的具體實施與體現(xiàn)，是國家治理的重要內(nèi)容，在國家治理現(xiàn)代化體系中是中間環(huán)節(jié)，具有中間樞紐作用

習近平總書記在黨的十九大報告中指出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分的矛盾。社會主要矛盾變化對社會治理提出了新的挑戰(zhàn)和任務(wù)。當人民的需求從注重基本物質(zhì)生活滿足轉(zhuǎn)向更加注重公平法治民主的人文環(huán)境、安全和諧的社會環(huán)境、綠色生態(tài)的居住環(huán)境等美好生活的期待時，市域社會作為融合市—縣—鄉(xiāng)—村的空間共同體，必須進行相應(yīng)的調(diào)整，以回應(yīng)人民不斷變化的現(xiàn)實需求，有效化解社會運行中的重大矛盾與熱點問題。

市域治理現(xiàn)代化是一個具有時代性的概念。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理與縣域社會治理的低效能同城市化高速發(fā)展間的矛盾日益凸顯。超大城市、城市群、灣區(qū)的不斷崛起，不斷顛覆傳統(tǒng)社會治理理念，在高質(zhì)量發(fā)展需求迅猛發(fā)展的態(tài)勢下，市域社會治理探索具有更強的時代意義。以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算為特征的數(shù)字時代的到來，為實現(xiàn)市域智能治理和精細化治理提供了必要而充分的技術(shù)前提。市域在發(fā)展的進程中匯聚了越來越多的政治資源、經(jīng)濟資源、文化資源、社會資源以及高科技技術(shù)資源等，形成了較為完整的數(shù)據(jù)發(fā)展系統(tǒng)，有能力整合全市域范圍內(nèi)各級各部門的海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，打造一體化的城市數(shù)據(jù)中心，破解數(shù)據(jù)共享難題，打造市域智能治理體系。

（二）市域社會治理是國家治理現(xiàn)代化在市域領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是國家治理與基層治理的中間樞紐

市域社會治理是一種可以彌合宏觀國家治理結(jié)構(gòu)與微觀基層治理行為的聯(lián)結(jié)式樞紐，在國家治理體系中具有承上啟下的作用，能夠構(gòu)筑起國家和基層之間的橋梁。加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，不僅能夠更好地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機結(jié)合，而且能夠讓市域治理工作當中的重點領(lǐng)域和實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化的主要方向有機結(jié)合，能夠讓市域社會治理工作當中的體制機制和需要落實到基層的工作管理制度有機結(jié)合，是持續(xù)提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的必然要求。

市域社會治理是國家治理的重要維度，是基層社會治理的基礎(chǔ)和支撐?；鶎又卫硎菄抑卫淼闹匾M成部分，也是國家治理體系和治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容。而當前基層治理主體分散在不同層級和不同部門之中，管理重疊而又缺乏聯(lián)系；基層治理對象相對離散、隨機和無組織狀態(tài)；基層治理在資源投入、制度改革、技術(shù)創(chuàng)新等方面做出大量努力，但實際治理效果提升不夠明顯。諸多此類問題亟需解決，而市域社會治理是解決基層社會治理多重困境、推進基層社會治理現(xiàn)代化的重要突破口。

（三）市域社會治理現(xiàn)代化事關(guān)頂層設(shè)計落實落地，事關(guān)基層社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，事關(guān)黨和國家社會治理的全面推進

市域治理是國家治理的重要支柱，把市域作為完整的治理單元，能夠讓治理成效更多、更公平地惠及城鄉(xiāng)居民。當前，我國形成了“中央—省—地—市—縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”六個層級，根據(jù)現(xiàn)行行政區(qū)劃和治理層級，市域處于中間層級。市域社會治理現(xiàn)代化事關(guān)頂層設(shè)計落實落地，其對上可以直接理解和把握黨中央、省委省政府的相關(guān)決策部署；市域社會治理現(xiàn)代化又事關(guān)基層社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，對下可以指導(dǎo)基層做好國家治理的基層實踐，是統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會治理一體化的有效載體。市域這個如橋梁和紐帶一般起著承上啟下作用的中間層級，不僅是國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的“實施者”，事關(guān)頂層設(shè)計落實落地；也是落實基層治理工作的“組織者”，事關(guān)基層社會治理狀況的直接展現(xiàn)；更是以城帶鄉(xiāng)、以點帶面的“發(fā)動機”，事關(guān)黨和國家社會治理的全面推進。

市域社會治理以解決具體問題為導(dǎo)向，貴在因地制宜，形成適合當?shù)貙嶋H條件的治理模式。市域社會治理是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障、文化支撐、科技支持的社會治理體系基礎(chǔ)上開展的社會行動。市域社會治理是治理主體全面運用黨建、法律、道德、文化、心理、科技、村規(guī)民約等社會規(guī)制手段開展的一種社會行動。社會治理方式，也相應(yīng)地由政府單一主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣嘣仓?。因此，政府在社會治理中的作用開始從主導(dǎo)向服務(wù)和引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

正因為如此，我們要準確把握市域在國家治理體系中的特殊定位，市域具有承上啟下的樞組作用，抓住了市域這個關(guān)健環(huán)節(jié)，就可以取得“一子落而滿盤活”的效果。

二、民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化取得的成就

自黨和國家對市域社會治理現(xiàn)代化工作提出總體設(shè)計與全面布局以來，民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化取得了輝煌成就，特別是以西藏自治區(qū)為主要代表的民族地區(qū)積極探索適合本地發(fā)展實際和發(fā)展需要的市域社會治理現(xiàn)代化模式與路徑，闖出了新路，創(chuàng)立了成功經(jīng)驗。近年來，在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，西藏自治區(qū)認真貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平總書記關(guān)于社會治理現(xiàn)代化的重要論述，立足本地實際，始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在推進市域社會治理進程中全面推動政治、法治、自治、德治和智治有效融合，不斷提升西藏自治區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化水平。

（一）始終把人民群眾對美好生活的向往作為奮斗目標，解決重點民生問題，提高群眾滿意度

西藏自治區(qū)黨委、政府始終堅持“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎(chǔ)”的治藏方針，把群眾利益放在最高位置，著力解決民生問題，把群眾的滿意度作為第一標準。堅持把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟社會發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，逐步形成了經(jīng)濟社會發(fā)展的良好態(tài)勢，即以脫貧攻堅為抓手，以就業(yè)為突破口，以城鄉(xiāng)建設(shè)為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟發(fā)展為前提，以社會治理為平臺，以反分裂斗爭為后盾，以生態(tài)建設(shè)為條件，以“鑄牢中華民族共同體意識、三個意識”等主題教育為依托，以黨的建設(shè)為關(guān)鍵，等等，不斷改善民生、凝聚人心，團結(jié)帶領(lǐng)西藏各族人民共同創(chuàng)造美好生活。在保障民生方面，全面做好住房、就業(yè)、收入、社會保障、教育、文化、衛(wèi)生等各項民生工作，使得各族群眾學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，建構(gòu)順應(yīng)新時代發(fā)展、滿足各族人民群眾需要、具有西藏區(qū)域特色的市域社會治理新格局。截至2022 年年底，西藏自治區(qū)全區(qū)生產(chǎn)總值2132.64 億元，人均可支配收入26675 萬元；全區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入48753 元，同比增長4.8%；農(nóng)村居民人均可支配收入18209 元，同比增長約7.5%。城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%。74 個貧困縣（區(qū)）全部摘帽，62.8 萬建檔立卡貧困人口全部脫貧，脫貧攻堅群眾滿意度達到99%以上。農(nóng)牧區(qū)面貌煥然一新，人民群眾的思想觀念、生產(chǎn)生活方式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，人民群眾的獲得感、幸福感和安全感大幅提升。西藏經(jīng)濟社會的有力發(fā)展與人民生活水平的全面提高，為推進市域社會治理現(xiàn)代化奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）抓好試點工作建設(shè)平安西藏

根據(jù)中央政法委制定的《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作實施方案》等文件精神，西藏積極推進試點工作。如：組織了拉薩市、昌都市、日喀則市成功申報全國首批市域社會治理現(xiàn)代化試點城市。根據(jù)實際情況，及時召開試點工作會議，并全面研究部署。同時，全區(qū)各地市高度重視、積極籌備、研究落實，推動試點工作有效落實，實現(xiàn)良好開局。如：拉薩市積極開展“雙聯(lián)戶”“網(wǎng)格化”管理，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)功能等，規(guī)范創(chuàng)新社區(qū)治理模式，深入解決矛盾糾紛等，創(chuàng)建全國文明城市，在疫情防控期間，堅持人民至上、生命至上理念，組織各級各類人員參與下沉工作，實施科學防控、有效疏導(dǎo)、積極應(yīng)對、保障供應(yīng)、維護穩(wěn)定的有效措施。那曲市落實普法責任制、完善政策措施，提升治理能力，打牢市域社會治理基礎(chǔ)。日喀則市研究、制定了《日喀則市市域社會治理現(xiàn)代化試點工作實施意見》，圍繞民生領(lǐng)域的突出問題，針對開展實施群眾思想狀況、消費情況等摸底調(diào)研，引導(dǎo)各族群眾理性對待消費，深入做好群眾思想工作，牢牢把握意識形態(tài)主導(dǎo)權(quán)。林芝市創(chuàng)新社會治理能力、提升社會治理水平，努力建設(shè)平安和諧林芝等措施，有效提升了全市社會治理現(xiàn)代化水平。在市域社會治理工作推進過程中，不斷研究制定配套文件，如：拉薩市制定了《關(guān)于推進市域社會治理現(xiàn)代化，創(chuàng)新深化平安拉薩建設(shè)的實施意見》，創(chuàng)新性地提出了“構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理體系”的總體布局。昌都市針對自身實際情況研究制定了《昌都市市域社會治理現(xiàn)代化試點工作實施意見》，進行了具體任務(wù)的細化、分工，并針對突出問題制定了《關(guān)于構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理體系的實施意見》。全區(qū)其他各地市結(jié)合各自實際，也制定實施意見或者方案，實現(xiàn)參與市域社會治理試點工作全覆蓋。

各地結(jié)合實際，全面探索市域社會治理現(xiàn)代化創(chuàng)新體系，有效推進試點工作。如：拉薩市城關(guān)區(qū)的吹哨報到，優(yōu)化網(wǎng)格化社會治理綜合指揮平臺協(xié)調(diào)辦理基層事務(wù)；墨竹工卡縣優(yōu)化創(chuàng)建“黨建+基層治理”社會治理模式；曲水縣打造村居警務(wù)室，在村內(nèi)解決矛盾、辦好實事。那曲市把市域社會治理現(xiàn)代化工作納入市委重點整改綜合考評范圍，扎實推進，建設(shè)各類品牌調(diào)解室、平安建設(shè)志愿者、平安守護隊等群防群治活動。日喀則市圍繞平安建設(shè)，建立向縱深發(fā)展、向四周延伸、上下多方聯(lián)動的責任體系，引導(dǎo)所屬各縣積極探索符合實際要求的新工作模式。林芝市針對交通安全工作，建立了道路交通安全防控網(wǎng)格體系、組建具有自身特色的警務(wù)網(wǎng)格服務(wù)模式等。這一系列探索、實踐有力推進了平安西藏的建設(shè)。

（三）推進“五治融合”提升基層組織力

加強與創(chuàng)新基層社會治理模式，將政治、法治、自治、德治和智治有機融合，形成基層社會治理新格局，補短板、強弱項、突特色、發(fā)優(yōu)勢，促進市域社會治理現(xiàn)代化有序開展。一是不斷加強基層組織建設(shè)，發(fā)展壯大基層黨員，突出政治引領(lǐng)，提升基層組織力，為推進市域社會治理現(xiàn)代化提供政治保障。二是結(jié)合各地實際，針對相關(guān)突出問題制定出臺相關(guān)法律法規(guī)等制度體系，西藏自治區(qū)連續(xù)出臺了多部具有地域特點的地方性法規(guī)，為推進西藏市域社會治理現(xiàn)代化提供了法律依據(jù)。三是夯實基層基礎(chǔ)，提高群眾自治能力，提升加強與創(chuàng)新社會治理的社會參與度。通過拓展群眾參與基層社會治理的制度化渠道，不斷創(chuàng)新群眾的自治方式，有效提升群眾自治能力，為推進市域社會治理現(xiàn)代化提供了參與度保障。四是充分發(fā)揮德治作用，增強基層社會治理道德基礎(chǔ)，強化市域社會治理現(xiàn)代化的基層基礎(chǔ)。如：規(guī)范村規(guī)民約，開展鄉(xiāng)村文明建設(shè)，推進以新型家庭、家教、家風為主要內(nèi)容的社會主義精神文明建設(shè)，樹立家庭文明時尚標桿，為建設(shè)團結(jié)、富裕、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化新西藏提供保障。五是以智治為支撐提升工作實效。依靠科技完善市域社會治理體系，推進治理能力現(xiàn)代化。如：拉薩市投入大量資金加快推進社會治理綜合中心建設(shè)，打造社會治理、公共服務(wù)、矛盾化解、信訪受理、維護穩(wěn)定于一體的綜合指揮調(diào)度平臺等；日喀則市和林芝市著力推進“雪亮工程”信息化項目，警務(wù)一體化信息平臺向深度應(yīng)用，有序彌補智能化、信息化領(lǐng)域的缺陷。

總之，西藏各地市結(jié)合自身實際情況與社會治理現(xiàn)代化的相關(guān)要求，不斷探索適合發(fā)展需要的具體路徑與方法，有力推動了市域社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展。全國其他民族地區(qū)也是如此，不斷深化改革，探索符合各地現(xiàn)代化建設(shè)實際的、切實可行的路徑，形成了各具特色的市域社會治理現(xiàn)代化良好局面。

三、民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化的難點

全國各民族地區(qū)都具有自身特點，給市域社會治理現(xiàn)代化的推進帶來一定的難度與不同程度的問題。如：西藏特殊的地理位置及特別的區(qū)情，同樣決定了市域社會治理現(xiàn)代化具有復(fù)雜性、艱巨性和長期性。綜合分析，民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化中存在的難題主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）民族地區(qū)特殊的情況決定了維護穩(wěn)定責任重大

民族地區(qū)基本都是民族聚集區(qū)，是邊疆地區(qū)，同時，還是維護祖國統(tǒng)一、加強民族團結(jié)、反對民族分裂的重點地區(qū)。尤其是西藏自治區(qū)具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢與特點，既存在經(jīng)濟社會發(fā)展中的主要矛盾，還存在影響邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定的特殊矛盾。這一方面給維護地區(qū)穩(wěn)定帶來諸多的難題，另一方面也給市域社會治理現(xiàn)代化帶來一定的困難，因而，不容忽視，亟待重視。“維護祖國統(tǒng)一、加強民族團結(jié)”，是做好西藏工作的著眼點和著力點，是推進西藏市域社會治理現(xiàn)代化的重要組成部分，也同樣是考量國內(nèi)民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。

（二）民族結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，給統(tǒng)一思想、提高認識帶來一定的困難

民族地區(qū)一般民族較多，無論是在思想認識還是共同觀念的培養(yǎng)等方面都有一定的難度，尤其是像西藏是以藏族為主體、其他民族數(shù)量眾多的民族地區(qū)，各個民族的生活習慣、文化底蘊、思想認知等方面存在一定的不同，給市域社會治理現(xiàn)代化的同步推進帶來一定的難度；又因是西藏地廣人稀，難以集中管理，更是給市域社會治理現(xiàn)代化的推進帶來一定的困難。同時，不同民族無論是在生活習俗還是發(fā)展思維等方面都存在較大的不同，給各個地市之間整體推進市域社會治理現(xiàn)代化帶來較大的影響。

（三）人才稀缺，難以集中高質(zhì)量的市域社會治理人才

就目前的發(fā)展形勢以及高層次人才的發(fā)展走向來看，較少有高學歷、高素質(zhì)的人才愿意到生活條件艱苦的民族地區(qū)工作，尤其頂尖人才、拔尖人才是國內(nèi)發(fā)達地區(qū)人才競爭關(guān)注的焦點，民族地區(qū)難以吸引較多的高素質(zhì)人才，故而導(dǎo)致民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化的人才力量薄弱。人才匱乏是制約民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的一個普遍短板，更是影響社會治理現(xiàn)代化走向的瓶頸因素。

（四）資源匱乏，影響市域社會治理現(xiàn)代化的推進的關(guān)鍵

民族地區(qū)相對來說資源匱乏，這是影響與制約市域社會治理現(xiàn)代化推進的一個突出因素。就目前國內(nèi)發(fā)展形勢與發(fā)展趨向來說，相關(guān)資源包括人才資源、物質(zhì)資源、基礎(chǔ)資源、能源資源等基本是向發(fā)達地區(qū)流動，較少流向在民族地區(qū)尤其是欠發(fā)達的民族地區(qū)，給民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化推進帶來資源的供應(yīng)不足的問題，也影響了市域社會治理現(xiàn)代化的全面推進。

（五）交通運輸基礎(chǔ)條件的限制，更是全面推進市域社會治理現(xiàn)代化的一個突出問題

尤其是像西藏，因自身的自然因素以及特殊的地理環(huán)境，給交通事業(yè)的全面發(fā)展帶來較大的難度。交通發(fā)展受阻，也同樣在多方面影響著市域社會治理現(xiàn)代化的全面有序推進。

總之，在民族地區(qū)實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的進程中，在多個方面都存在一定的難點，問題是不容忽視的，只有針對各個地區(qū)的實際情況，探索符合發(fā)展需要的、具有地域特色的市域社會治理現(xiàn)代化體系與發(fā)展模式，才能夠真正探索出一條適合民族地區(qū)發(fā)展的、全面推進市域社會治理現(xiàn)代化的道路。

四、民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化進程中亟待解決的問題

市域社會治理現(xiàn)代化主要包含市域社會治理體系現(xiàn)代化、治理布局現(xiàn)代化和治理方式的現(xiàn)代化。隨著人民群眾對美好生活的需要不斷提升，市域社會治理現(xiàn)代化體系需要不斷更新與改善，否則，難以長期滿足人民的發(fā)展需求。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，市域社會治理現(xiàn)代化布局不能因循守舊，滯后更新的社會治理布局難以適應(yīng)社會的發(fā)展步伐。治理方式也要隨時根據(jù)社會治理的動態(tài)進行不斷地調(diào)整，才能夠適應(yīng)新的發(fā)展要求。就市域社會治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求來說，無論是在人才供應(yīng)，還是專業(yè)隊伍體系更新等各個方面，都存在制約市域社會治理現(xiàn)代化水平提升的問題。同時，在具體工作的部署方面，上級部門要求不斷提高、會議較為繁多、數(shù)據(jù)匯總比較復(fù)雜等，也是制約民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化的一個弱項。干部隊伍社會治理思維方式比較落后、更新不夠、治理方式創(chuàng)新不足、治理機制不夠完善等，更是影響民族地區(qū)推進社會治理現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵。此外，基層自治能力不足、基層組織保障不足、戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不足，是阻礙市域社會治理現(xiàn)代化推進的一個普遍弱點。

（一）市域社會治理體制機制不夠健全

民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化是一個多元主體、多元參與的治理結(jié)構(gòu)，需要共同參與、共同發(fā)力、共同推進、共同創(chuàng)造，但是目前基本沒有形成規(guī)范的、合理的體制機制，致使市域社會治理現(xiàn)代化的合力難以形成。主要問題有：一是各成員單位聯(lián)動協(xié)調(diào)的理念缺失、措施不夠清晰，主要表現(xiàn)為：一方面在市域社會治理現(xiàn)代化方面缺乏統(tǒng)合性治理政策，另一方面市級層面指揮協(xié)調(diào)機制不暢。二是政府職責定位不夠清晰。主要表現(xiàn)為：理念認知不準、職能定位不實、信息整合共享機制不完善等。三是治理規(guī)劃部署延續(xù)性不足。俗話說：“鐵打的營盤流水的兵?！钡乾F(xiàn)在具體政策主要是由各級班子成員進行研究、商定，人員的變動往往也帶來政策與具體做法的更換，難以形成相對穩(wěn)定的市域社會治理現(xiàn)代化體系，致使治理規(guī)劃、部署延續(xù)性不足。四是治理創(chuàng)新出現(xiàn)偏差和誤區(qū)。主要表現(xiàn)在社會治理的進程中存在著紙上作業(yè)、玩文字游戲等現(xiàn)象，層級較多、上下溝通不暢，難以形成協(xié)調(diào)聯(lián)動的治理創(chuàng)新模式。

（二）社會治理結(jié)構(gòu)不平衡

社會治理結(jié)構(gòu)需要發(fā)揮社會治理功能，這是一個在均衡、有序、協(xié)調(diào)中保持動態(tài)的穩(wěn)定。與前面的問題一樣，民族地區(qū)社會治理主體單一，必然帶來社會治理結(jié)構(gòu)失衡?！坝行袌觥⒂袨檎?、有序社會”的治理理念尚處于形成過程中。對于民族地區(qū)來說，一般由于經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、社會發(fā)育程度不高，社會治理結(jié)構(gòu)失衡更為明顯，形成市場、政府、社會之間你中有我、我中有你的交集狀態(tài)必然更需要時間。就目前的社會治理結(jié)構(gòu)來說，主要還表現(xiàn)如下：一是“行政一元化”的現(xiàn)象較為明顯，政府主導(dǎo)、大包大攬、基層“內(nèi)卷”、群眾觀看等問題普遍存在。二是社會協(xié)同不夠。社會組織規(guī)模普遍較小，發(fā)揮作用不明顯；基層組織不健全，基層基礎(chǔ)作用不強，尤其是基層自治乏力；社會工作專業(yè)隊伍建設(shè)滯后，社會服務(wù)工作配套不足。社會層面是市域社會治理現(xiàn)代化的主體，但是由于運行機制匱乏、參與人員工資難以保障以及工作經(jīng)費落實不夠，加上公眾的參與意識淡薄、參與渠道不暢等，不能不影響市域社會治理現(xiàn)代化的推進。

（三）社會治理專職力量薄弱，專項經(jīng)費不足

總體來說，民族地區(qū)基層社會治理力量薄弱，綜治專干配備數(shù)量有限，社會治理工作任務(wù)繁多且復(fù)雜；網(wǎng)格化人員、雙聯(lián)戶戶長結(jié)構(gòu)不全，能力有待提升；綜合治理中心不夠健全，實體化運行比較緩慢；參與社會治理人員的能力素養(yǎng)需要進一步提升，尤其是社會心理服務(wù)人才急缺，經(jīng)費保障不到位。這些問題給社會治理帶來諸多的困難。

同時，目前在民族地區(qū)存在維護社會穩(wěn)定與國家安全的壓力較大的情況，例如：特定領(lǐng)域社會治理比較困難，市域意識形態(tài)領(lǐng)域存在隱患較多，留守老人與孩子的教育引導(dǎo)工作比較繁重，高校畢業(yè)生就業(yè)壓力引發(fā)的社會問題較多，黑惡勢力在一定范圍還存在，矛盾糾紛的不斷發(fā)生，基層自治能力的不足等，給民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進帶來諸多的困難。這絕不容忽視。

五、民族地區(qū)推進市域社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實路徑

新時代，做好民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化工作，就需要做好社會治理體系現(xiàn)代化、治理布局現(xiàn)代化和治理方式現(xiàn)代化。結(jié)合民族地區(qū)的發(fā)展實際，針對存在的突出問題，需要不斷延伸市域社會治理現(xiàn)代化的觸角，完善體制機制，形成合理布局，推出切實可行的方案。

（一）不斷完善市域社會治理體系結(jié)構(gòu)

完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓、社會參與的治理要求，一要改善基層社會治理的組織架構(gòu)，發(fā)揮縱向秩序的整合作用。首先，增強黨委在市域社會治理中統(tǒng)合和協(xié)調(diào)的地位，充分發(fā)揮黨委在維護社會穩(wěn)定中的作用。做好黨建引領(lǐng)社會治理工作的相關(guān)設(shè)計與系統(tǒng)謀劃，構(gòu)建、完善各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的社會治理工作體制。其次，切實發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，整合力量、集中落實、全面推進，進一步提升市域社會治理現(xiàn)代化的績效。二要發(fā)揮政法部門的作用。作為維護社會穩(wěn)定、深入開展反分裂斗爭主要職能部門的政法系統(tǒng)，要制定社會治理、維護穩(wěn)定與反對分裂的工作規(guī)則，明確各級組織及其相關(guān)部門推進社會治理現(xiàn)代化的職能與職責，多方共進，構(gòu)建起任務(wù)明確、責任清晰、橫向協(xié)作、上下配合、響應(yīng)迅速、運轉(zhuǎn)高效、多方聯(lián)動的指揮工作體系。通過重心下移、力量下沉、資源下傾，形成多方協(xié)調(diào)、全面推動、應(yīng)用充分、力量充實的組織體系，增強全面社會治理體系、提高社會治理服務(wù)水平、提升社會治理服務(wù)能力。三要完善外向業(yè)務(wù)架構(gòu)，建立部門協(xié)作的社會治理體系。①參見姜坤：《新時代市域社會治理現(xiàn)代化初探》，《行政與法》，2019 年第11 期。社會治理自身是個系統(tǒng)工程，需要維護國家安全、保障公共安全、防范社會風險、防控社會治安、化解社會矛盾、調(diào)節(jié)社會糾紛、提供公共服務(wù)、保障民生改善等各個職能部門的全力協(xié)作與多方努力協(xié)調(diào)，建立起多方共同發(fā)力、全面合作共同推進的治理體系，為推進市域社會治理現(xiàn)代化形成共同合力，搭建緊密協(xié)調(diào)的體系格局。四要完善專項資金保障體系。充分發(fā)揮各級財政在市域社會治理現(xiàn)代化中的保障作用，在相關(guān)資金到位的基礎(chǔ)上，將資金用于刀刃上，應(yīng)向基層網(wǎng)格化管理、雙聯(lián)戶工作以及人民調(diào)解工作經(jīng)費傾斜，研究財政資金在社會治理現(xiàn)代化領(lǐng)域如何發(fā)揮更好的杠桿作用的有效路徑。將前期的資金分派進行有效整合，建立市域社會治理現(xiàn)代化的專項資金。研究、制定專項資金管理辦法以及使用范圍等規(guī)范性文件，并及時下發(fā)，使基層認真加以貫徹落實，確保資金按時到位，為市域社會治理現(xiàn)代化的推進提供經(jīng)費保障。五要建立健全市域社會治理現(xiàn)代化的評估體系。針對各地市的不同情況以及發(fā)展趨勢，結(jié)合工作安排，制定切合實際的市域社會治理現(xiàn)代化評估體系，按照發(fā)展目標要求、工作落實情況、市域社會治理現(xiàn)代化推進程度等，對相關(guān)單位進行有效評估，確保工作的按部推進與有效落實。

（二）推進市域社會治理布局現(xiàn)代化平衡發(fā)展

市域社會治理現(xiàn)代化布局是關(guān)系到這一工作有效有序推進的關(guān)鍵，結(jié)合所屬地市的各個部門的發(fā)展實際，制定切實可行、符合發(fā)展實際的總體布局與具體結(jié)構(gòu)的發(fā)展方案，以及落實政策措施等，從積極發(fā)揮市場的效應(yīng)、政府的有力作為因素、全民的共同參與力量、社會的有序運行機制等方面綜合考量，實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化的合理有效布局，在共同發(fā)展中形成市場、政府和社會之間你中有我、我中有你的交集交匯的融通格局。一是建立多元參與的治理格局，發(fā)揮各個方面的作用，讓所有力量都為市域社會治理現(xiàn)代化獻策獻力。②參見黨國英：《論城鄉(xiāng)社會治理一體化的必要性與實現(xiàn)路徑——關(guān)于實現(xiàn)“市域社會治理現(xiàn)代化”的思考》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2020 年第2 期。二是多方促進社會協(xié)同。有效發(fā)揮各級各類社會組織的積極作用，建立健全基層組織尤其是基層社會自治組織，廣泛發(fā)揮全過程人民民主，引導(dǎo)基層群眾自發(fā)形成自建自治的有效力量，提升基層自治能力，并形成共識，共同推進市域社會治理現(xiàn)代化。建立健全各級各類社會工作專業(yè)隊伍，吸納相關(guān)領(lǐng)域與各行各業(yè)的領(lǐng)軍人物，讓他們將更多的時間與精力投入到市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)當中，投入到相關(guān)具體工作實際當中，完善社會服務(wù)工作配套機制，體現(xiàn)社會服務(wù)工作的時效性與作用性。完善工作運行機制，確保工作資金與相關(guān)人員的工資到位，拓寬工作參與渠道、強化公眾與人民群眾的參與意識，有效發(fā)揮社會力量在市域社會治理現(xiàn)代化中的主體作用。三是提高群眾治理參與度。通過促進發(fā)展，切實解決好各族群眾的相關(guān)切身利益問題，不斷滿足人民群眾對美好生活的需求，完善社會保障體系與相關(guān)服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施，完善各種保障體系機制和各種服務(wù)體系，提高廣大人民群眾對市域社會治理現(xiàn)代化的融入感與歸屬感，引導(dǎo)人民群眾主動參與市域社會治理現(xiàn)代化，充分發(fā)揮他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，做到“群眾工作群眾做，做好工作為群眾”。注重發(fā)揮基層黨員的先鋒模范作用和基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨員帶動群眾的形式做好社區(qū)管理、志愿服務(wù)工作，引導(dǎo)社會組織參與到市域社會治理現(xiàn)代化當中。同時，做好流動人口的相關(guān)服務(wù)保障工作，提供相關(guān)的落戶等便利服務(wù)，通過激勵措施引導(dǎo)他們主動參與到市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)當中。

（三）不斷創(chuàng)新市域社會治理方式現(xiàn)代化

治理方式現(xiàn)代化是市域社會治理現(xiàn)代化最直接的方式與有效路徑。一要全面落實和發(fā)揮政治在民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化中的引領(lǐng)作用，大膽探索“黨建+市域社會治理現(xiàn)代化”的新模式。充分發(fā)揮基層黨組織在基層社會治理中的政治引領(lǐng)與服務(wù)功能，同時，發(fā)揮好黨員在市域社會治理現(xiàn)代化中的先鋒模范作用。二要完善法治環(huán)境，做好地方立法工作，形成法治共識，發(fā)揮法治在市域社會治理現(xiàn)代化中的保障作用。三要激發(fā)自治活力，提升基層組織自治能力。這要加強群眾教育引導(dǎo)，廣泛發(fā)動群眾進行治理參與，做到維護社會穩(wěn)定和抓好反分裂斗爭等，積極參與相關(guān)社會事務(wù)的治理，為推進民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化共同努力。四要做好德治引導(dǎo)，因地制宜構(gòu)建適用于各地的德治途徑。大力弘揚、培育與踐行社會主義核心價值觀，使之入法入規(guī)，不斷完善村規(guī)民約、居民公約等，發(fā)揮德治在基層社會治理中的作用。五要推進市域社會治理智能化水平。建立完善市域社會治理現(xiàn)代化大數(shù)據(jù)平臺，將數(shù)字治理①參見任勇：《大數(shù)據(jù)與社會公共安全源頭治理》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2020 年第2 期。應(yīng)用到市域社會治理現(xiàn)代化進程之中，推動智慧化建設(shè)，打造網(wǎng)上一體化辦案平臺，提升相關(guān)部門工作效能。

（四）推進市域社會治理現(xiàn)代化力量專業(yè)化建設(shè)

一是根據(jù)工作要求不斷提高政法干部隊伍建設(shè)，滿足社會治理現(xiàn)代化需求。二是夯實基層治理專業(yè)化隊伍，根據(jù)各地發(fā)展實際，不斷強化縣鄉(xiāng)兩級人員隊伍，強化社區(qū)以及村級相關(guān)專業(yè)力量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)市域社會治理一體化推進。三是培育市域社會治理現(xiàn)代化的專業(yè)化隊伍建設(shè)，吸納一批政治覺悟高、具有馬克思主義理論基礎(chǔ)、熱心投身基層工作的專業(yè)人才，不斷加強民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化隊伍建設(shè)。四是不斷推進綜合治理中心建設(shè)，在符合條件的縣域以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立健全各級社會治理中心，形成上下連貫的治理空間，逐步形成符合發(fā)展實際的綜合治理體系，推進市域社會治理現(xiàn)代化不斷形成與完善。

綜上，民族地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化是大力推進共同富裕的有效舉措，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的必經(jīng)之路，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必要環(huán)節(jié)，在黨和國家總體布局之下，還需要各民族地區(qū)結(jié)合各自的實際不斷探索、創(chuàng)新，闖出一條具有民族特色、順應(yīng)民族地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的市域社會治理現(xiàn)代化道路，更好地實現(xiàn)民族團結(jié)、社會和諧穩(wěn)定的良好局面。