新時代打造更高水平天府糧倉的現(xiàn)狀、困境及對策

羅浩軒

(成都理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院,成都 610059)

糧食安全是“國之大者”。四川作為人口大省、糧食生產(chǎn)和消費大省,在全國糧食安全戰(zhàn)略中占有極其重要的地位,被譽為“天府糧倉”。天府糧倉實質(zhì)上是指由四川糧食生產(chǎn)、流通、消費和宏觀調(diào)控等多個方面共同構(gòu)成的四川糧食安全保障體系。四川之所以有“天府糧倉”的美譽,在于具有糧食綜合生產(chǎn)能力強、糧食倉儲物流建設(shè)完善、糧食需求結(jié)構(gòu)多樣、糧食應(yīng)急保障體系健全等特征。2022年6月習(xí)近平總書記再赴四川考察時提出“把糧食生產(chǎn)抓緊抓牢,在新時代打造更高水平的‘天府糧倉’”的殷切囑托,明確了四川支撐國家糧食安全戰(zhàn)略的著力點,為如何擦亮四川農(nóng)業(yè)大省金字招牌指明了方向。

糧食安全一直以來都是研究熱點。近年來,國外研究主要聚焦于氣候變化對糧食生產(chǎn)影響[1-2],不同收入人群的糧食可獲得性[3],快速城鎮(zhèn)化[4]、水危機[5]、戰(zhàn)爭[6]、疫情[7]等事件對糧食生產(chǎn)流通的沖擊等主題。國內(nèi)相關(guān)研究十分豐富,但對四川糧食安全進(jìn)行專門研究的文獻(xiàn)相對較少。近年的研究認(rèn)為,未來四川糧食產(chǎn)量會持續(xù)增長[8],但糧食消費增長將更為迅猛[9]。相對于其他省份四川糧食生產(chǎn)比較優(yōu)勢下降[10],但糧食數(shù)量安全處于可控的安全范圍內(nèi)[11],同時雙季作物耕地產(chǎn)能還有很大增長潛力[12]。四川糧食生產(chǎn)重心在盆地東部并呈現(xiàn)集聚態(tài)勢[13],但這些地區(qū)撂荒現(xiàn)象最為嚴(yán)重[14]?；适┯昧康奶岣邔λ拇Z食產(chǎn)量增長貢獻(xiàn)最大[15],但對生態(tài)影響顯而易見[16]。目前,四川糧食安全面臨種糧比較利益太低、農(nóng)民沒有積極性、勞動力普遍不足、耕地非農(nóng)化和非糧化現(xiàn)象突出等問題[17-19]。為了保障糧食安全,四川發(fā)展出了““合作聯(lián)社+種植大戶”模式[20]、“農(nóng)業(yè)共營制”[21],在土地流轉(zhuǎn)、土地托管、土地入股和訂單生產(chǎn)等經(jīng)營形式方面實現(xiàn)了突破[22]。

總體而言,現(xiàn)有的關(guān)于四川糧食產(chǎn)量和消費預(yù)測、糧食安全面臨的問題、耕地變化情況帶來的影響以及糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式等研究為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ),但缺少將“天府糧倉”作為研究對象,從整體性視域進(jìn)行分析?；诖?本研究按照“基本情況-主要困境-對策建議”的思路,全方位考察天府糧倉建設(shè)的基本情況,分析新時代打造更高水平天府糧倉面臨的主要困境,最終回答新時代如何打造更高水平天府糧倉這一時代命題。

1 天府糧倉建設(shè)基本情況

馬克思曾說：“理論在一個國家實現(xiàn)的程度,總是決定于理論滿足這個國家的需要的程度?！碑?dāng)前理論界之所以產(chǎn)生了如何建設(shè)天府糧倉的問題意識,是因為現(xiàn)實中的天府糧倉建設(shè)遭現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。

1.1 天府糧倉逐漸“名不符實”

近年來,四川糧食產(chǎn)量從2014年的3.32×107t,提升到了2020年的3.53×107t,年均增長0.99%,但其占全國糧食總產(chǎn)量的比重從5.48%下降到5.27%,位次從全國第7下降到第9位。2014年四川糧食消費量為5.4×107t,2018年達(dá)到高峰5.49×107t。受生豬產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的影響,2019年出現(xiàn)下降,到2020年又回升到5.14×107t的水平。四川每年通過鐵路公路調(diào)入的糧食基本穩(wěn)定在1.4×107t左右。四川已經(jīng)由糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榱巳奔Z區(qū),天府糧倉逐漸“名不符實”。

1.2 天府糧倉發(fā)展“無地可耕”

四川耕地資源銳減,已轉(zhuǎn)用的耕地復(fù)耕復(fù)墾難度很大。2019年四川耕地總面積為5.23×106hm2,與2009年的數(shù)據(jù)相比減少了1.49×106hm2。其中,有9.11×105hm2的耕地變?yōu)榱肆值?生態(tài)退耕還林占耕地減少數(shù)量的比重達(dá)到60%。現(xiàn)有條件下很難恢復(fù)成原有耕地。一是耕地變?yōu)榱值氐绕渌r(nóng)用地一般需要破壞耕作層,要把它恢復(fù)到耕地難度很大。二是大量還林地處于25°以上陡坡地,只能進(jìn)行大規(guī)模土地整治,需要“海量投資”。三是阿壩、甘孜和涼山等三州地區(qū)已逐漸從工業(yè)化區(qū)向生態(tài)經(jīng)濟區(qū)轉(zhuǎn)型,退耕還林還草是轉(zhuǎn)型的主要舉措。如果這些地區(qū)要再進(jìn)行“退林還耕”,不僅受到自然條件限制,也與《森林法》等法律法規(guī)相抵觸。天府糧倉要發(fā)展面臨“無地可耕”的狀況。

1.3 天府糧倉建設(shè)“后繼無人”

四川農(nóng)村人口老齡化、空心化現(xiàn)象突出。第七次全國人口普查(以下簡稱“七普”)數(shù)據(jù)顯示,四川農(nóng)村65歲及以上常住人口占比為21.7%,城鎮(zhèn)社區(qū)這一比重為13.5%。四川農(nóng)村人口老齡化遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。同時,按照國際上老齡化程度劃分標(biāo)準(zhǔn),四川農(nóng)村人口老齡化已經(jīng)進(jìn)入老齡化最高程度的“超老齡化社會”,不到5人就有1個為65歲以上老人。根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查行政村抽樣的結(jié)果,四川農(nóng)村人口空心化現(xiàn)象十分突出。在抽樣的各地區(qū)人口空心村凈流出人口中,四川位居第一,占全部凈流出人口的 10.71%。四川廣義和狹義空心村比例達(dá)到抽樣數(shù)據(jù)的84.43%和71.83%,狹義空心村空心化率為31.18%。大量年輕勞動力外流是農(nóng)村人口老齡化、空心化的主要原因。一般農(nóng)村家庭人口梯度是“4-2-1”結(jié)構(gòu),但四川因大量青壯勞力外出打工,使得家庭人口梯度中的勞動人口分離,出現(xiàn)了大量留守老人和人口的減少。目前這一現(xiàn)象還在加劇,2020年末四川農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)輸出2573.4萬人,比上年增加90.8萬人。“垂垂老矣”的人口無法承擔(dān)天府糧倉建設(shè)的重任。

1.4 天府糧倉升級“壓力重重”

四川城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程為提升糧食綜合生產(chǎn)能力帶來壓力。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)顯示,四川常住人口城鎮(zhèn)化率為56.73%,整體處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。其中,2010～2020年位于成都平原核心地帶的成都市城鎮(zhèn)化率從65.72%提高到了74.41%。高速城鎮(zhèn)化產(chǎn)生了巨大的居住用地需求。2020年成都居住用地為3.07×104hm2,較2010年增加1.52×104hm2,10年時間翻了一倍。四川整體處于從工業(yè)化中后期向后期邁進(jìn)階段,而成都工業(yè)化進(jìn)程獨占鰲頭,三產(chǎn)結(jié)構(gòu)從2010年的5.3∶46.3∶48.4升級到了2020年的3.7∶30.6∶65.7。10年來成都產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)梯度升級的特征,就是農(nóng)業(yè)、中低端制造業(yè)占比下降,而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚發(fā)展。2020年成都市建成區(qū)面積較2010年的4.56×104hm2增加了5.21×104hm2,增長幅度高達(dá)114.2%,這其中以城市建設(shè)用地居多(增加4.68×104hm2)。隨著四川城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn),未來工業(yè)用地、交通用地、城市擴張用地等需求依然強勁,給天府糧倉提檔升級帶來了重重壓力。

2 面臨的困境

要打造更高水平天府糧倉還面臨來因農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性引發(fā)的種糧比較利益低,由農(nóng)村土地制度導(dǎo)致的土地細(xì)碎化,以及支農(nóng)財力有限和農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險過大等依靠四川現(xiàn)有的糧食安全保障體系自身發(fā)展無法突破的困境。

2.1 種糧比較利益持續(xù)下降,天府糧倉建設(shè)難以凝聚人心

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所測算了各類農(nóng)作物綜合收益比較指數(shù)發(fā)現(xiàn),如果糧食收益指數(shù)為1,那么包括西紅柿、黃瓜、茄子、圓白菜、菜椒、大白菜、馬鈴薯在內(nèi)的7種蔬菜的綜合收益比較指數(shù)是39.2,而蘋果是26.85[23]。糧食與其他農(nóng)作物巨大的收益差距,使農(nóng)戶在遵守土地管理制度前提下會基于市場規(guī)律自發(fā)“非糧化”。在自然條件差、務(wù)農(nóng)成本高的地區(qū),即使耕地被劃定為永久基本農(nóng)田,農(nóng)戶依然會“用腳投票”,將耕地拋荒撂荒。例如,南充市是四川傳統(tǒng)的糧油基地,但筆者在該市嘉陵區(qū)龍蟠鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn),該鎮(zhèn)由于丘陵地形占比較大,且又距離市區(qū)較近,農(nóng)業(yè)比較收益低,大量勞動力進(jìn)城務(wù)工,以致撂荒土地多達(dá)320hm2,占播種面積430hm2的73%。

2.2 農(nóng)地細(xì)碎化程度高,天府糧倉建設(shè)面臨制度約束

糧食作物是大田作物,只有規(guī)?；拍芴岣咿r(nóng)戶種糧收益。假設(shè)種糧收益為200元/667m2,如果農(nóng)戶種植面積較大收益就很可觀,以種糧規(guī)模為單位計數(shù)的農(nóng)業(yè)補貼也能發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。然而,目前四川耕地細(xì)碎化程度高,難以提高農(nóng)戶種糧收益。唐文彬等[24]根據(jù)四川地形地貌選取了5個典型村進(jìn)行耕地細(xì)碎化的研究,其結(jié)果顯示,平均每個村耕地斑塊數(shù)量為238塊,斑塊平均面積最小的村的斑塊平均面積為1374hm2/塊,最大的村為0.79hm2/塊。在自然細(xì)碎化基礎(chǔ)上,現(xiàn)有的農(nóng)地制度對耕地劃分使得斑塊細(xì)碎化程度顯著增強：斑塊數(shù)量更多,形狀更不規(guī)則,分布更為分散,耕地資源規(guī)模性降低。

2.3 農(nóng)業(yè)支持力度有限,天府糧倉建設(shè)缺少財力保障

從糧食生產(chǎn)來看,種糧補貼力度過小,難以對農(nóng)戶生產(chǎn)起到激勵效果。2022年中央下達(dá)四川實際種糧農(nóng)民一次性補貼資金10.64億元,以2021年四川糧食播種面積636hm2計算,實際一次性補貼標(biāo)準(zhǔn)為11.15元/667m2,遠(yuǎn)低于英國122元/667m2和法國182元/667m2的水平。從農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看,目前項目建設(shè)資金主要來自中央和地方財政,且數(shù)量捉襟見肘。例如,很多地方投入的建設(shè)資金不足以完成《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》中規(guī)定的土地平整等6項工程,通常僅夠用于地形較好地方的修路、修渠。從耕地保護(hù)來看,耕地保護(hù)補貼覆蓋面太小,補貼金額數(shù)量有限。目前僅成都建立了普惠性耕?；?其他市州只能根據(jù)實際情況對復(fù)耕復(fù)種到一定規(guī)模的農(nóng)戶發(fā)放獎勵性補貼。如廣元市旺蒼縣、南充市儀隴縣等地均按照200元/667m2的標(biāo)準(zhǔn)對復(fù)耕復(fù)種獎勵。

2.4 農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險過大,天府糧倉建設(shè)可能后繼乏力

當(dāng)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)時,會面臨資源約束緊、投資回報低、價格波動大、產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定等風(fēng)險。在資源約束方面,四川耕地資源稀缺,第三次全國國土調(diào)查顯示人均耕地僅650m2,為全國平均水平的71.32%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水,耕地灌溉率僅為45%左右。水資源時空分布不均,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域性缺水和季節(jié)性缺水問題較為明顯。在投資回報方面,四川農(nóng)業(yè)資本回報率從2007年1元農(nóng)業(yè)資本帶來2元增加值,下降到2020年1元農(nóng)業(yè)資本僅帶來0.6元增加值[25]。在市場價格方面,受疫情防控、能源價格上升、國際糧價沖擊等因素的影響,2022年以來玉米、小麥等農(nóng)產(chǎn)品價格反復(fù)波動,給農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶都帶來了不小的壓力。投資風(fēng)險顯著增加。在產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性方面,外來業(yè)主常因擔(dān)心村集體和農(nóng)戶隨時收回承包地而抱著“竭澤而漁”的態(tài)度,過度耗竭地力以求短期內(nèi)的高額回報。

3 對策建議

3.1 開發(fā)補充耕地資源,夯實天府糧倉立身根基

3.1.1 嚴(yán)守耕地資源紅線,加強快速城鎮(zhèn)化地區(qū)耕地資源用途管控 要嚴(yán)格劃定并控制城市增長邊界,特別是成都平原城市群建設(shè)用地指標(biāo)增長;加強對“占補平衡”的全面監(jiān)管,防止“占優(yōu)補劣”。

3.1.2 創(chuàng)新耕地補充政策,出臺“占補強耕”等“長牙齒”硬措施 目前四川耕地資源欠賬過多,特別是成都平原,建議探索將“占補平衡”政策改為“占補強耕”政策,要求在“占多少”的基礎(chǔ)上,按照所占耕地的1.1～1.2倍數(shù)量“補多少”。

3.1.3 推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治,挖潛農(nóng)村現(xiàn)有的存量耕地資源 在實施的“全域土地綜合整治”試點方案中突出農(nóng)村土地綜合整治的作用,提高其在財政支出中的占比。加強耕地碎片化整治,推動耕地集中連片。以村集體為單位將承包地進(jìn)行調(diào)整,實行集中連片流轉(zhuǎn)或高科技現(xiàn)代化耕種。嚴(yán)格落實農(nóng)村居民人均建筑面積標(biāo)準(zhǔn),通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建等模式有效推進(jìn)農(nóng)民集中居住。

3.1.4 強調(diào)全省一盤棋,改進(jìn)耕地資源在省級層面統(tǒng)籌配置方式 統(tǒng)籌借鑒湖北、山東占補平衡全省節(jié)余指標(biāo)優(yōu)先支持省會城市的做法,明確成都的重大建設(shè)項目耕地占補平衡實行省級統(tǒng)籌、全省節(jié)約指標(biāo)優(yōu)先用于成都。實行“地隨人走”,形成人口流出地建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑給人口流入地的轉(zhuǎn)讓機制。省、市(州)、縣(市、區(qū))要整合各部門土地相關(guān)的數(shù)據(jù),建立信息庫,以一套數(shù)據(jù)作為耕地保護(hù)標(biāo)尺,建立耕地數(shù)據(jù)共享機制,形成耕地保護(hù)合力。

3.1.5 確保“以水定地”,大力建設(shè)安寧河谷等地區(qū)的水利設(shè)施 根據(jù)四川省第二輪耕地后備資源評價統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫資料,耕地后備資源主要集中在中海拔地區(qū),中度平整地區(qū)分布較多,主要集中在涼山州、攀枝花市安寧河谷流域等川西南山地區(qū)。建議加大干熱河谷和沙化、石漠化土地治理力度,大力推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),實現(xiàn)“再造一個成都平原”目標(biāo)。

3.2 提升農(nóng)業(yè)比較利益,增強天府糧倉發(fā)展動力

無論是耕地“非農(nóng)化”“非糧化”、還是拋荒撂荒,其根源在于農(nóng)業(yè)比較收益低下。打造更高水平天府糧倉,必須提升農(nóng)業(yè)比較利益。促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,是提升農(nóng)業(yè)比較利益的“不二法門”。

3.2.1 積極穩(wěn)妥引導(dǎo)農(nóng)民市民化,為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營減少阻力 減少農(nóng)民是緩解農(nóng)業(yè)“人地關(guān)系”、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有益措施?？梢园燕l(xiāng)村科學(xué)劃分為城鄉(xiāng)融合型、聚集發(fā)展型、風(fēng)貌保護(hù)型、逐步衰退型等不同種類,對有“棄地進(jìn)城”意愿和能力的農(nóng)民探索農(nóng)村宅基地等資源資產(chǎn)的市場化流轉(zhuǎn)與退出機制;探索推行“保底”措施,讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間“可進(jìn)可退”,讓進(jìn)城農(nóng)民在城市安居,獲得基本的社會保障、穩(wěn)定的就業(yè)與發(fā)展機會。

3.2.2 加強農(nóng)地整理和產(chǎn)權(quán)調(diào)整,為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供條件 加大農(nóng)地整理力度,可以先將有限的資金投向地形條件較好的地區(qū),推動耕地集中連片;農(nóng)戶以原有面積折算作股,以村集體為單位將承包地進(jìn)行調(diào)整,實行集中連片流轉(zhuǎn);明確農(nóng)地確權(quán)的作用和延續(xù)性,打消農(nóng)戶對未來可能進(jìn)行的農(nóng)地調(diào)整顧慮,為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)調(diào)整提供思想基礎(chǔ)。

3.2.3 提升種糧補貼水平和準(zhǔn)度,為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營厚植比較利益 進(jìn)一步提高種糧補貼的標(biāo)準(zhǔn),加大種糧補貼的規(guī)模,縮小各種農(nóng)作物綜合比較收益差距,至少讓種糧農(nóng)戶“保本”。優(yōu)化補貼的結(jié)構(gòu),嚴(yán)格遵守WTO規(guī)則,由過去的黃箱補貼轉(zhuǎn)向綠箱補貼,由糧食價格補貼轉(zhuǎn)向種糧農(nóng)戶收入補貼。重點支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,支持農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展,由過去的刺激生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為支持綠色生態(tài)和適度規(guī)模經(jīng)營。

3.2.4 打造現(xiàn)代化糧食產(chǎn)業(yè)體系,促進(jìn)糧農(nóng)與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)銜接 以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高產(chǎn)示范區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化試驗區(qū)建設(shè)為引領(lǐng),大力發(fā)展糧食龍頭企業(yè),通過延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈、糧食價值鏈和糧食供應(yīng)鏈提高龍頭企業(yè)對全產(chǎn)業(yè)特別是糧農(nóng)的帶動作用,最終實現(xiàn)糧食的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈三鏈互動,推動糧食產(chǎn)業(yè)鏈的縱向延伸以及與其他產(chǎn)業(yè)的橫向融合,使糧農(nóng)在產(chǎn)業(yè)鏈的增值中獲得更多的利益。

3.3 推進(jìn)農(nóng)地制度改革,擴大天府糧倉建設(shè)格局

四川農(nóng)地制度改革走在全國前列,先期改革也取得了示范性的成效,進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)地制度改革,能夠更好地擴大天府糧倉建設(shè)格局。

3.3.1 抓住改革試驗區(qū)機遇,進(jìn)一步完備承包地“權(quán)利束” 充分利用“全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)域”的機遇在成都等條件成熟地區(qū)“先試先行”,試點本集體以外業(yè)主獲得集體成員身份認(rèn)定,進(jìn)而有獲得土地承包權(quán)的權(quán)利;恢復(fù)農(nóng)民集體對承包地享有“收益權(quán)”,使農(nóng)地集體所有權(quán)不再被“虛置”,其收益主要用于集體對承包地的管理支出。

3.3.2 完善農(nóng)地交易市場體系,培育各類市場交易主體 整合各類土地交易所,建立面向全國的省級農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易中心。創(chuàng)制各類金融衍生品,實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)證券化,提高產(chǎn)權(quán)交易的可操作性;大力培育土地確權(quán)公司、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)公司等中間機構(gòu),使土地整治治理結(jié)構(gòu)由“政府—農(nóng)戶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢M織—農(nóng)戶”,增強農(nóng)戶流轉(zhuǎn)動力,降低政府談判成本。

3.3.3 賦予農(nóng)地完整的物權(quán)權(quán)能,激活農(nóng)地抵押融資等權(quán)利 鼓勵農(nóng)村信用社聯(lián)合社等金融機構(gòu)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策。在推動農(nóng)地自動續(xù)期和擴大轉(zhuǎn)包范圍的政策背景下,延長農(nóng)地抵押貸款周期。大力發(fā)展服務(wù)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保和拍賣的“土地銀行”。

3.4 加大農(nóng)業(yè)支持力度,備齊天府糧倉提升條件

2018～2020年3年來,四川農(nóng)林水支出年均在1300億元左右,但是用于永久基本農(nóng)田儲備區(qū)建設(shè)、核實、監(jiān)管和耕地保護(hù)、開發(fā)、質(zhì)量提升方面的資金比例過低,難以為天府糧倉提檔升級提供足夠的支持。

3.4.1 建立省級耕?；鹬贫?為耕地保護(hù)“保駕護(hù)航” 總結(jié)和借鑒成都市耕?；疬\行經(jīng)驗,在全省范圍內(nèi)加以推廣。建立“省—市(州)—縣(區(qū))”三級耕?；痼w系,實現(xiàn)定額核撥、專款專用。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段、各級單位財力狀況以及耕地保護(hù)重點任務(wù),動態(tài)設(shè)定各地耕保支持水平。

3.4.2 大幅度提高土地整治專項資金數(shù)額,重點對丘陵山區(qū)進(jìn)行宜機化整治 在《四川省丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造技術(shù)規(guī)范(試行)》基礎(chǔ)上,編制更為具體的丘陵山區(qū)宜機化操作說明和技術(shù)手冊。以政府出資立項的形式,引導(dǎo)農(nóng)機具廠商開發(fā)具有自主產(chǎn)權(quán)的、符合農(nóng)田宜機化改造的丘陵山區(qū)農(nóng)機具。加大丘陵山區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的資金投入,將川東丘陵山區(qū)中的旱田、坡地變?yōu)樗铩⑻萏铩?/p>

3.4.3 大力發(fā)展農(nóng)業(yè)中間機構(gòu)和農(nóng)民自治組織,運用市場手段引導(dǎo)社會資金和農(nóng)戶資金參與天府糧倉建設(shè) 出臺《農(nóng)地中間機構(gòu)管理辦法》,大力培育土地確權(quán)公司、土地銀行、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)公司等農(nóng)業(yè)中間機構(gòu),引導(dǎo)社會資金投向糧食產(chǎn)業(yè)。下放農(nóng)地整治權(quán)利,根據(jù)“誰整治,誰受益”原則,鼓勵各類中間機構(gòu)和農(nóng)民自治組織提出農(nóng)地整治申請,從事現(xiàn)代化、規(guī)?；Z食生產(chǎn)。

3.5 降低農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險,提供天府糧倉發(fā)展保障

農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險和市場風(fēng)險交織的弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)高風(fēng)險是工商業(yè)資本、金融資本和農(nóng)戶自有資金投資農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵障礙。打造更高水平天府糧倉,必須要有更高水平的風(fēng)險防控舉措。

3.5.1 加快提升主糧作物的農(nóng)業(yè)保險覆蓋率 湖北、湖南、江蘇等糧食主產(chǎn)區(qū)已經(jīng)將主糧作物設(shè)定的2022年農(nóng)業(yè)保險覆蓋率均在80%以上,而四川僅為70%以上,與打造更高水平的天府糧倉的目標(biāo)有一定距離。應(yīng)盡快提高三大主糧保險覆蓋率,其中大災(zāi)保險要盡量全部覆蓋、糧油作物保險應(yīng)逐步覆蓋到全部核定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本;提高財政補貼主糧作物農(nóng)業(yè)保險的標(biāo)準(zhǔn)。加強農(nóng)業(yè)保險信息化平臺建設(shè),充分運用地理信息、大數(shù)據(jù)及人工智能等科技手段,對承保、查勘、定損以及理賠等進(jìn)行合規(guī)校驗,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)精細(xì)化管理。

3.5.2 提高農(nóng)業(yè)補貼特別是種糧補貼精準(zhǔn)度 截止2021年四川農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成,農(nóng)村承包地確權(quán)頒證率達(dá)97.5%,承包地已經(jīng)大規(guī)模流轉(zhuǎn)。為了確保天府糧倉的有序建設(shè),降低各類經(jīng)營主體種糧成本,應(yīng)明確按照“誰種地、補貼誰”原則,在“三權(quán)分置”改革基礎(chǔ)上確定承包地實際經(jīng)營權(quán),將農(nóng)業(yè)補貼特別是種糧補貼發(fā)放到實際經(jīng)營的種糧業(yè)主手中。

3.5.3 在有條件的地方試點建立農(nóng)民退休制度 在現(xiàn)有的社會保障體系下,除自己繳納社會保障金外,大量農(nóng)村外出務(wù)工人員和農(nóng)民到了法定退休年齡后沒有收入來源,承包地承擔(dān)了相當(dāng)大的社會保障功能,這一狀況阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)?；F(xiàn)代化。建議在財政狀況良好的成都、宜賓等市試點設(shè)立農(nóng)業(yè)養(yǎng)老基金;規(guī)定年滿60歲的農(nóng)村人口退出土地經(jīng)營,由政府根據(jù)養(yǎng)老保障實際需要發(fā)放養(yǎng)老金;可以從種糧大縣開始試點,逐步覆蓋到其他農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)縣(區(qū))。