關(guān)于加強(qiáng)政府投資基建項(xiàng)目資金管理的思考
——+以山東省煙臺市K 區(qū)為例

●胡松巖

近年來， 山東省煙臺市K 區(qū)基建項(xiàng)目建設(shè)主要依靠政府投資， 根據(jù)財(cái)政收入計(jì)劃切塊政府性基金和一般公共預(yù)算資金用于項(xiàng)目建設(shè)， 以政府債券和上級獎補(bǔ)資金作為補(bǔ)充， 統(tǒng)籌結(jié)轉(zhuǎn)資金彌補(bǔ)建設(shè)缺口。2011 至2022 年煙臺K 區(qū)共投入建設(shè)資金774 億元，用于學(xué)校醫(yī)院、道路橋梁、景觀綠化等項(xiàng)目，持續(xù)推動重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，保障普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)順利推進(jìn)。 平均來看，煙臺K 區(qū)基建投入約占年財(cái)政支出的60%，相較2001 至2010 年財(cái)政支持力度大幅提升。

一、加強(qiáng)基建項(xiàng)目資金管理的重要意義

（一）發(fā)揮基建投資穩(wěn)增長的關(guān)鍵作用

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐， 在國民經(jīng)濟(jì)中具有基礎(chǔ)性和引領(lǐng)性地位。 基建投資主要由各級政府主導(dǎo)， 相較于房地產(chǎn)投資和制造業(yè)投資， 基建投資更能發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的“壓艙石”作用。 作為政府投資的重要方式之一， 公共支出規(guī)模擴(kuò)大帶來的乘數(shù)效應(yīng)， 有助于推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的完善發(fā)展，有效拉動投資，穩(wěn)住市場主體，具有很強(qiáng)的宏觀調(diào)控效應(yīng)。

（二）提高財(cái)政資金的使用效益和配置效率

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、 需要巨大的資金保障， 財(cái)政資金一直是基建投資實(shí)現(xiàn)高增長的主要支撐， 近年來地方政府加快專項(xiàng)債券項(xiàng)目儲備， 投入基建的比例較以往進(jìn)一步提高。 考慮到財(cái)政可持續(xù)性等相關(guān)影響因素，加強(qiáng)基建資金管理， 有利于建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制， 在中期財(cái)政規(guī)劃中加大預(yù)算統(tǒng)籌力度， 提高財(cái)政資金統(tǒng)籌使用效益，有效防范資金風(fēng)險(xiǎn)。

二、當(dāng)前存在的主要問題

（一）管理思路未打開，籌資渠道狹窄

K 區(qū)基建項(xiàng)目建設(shè)資金來源顯示，建區(qū)以來至2022 年，本級財(cái)政投入多年來占比達(dá)80%以上， 地方政府債券、上級補(bǔ)助資金占比較小，在資金投入上存在渠道狹窄、 依賴性強(qiáng)的問題。 伴隨著日漸加快的開發(fā)建設(shè)速度，財(cái)政籌資項(xiàng)目逐年增多， 在開發(fā)模式上卻長期停留在政府投資、 統(tǒng)抓統(tǒng)管的傳統(tǒng)階段， 利用社會力量參與城市建設(shè)、管理和運(yùn)營的思路沒有打開，沒能準(zhǔn)確預(yù)判后期園區(qū)開發(fā)規(guī)模、 快速篩選區(qū)內(nèi)符合條件的項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)社會資本自行開發(fā)運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入， 對PPP模式較高的融資成本及后期財(cái)政支付壓力存在較大顧慮， 直到2020 年才抓住國家推廣PPP 模式的契機(jī)。 同時，區(qū)內(nèi)國企在項(xiàng)目控規(guī)設(shè)計(jì)、 開發(fā)運(yùn)營上缺乏大型項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段尚不具備完全按照市場化籌融資方式參與開發(fā)建設(shè)的能力，未來一段時間地方財(cái)政收入與GDP 增長相匹配的情況下，K 區(qū)將面臨較大的基建項(xiàng)目資金支付壓力。

（二）制度機(jī)制不完善，管理流程欠缺

在項(xiàng)目資金管理上，K 區(qū)未建立一套科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼顿Y決策、實(shí)施和監(jiān)管機(jī)制。在現(xiàn)有的預(yù)算編制模式下，道路橋梁、景觀綠化、征遷收儲等基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資計(jì)劃由建設(shè)交通局匯總編制，學(xué)校醫(yī)院、交通設(shè)施、老舊小區(qū)改造等公益性項(xiàng)目投資計(jì)劃由財(cái)政金融局匯總編制，同時，建設(shè)交通局作為職能部門還承擔(dān)著審批項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、參與政府投資工程項(xiàng)目施工等職責(zé)，部門職能界定的不清晰影響了預(yù)算編制的客觀性和可靠性。在預(yù)算申報(bào)階段，各部門提報(bào)標(biāo)準(zhǔn)把握不一致，當(dāng)前不少項(xiàng)目的落地涉及規(guī)劃、環(huán)評、招投標(biāo)等諸多環(huán)節(jié)，前期準(zhǔn)備的不充分在一定程度上限制了資金的及時撥付和實(shí)物工作量的形成。

資金管理上，除財(cái)政資金管理辦法、部門單位預(yù)算績效管理辦法等綜合性財(cái)政資金管理辦法外，在基建項(xiàng)目預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整與調(diào)劑、資金申請與撥付等方面未形成相關(guān)的正式文件，長期以來未實(shí)現(xiàn)國庫集中支付，各建設(shè)單位委托財(cái)政金融局統(tǒng)一進(jìn)行付款手續(xù)辦理和在建工程核算，極大削弱了建設(shè)單位作為甲方的項(xiàng)目管理和資金使用責(zé)任。在資金支付上，業(yè)務(wù)科室增加了資金撥付計(jì)劃批次審批環(huán)節(jié)，因報(bào)批手續(xù)繁瑣、批次匯總審批時間不規(guī)律，部分單位因?qū)徟鞒滩涣私舛e過審批節(jié)點(diǎn)，直接降低了項(xiàng)目資金的支付效率。 財(cái)務(wù)管理與會計(jì)核算方面，在建工程、固定資產(chǎn)核算等制度文件不夠具體、細(xì)化，指導(dǎo)性不強(qiáng)，比如對征地拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目投入費(fèi)用化或資產(chǎn)化界定不清晰，會計(jì)賬務(wù)處理上難以準(zhǔn)確核算項(xiàng)目成本，也影響了項(xiàng)目的后續(xù)管理。 在項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)階段，很多往年項(xiàng)目未能及時辦理竣工結(jié)算或財(cái)務(wù)決算手續(xù)，不僅財(cái)務(wù)賬目上“在建工程”科目長期掛賬，而且工程完工后長期未交接，資產(chǎn)管理工作難以正常開展。

（三）分配使用不科學(xué)，預(yù)算約束不足

在資金分配上，項(xiàng)目前期預(yù)算安排謀劃不充分，資金統(tǒng)籌使用意識不強(qiáng)，可選取的發(fā)債項(xiàng)目、可承接的上級資金項(xiàng)目儲備不足，實(shí)施范圍和項(xiàng)目屬性與政府債券發(fā)行要求、上級資金支付進(jìn)度要求匹配度較低， 存在為獲取資金、擴(kuò)大項(xiàng)目匹配范圍而臨時性“大水漫灌”的情況。 前期對項(xiàng)目了解不充分，預(yù)算編制不精準(zhǔn)、不合理，后期因項(xiàng)目審批手續(xù)不完善、工程施工進(jìn)度不達(dá)標(biāo)等原因?qū)е沦Y金滯留，直接降低了資金使用效益。

K 區(qū)基建項(xiàng)目儲備庫制度建立較晚，項(xiàng)目資金支出標(biāo)準(zhǔn)總體不夠全面、清晰，與預(yù)算評審、績效評價銜接不暢，年度財(cái)政投資計(jì)劃無法依據(jù)項(xiàng)目優(yōu)先次序安排滾動預(yù)算，跨年度項(xiàng)目預(yù)算相關(guān)事項(xiàng)未形成有效規(guī)劃，一定程度上削弱了財(cái)政資金的統(tǒng)籌保障能力。在資金安排上，K 區(qū)一直沿用按資金用途切塊的模式管理，部門預(yù)算多頭申報(bào)、資金交叉安排，同一個項(xiàng)目的資金來源分散、分配混亂，無法控制項(xiàng)目支出規(guī)模， 也給資金使用監(jiān)管帶來較大困難。 在資金控制上，預(yù)算剛性約束不足的問題比較明顯。建設(shè)單位項(xiàng)目立項(xiàng)主要從本領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展需要出發(fā)， 鮮少考慮當(dāng)年政府預(yù)算規(guī)模約束，在預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)常性地追加項(xiàng)目支出、突破預(yù)算限額， 影響了本年度財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行。某些項(xiàng)目“先上車后補(bǔ)票”，更加劇了資金兌付過程中工程互相擠占、難以平衡的現(xiàn)象。

（四）績效管理不到位，評審控制乏力

部門單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管預(yù)算、工程管建設(shè)的舊模式仍未改變，在不以項(xiàng)目績效為導(dǎo)向的前提下，部門缺乏對政策法規(guī)解讀、工程成本控制和項(xiàng)目運(yùn)作等方面的深入研究， 重爭取、輕管理，重使用、輕績效，導(dǎo)致項(xiàng)目立項(xiàng)不規(guī)范、無手續(xù)隨意變更、 大幅超概算等問題屢屢發(fā)生?？冃Ч芾矸矫妫块T重視程度不足、業(yè)務(wù)水平不高，因績效評價結(jié)果的運(yùn)用性不強(qiáng)，考核結(jié)果并未實(shí)現(xiàn)與部門下一年度預(yù)算安排掛鉤，很多部門只關(guān)心資金使用，對參與績效管理沒有太大熱情。 從入庫項(xiàng)目來看，項(xiàng)目成本、產(chǎn)出績效指標(biāo)普遍采用“較好”“有所提升”等內(nèi)容作為評價標(biāo)準(zhǔn)，績效目標(biāo)設(shè)置過低、未與預(yù)算規(guī)模相匹配，不利于后期績效評價工作的具體開展。 同時，評價指標(biāo)的具體設(shè)計(jì)缺乏項(xiàng)目個性， 指標(biāo)權(quán)重的分配缺乏科學(xué)測算依據(jù)，后續(xù)評價建議缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義。

政府投資評審是財(cái)政職能的重要組成部分， 項(xiàng)目評審作為對政府投資項(xiàng)目資金使用情況核查的重要一環(huán)，在項(xiàng)目支出審定、預(yù)算控制上作用發(fā)揮并不充分， 部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、工程款撥付、決（結(jié)）算等重點(diǎn)環(huán)節(jié)評審不到位，評審資料歸集、存檔、保管不完善，存在對社會中介機(jī)構(gòu)委托程序不規(guī)范、 協(xié)審報(bào)告審核不足、協(xié)審機(jī)構(gòu)考核不嚴(yán)等問題。2022 年通過抽取13 項(xiàng)工程進(jìn)行結(jié)算復(fù)核，核減初審值1800 萬元，核減率達(dá)1.9%。除此之外，工程項(xiàng)目作為貪污腐敗現(xiàn)象的易發(fā)領(lǐng)域， 實(shí)際工作中對招標(biāo)合同、施工合同、分包合同中相關(guān)資金支付條款卻缺乏應(yīng)有的關(guān)注， 對項(xiàng)目建設(shè)單位工程進(jìn)度、 資金支付比例和支付方式等監(jiān)管嚴(yán)重不足。

三、提高管理水平的建議

（一）轉(zhuǎn)變履職理念，拓寬投融資思路

近年來， 地方財(cái)政由于土地出讓收入下行以及防疫、民生保障支出加大，一定程度上擠占一般公共財(cái)政用于基建的投資性支出。 基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs、綠色PPP、開發(fā)性金融、地方產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等新模式，拓寬了基建融資渠道，讓各級政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)以及其他機(jī)構(gòu)都參與進(jìn)來， 形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制， 既有利于整合社會資源、盤活社會存量資本，又能夠有效提升地方政府的綜合投資能力，有助于推動重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。 同時，城投融資或?qū)⑦M(jìn)入相對寬松的周期， 隨著基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目加快儲備和落地，合理項(xiàng)目貸款投放也會加速，將為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供重要的增量資金。 政府部門應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的履職理念，積極作為、綜合施策，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際做好項(xiàng)目融資模式創(chuàng)新和融資方案設(shè)計(jì)，加強(qiáng)政策供給，提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量，充分發(fā)揮專項(xiàng)債券、信貸支持等全方位、多元化金融優(yōu)勢，支持重點(diǎn)基建項(xiàng)目發(fā)展。

（二）理順部門職責(zé)，規(guī)范管理流程

首先應(yīng)從制度上明確相關(guān)部門各自職能，規(guī)范基建項(xiàng)目投資計(jì)劃編制、預(yù)算提報(bào)、項(xiàng)目實(shí)施等程序標(biāo)準(zhǔn)。 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程， 其決策和管理要打破以往條塊分割、多頭管理的項(xiàng)目管理模式，確定一個綜合管理部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，由綜合管理部門負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃的擬定、報(bào)批和下達(dá)。 項(xiàng)目申報(bào)階段，綜合管理部門會同其他有關(guān)部門建立相關(guān)領(lǐng)域政府投資項(xiàng)目儲備庫， 實(shí)施動態(tài)管理，入庫項(xiàng)目按照成熟度，編入三年滾動政府投資計(jì)劃，并與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。 計(jì)劃編制階段，綜合管理部門會同財(cái)政部門每年下半年根據(jù)三年滾動政府投資計(jì)劃、 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、下一年度財(cái)政基本建設(shè)資金規(guī)模和建設(shè)項(xiàng)目輕重緩急，在充分征求各主管部門意見的基礎(chǔ)上，提出下一年度政府投資年度計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)工委管委審定的政府投資年度計(jì)劃，編制年度財(cái)政性基本建設(shè)支出預(yù)算，并按照規(guī)定程序報(bào)批。 預(yù)算執(zhí)行階段，相關(guān)部門嚴(yán)格按照預(yù)算管理一體化的要求對全部項(xiàng)目支出實(shí)行國庫集中收付管理，財(cái)政部門根據(jù)政府投資計(jì)劃和項(xiàng)目單位編制的項(xiàng)目用款計(jì)劃及時下達(dá)項(xiàng)目支出預(yù)算。 同時，業(yè)務(wù)處室應(yīng)結(jié)合區(qū)情實(shí)際出臺政府投資項(xiàng)目資金管理、PPP 項(xiàng)目運(yùn)作等相關(guān)辦法和指導(dǎo)意見， 優(yōu)化項(xiàng)目資金支出審核撥付流程，提升資金使用效率。 項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目全過程實(shí)施，建立健全財(cái)務(wù)核算和內(nèi)部控制制度，定期向綜合管理部門報(bào)告項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度等基本信息，按相關(guān)規(guī)定辦理竣工驗(yàn)收、工程決算、資產(chǎn)移交。

（三）科學(xué)分配使用，強(qiáng)化預(yù)算約束

在投資計(jì)劃編制上，項(xiàng)目主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際和項(xiàng)目建設(shè)必要性、緊迫性，做好源頭性審核。財(cái)政部門督促項(xiàng)目主管部門認(rèn)真做好項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的各項(xiàng)前期準(zhǔn)備，編實(shí)、編準(zhǔn)、編早預(yù)算，確保預(yù)算一經(jīng)批復(fù)即可執(zhí)行，加快資金撥付進(jìn)度，從源頭上解決資金結(jié)余沉淀的問題。 專項(xiàng)債作為地方政府?dāng)U大基建項(xiàng)目投資的主要發(fā)力點(diǎn)， 在債券項(xiàng)目實(shí)施條件變化等原因?qū)е聦ｍ?xiàng)債券資金無法及時有效使用時，地方政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整債券資金用途，積極整合存量資源、盤活沉淀資金，壓緊壓實(shí)預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任， 增強(qiáng)其預(yù)算執(zhí)行管理的主動性， 有效解決資金浪費(fèi)和閑置問題，避免無序支出。

與此同時， 把支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)和預(yù)算執(zhí)行的硬約束， 加快基建項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。 根據(jù)項(xiàng)目支出政策、項(xiàng)目要素及成本、財(cái)力水平等，逐步建立分類分檔的預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財(cái)力變化等進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。預(yù)算部門負(fù)責(zé)安排的建設(shè)項(xiàng)目，要堅(jiān)持一切從實(shí)際需求出發(fā)， 對每個支出項(xiàng)目的必要性、 合理性、 重要性進(jìn)行決策分析， 按照先評審、 后安排的原則納入項(xiàng)目庫。財(cái)政部門強(qiáng)化對執(zhí)行預(yù)算的控制，全面實(shí)施項(xiàng)目全生命周期管理， 建立重大項(xiàng)目支出跟蹤機(jī)制，嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算安排項(xiàng)目支出。 一方面推進(jìn)上級轉(zhuǎn)移支付資金與本級資金統(tǒng)籌管理， 對部門提報(bào)的支出預(yù)算進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性審核，綜合考慮支出政策、資金需求、可用財(cái)力等因素，督促預(yù)算單位提高預(yù)算編制的精細(xì)化、 科學(xué)化水平； 另一方面嚴(yán)格履行預(yù)算調(diào)整或調(diào)劑程序， 相關(guān)部門結(jié)合項(xiàng)目投資調(diào)整計(jì)劃及建設(shè)進(jìn)度、年初預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整后的項(xiàng)目績效目標(biāo)等情況， 依照各自職責(zé)審核項(xiàng)目投資調(diào)整依據(jù)是否充分合理， 對實(shí)施中存在嚴(yán)重問題的項(xiàng)目要暫緩執(zhí)行或停止撥款，對問題整改不到位的予以調(diào)減或收回資金。

（四）優(yōu)化績效管理，加強(qiáng)評審控制

財(cái)政部門應(yīng)會同行業(yè)主管部門加快建立基建項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系， 以政策規(guī)劃為導(dǎo)向，增強(qiáng)績效指標(biāo)的可行性?？冃е笜?biāo)的設(shè)置應(yīng)厘清項(xiàng)目支出與基本支出的績效邊界， 結(jié)合工作實(shí)際， 盡量定量細(xì)化，避免部門單位回避硬性指標(biāo)、矮化績效目標(biāo)等傾向。 績效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃數(shù)據(jù)等合理設(shè)定，明確績效標(biāo)準(zhǔn)的種類、出處以及不同種類標(biāo)準(zhǔn)下的標(biāo)準(zhǔn)值，不能以量化形式表述的，可采用定性描述，但應(yīng)便于獲取、具有可衡量性。 在基建項(xiàng)目領(lǐng)域有序推進(jìn)成本預(yù)算績效管理，在項(xiàng)目入庫分析成本、預(yù)算編制細(xì)化成本、預(yù)算審核核定成本、預(yù)算執(zhí)行控制成本、 預(yù)算完成評價成本等方面管實(shí)、管細(xì)，有效解決“重投入、輕成本”問題， 督促相關(guān)預(yù)算部門嚴(yán)格績效目標(biāo)管理，加強(qiáng)對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的“雙監(jiān)控”。

同時， 進(jìn)一步加大基建工程項(xiàng)目資金監(jiān)管力度， 一方面項(xiàng)目主管部門應(yīng)突出源頭控制， 督促建設(shè)單位對設(shè)計(jì)方案充分論證，嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁建設(shè)單位肢解設(shè)計(jì)變更、 規(guī)避審批以及擅自改變設(shè)計(jì)方案的行為； 另一方面財(cái)政部門切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目評審管理、 規(guī)范項(xiàng)目評審行為，對影響工程造價的設(shè)計(jì)變更、工程簽證等嚴(yán)格實(shí)施預(yù)算控制管理，就審減（增）項(xiàng)目有關(guān)事實(shí)是否清楚準(zhǔn)確、 評審程序是否符合規(guī)定等加強(qiáng)復(fù)核，嚴(yán)格變更管理、強(qiáng)化過程控制，提升全過程跟蹤評審效能。