厘清生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的法律性質(zhì)重要性研究

王建雅

青島科技大學(xué)，山東 青島 266061

一、問題的提出

生態(tài)環(huán)境建設(shè)在國(guó)家治理體系中占據(jù)重要地位。為了提升我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的效率，加快生態(tài)文明建設(shè)，2015 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳共同發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），首次提出要在我國(guó)建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商商制度。該文件的出臺(tái)是為了更好地保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也為進(jìn)一步完善相關(guān)法律奠定基礎(chǔ)。2017 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》）確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度，生態(tài)損害賠償制度中賠償磋商制度是十分重要的一部分，磋商被列為生態(tài)環(huán)境訴訟前的程序，并且《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第一千二百三十四條、第一千二百三十五條采納有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的內(nèi)容并規(guī)定環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)制度。［1］

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度作為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的新方式受到學(xué)界普遍關(guān)注，特別是當(dāng)行政機(jī)關(guān)作為管理者與責(zé)任者平等主體協(xié)商時(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)商制度究竟應(yīng)定位于環(huán)境行政權(quán)力靈活運(yùn)行抑或應(yīng)當(dāng)被理解為對(duì)民事協(xié)議公法化修改頗有理論上爭(zhēng)議。［2］但當(dāng)前磋商是解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的諸多難題的有效方法之一，契合矛盾糾紛多元化解的趨勢(shì)，具有十分廣闊的應(yīng)用前景。我國(guó)現(xiàn)行法律體系下并無專門針對(duì)磋商制度的規(guī)定，而相關(guān)立法則主要圍繞環(huán)境公益訴訟進(jìn)行調(diào)整。因此，完善我國(guó)環(huán)境立法對(duì)磋商制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定勢(shì)在必行。目前，有關(guān)磋商制度在環(huán)境法律和《民法典》中的屬性定位均不夠清晰，最終造成了理論與實(shí)踐的貫通困難，磋商性質(zhì)為行政行為或民事行為，既有學(xué)理上的爭(zhēng)論，更具實(shí)踐意義，更是目前我國(guó)環(huán)境法典制定工作中急需解決的一個(gè)課題。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)未厘清

（一）民事行為說

民事行為說主張磋商屬于民事行為，即國(guó)家作為自然資源所有權(quán)人和行政機(jī)關(guān)作為所有權(quán)人代表國(guó)家向賠償義務(wù)人提供磋商，［3］二者地位對(duì)等，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)意思自治，具有私法屬性。民事行為說的理由主要有三方面：

第一，磋商過程的平等性。行政機(jī)關(guān)放棄行政執(zhí)法者的身份，以平等主體的身份，披上自然資源所有權(quán)人或公共權(quán)益代理人的外衣，積極參與民事磋商程序。在磋商過程中，行政機(jī)關(guān)不再指揮生態(tài)環(huán)境管理，而是作為公共利益的代表參與修復(fù)計(jì)劃的制定。盡管有政府角色的參與，但并非行政法律關(guān)系，而是民事法律關(guān)系。第二，依據(jù)請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）確立了自然資源所有權(quán)歸屬于國(guó)家，由行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，此時(shí)國(guó)家屬于私權(quán)主體。根據(jù)生態(tài)環(huán)境公共利益理論，行政機(jī)關(guān)接受委托成為公共利益受托人，因此行政機(jī)關(guān)具有法定權(quán)利來源和實(shí)體權(quán)利訴求。［4］第三，依據(jù)賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式，強(qiáng)調(diào)“賠償”的責(zé)任承擔(dān)方式為彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值損壞和功能價(jià)值損壞，具有以填補(bǔ)為核心的私法屬性，不同于行政懲戒性。第四，依據(jù)文本解釋。自《試點(diǎn)方案》實(shí)施以來，兩方主體就一直采用“賠償權(quán)利人”與“賠償義務(wù)人”來指代，這些民事名詞表述看似是對(duì)磋商賠償民事性質(zhì)的界定，體現(xiàn)了私法意味。［5］同時(shí)，根據(jù)2020 年8 月底，最高人民法院與生態(tài)環(huán)境部等11 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》中的規(guī)定，在所達(dá)成的磋商協(xié)議中，賠償義務(wù)人同樣享有司法確認(rèn)的權(quán)利，此規(guī)定將兩者置于平等的地位。［6］如果單純將磋商制度設(shè)定為民事法律行為，這樣就造成了公益和私益之間權(quán)利行使的邊際混亂，忽視政府行使公權(quán)力的實(shí)質(zhì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，極容易導(dǎo)致政府濫用權(quán)力、違背保護(hù)公共利益的初衷，不利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的立法初衷。

（二）行政行為說

行政行為說認(rèn)為磋商只是一種外在形式，磋商的啟動(dòng)與終結(jié)都是以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的行政環(huán)境管理職能，這與行政執(zhí)法行為高度相似，進(jìn)而將之定性為行政行為。

持行政行為說的學(xué)者認(rèn)為，第一，從主體來看。行政機(jī)關(guān)是磋商協(xié)議中的當(dāng)事人之一，相對(duì)方系應(yīng)承擔(dān)賠償或修復(fù)責(zé)任的民事主體，其與行政相對(duì)人地位平等，但在雙方的磋商過程中，兩方的地位相差懸殊，行政機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)的主導(dǎo)性，它有權(quán)單方面對(duì)已達(dá)成的行政契約進(jìn)行變更或解除。在這一法律關(guān)系中，賠償義務(wù)人的地位是被動(dòng)的，由行政機(jī)關(guān)統(tǒng)領(lǐng)著參與磋商全過程。賠償權(quán)利人基于國(guó)家授予的行政職權(quán)展開磋商工作，其“蘊(yùn)藏著國(guó)家公權(quán)力的背景”［7］。例如，賠償權(quán)利人開展前期的調(diào)查和鑒定、評(píng)估就需要擁有相應(yīng)的行政職權(quán)，磋商過程中的每一階段都能體現(xiàn)出行政管轄權(quán)的行使。第二，從方式來看，在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人相互選擇、相互妥協(xié)的復(fù)雜過程中，磋商作為一種成果得以實(shí)現(xiàn)。磋商作為一種非正式對(duì)話形式，在行政主體之間達(dá)成共識(shí)，有利于促進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行中效率和效益的統(tǒng)一，并有助于建立良好的政府信任機(jī)制。第三，從目的來看。磋商是為了解決行政爭(zhēng)議和糾紛而進(jìn)行的一種協(xié)商活動(dòng)，其主要目的在于通過對(duì)公共事務(wù)的共同處理來達(dá)成共識(shí)并最終達(dá)到解決問題或化解沖突之目標(biāo)。磋商制度的根本目標(biāo)在于以公共治理需求為中心，履行行政職能，維護(hù)公共利益，以此與以調(diào)整私人平等關(guān)系為核心的民事契約形成鮮明對(duì)比。因此，磋商制度調(diào)整目的具有公法屬性。［8］

（三）雙階構(gòu)造說

雙階構(gòu)造說認(rèn)為磋商兼具公法和私法雙重屬性，該說認(rèn)為其并不是只有一種民法或行政法的法律關(guān)系，而是能夠?qū)⒍呷跒橐惑w，其實(shí)質(zhì)上是一種混合性的行政行為，并不是非公即私。片面定性不利于制度在實(shí)踐中的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)借鑒德國(guó)法中的雙階理論。［9］

雙階構(gòu)造說認(rèn)為可以依據(jù)各階段不同的特征將磋商制度分為兩個(gè)不同的階段。［10］

第一階段：磋商發(fā)起階段。在該階段行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，然后委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)損害事實(shí)進(jìn)行鑒定和評(píng)估，再根據(jù)調(diào)查情況和鑒定報(bào)告決定是否開展磋商，這些工作都由政府運(yùn)用公權(quán)力來進(jìn)行，幾乎沒有賠償義務(wù)人的參與，其開展工作的依據(jù)是行政法的基本原則和具體規(guī)定。因此，行政機(jī)關(guān)在此階段的身份是行使公權(quán)力的主體，行為是行政管理工作，是一種行政行為，該行為系公法法律性質(zhì)。第二階段：磋商談判過程。磋商工作開展后，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人圍繞責(zé)任承擔(dān)方式，履行時(shí)限等問題進(jìn)行談判，經(jīng)當(dāng)事人充分的協(xié)商和溝通，雙方達(dá)成一致合意簽訂磋商協(xié)議，在協(xié)商過程中雙方是平等的民事主體，雙方更具私法上意思自治的屬性，故此階段系私法性質(zhì)。根據(jù)上述的分析，磋商在雙階理論思路中同時(shí)具有公法法律性質(zhì)和的私法法律性質(zhì)。前者涵蓋的是行政決定的作出，后者涵蓋的是簽訂協(xié)議及后續(xù)履行。［11］

綜合來看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)磋商性質(zhì)問題莫衷一是且尚未達(dá)成統(tǒng)一觀點(diǎn)，不利于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商在現(xiàn)實(shí)中開展。

三、厘清生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)

（一）形式上的私法性質(zhì)

磋商制度的形式外觀具有一定的私法屬性，整個(gè)磋商過程呈現(xiàn)出一系列私法化的表現(xiàn)。

在磋商過程中充分體現(xiàn)雙方主體的合意性，政府和污染責(zé)任人共同確認(rèn)賠償責(zé)任承擔(dān)方式，以協(xié)議的形式體現(xiàn)，并通過司法確認(rèn)促進(jìn)協(xié)議的履行，賠償義務(wù)人可以隨時(shí)終止磋商過程，大大減弱了政府作為監(jiān)管者所具有的強(qiáng)制性，這是政府不再是以往行政行為中的命令者，使磋商過程在其外觀上具有私法性質(zhì)。除此之外，磋商過程進(jìn)行司法確認(rèn)，也是其具有明顯的私法意味。［12］例如，貴州省作為我國(guó)首個(gè)利用磋商手段追償生態(tài)損害的試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)賠償磋商制度法治化貢獻(xiàn)巨大。貴州省息烽縣小寨壩鎮(zhèn)非法傾倒案，當(dāng)事人對(duì)損害事實(shí)，責(zé)任主體和賠償責(zé)任達(dá)成一致意見，訂立損害賠償協(xié)議，向人民法院提出司法確認(rèn)請(qǐng)求，經(jīng)法院審查和公示確認(rèn)，案件宣告結(jié)束。

但如果將賠償磋商制度簡(jiǎn)單定性為私法性質(zhì)，則對(duì)磋商制度的手段與目的存在混淆。僅僅觀察到了賠償磋商制度的表面運(yùn)作，卻未能深刻揭示該制度的核心機(jī)制。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵在于明確目標(biāo)，而達(dá)成目標(biāo)的方式和手段則是達(dá)成目標(biāo)的有力工具。為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境的完整性，磋商制度是一種旨在達(dá)成目標(biāo)的方式，而磋商行為則是其中之一。

（二）實(shí)質(zhì)上的公法性質(zhì)

磋商制度在形式上具有一定的私法外觀，但是我們不能僅從外觀形式判斷磋制度的法律性質(zhì)，應(yīng)該穿透表象到磋商制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)核。形式上的私法只看到了賠償磋商制度運(yùn)行的表象，用手段的民事外觀來掩飾目的的實(shí)質(zhì)內(nèi)核，但是并未發(fā)現(xiàn)行政手段已經(jīng)從傳統(tǒng)管控式行政向混合式行政轉(zhuǎn)變。有學(xué)者提出，磋商是披著私法外觀的公法法律關(guān)系，［12］它最終目的具有行政屬性。雖然磋商制度牽涉私法內(nèi)容，但其仍在公法范疇之內(nèi)。

磋商制度在實(shí)質(zhì)上仍然屬于行政行為。行政機(jī)關(guān)運(yùn)用私法領(lǐng)域中的協(xié)商與填補(bǔ)機(jī)制，以維護(hù)環(huán)境公益為目的，創(chuàng)造了一種全新的行政權(quán)范式。［5］只不過在這一過程中削弱政府的強(qiáng)制性以體現(xiàn)合作性，賠償權(quán)利人的角色設(shè)定并不意味著政府等同于侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)主體，而是為了更好的實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理權(quán)，通過采用私法化的手段，使磋商雙方盡快成磋商協(xié)議以修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。還有學(xué)者表示，在生態(tài)環(huán)境損害賠償中，行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行磋商的工作同樣是行政權(quán)力的行使，不過類似于法院的自由裁量權(quán)，其也享有一定的自由裁量彈性。［13］

綜上，可以確定磋商制度在內(nèi)在機(jī)理上仍然是公權(quán)行政的體現(xiàn)。雖然在制度外觀上采用了私法化表達(dá)，目的在于賦予政府在行政過程中具有一定的裁量空間，盡量平衡雙方利益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的目的。

（三）兼顧私法性與公法性

在進(jìn)行磋商的過程中具有雙重法律關(guān)系。闡釋磋商的法律性質(zhì)不應(yīng)采取“非公即私”的思維方式，采用民事行為說與行政行為說來闡釋磋商制度將會(huì)使之局限于單一法律關(guān)系之中而缺乏對(duì)磋商制度的完整闡釋。磋商制度形式上有平等自治的特色，帶有私法色彩，但究其本質(zhì)仍然屬于行政監(jiān)管行為，政府作為賠償權(quán)利人也擁有公權(quán)力，其自身也具有公法性質(zhì)。

磋商是將私法中的平等協(xié)商概念應(yīng)用于環(huán)境行政監(jiān)管之中，其核心仍然帶有行政色彩。

把公法性和私法性結(jié)合起來，打破私法屬性論或公法屬性論傾向于“非公即私”“非此即彼”的固有觀念，避免以部分屬性界定法律整體屬性之弊端。因此，本文認(rèn)為，磋商制度在行政管理中創(chuàng)新性地吸納了民事協(xié)商手段，就要充分發(fā)揮出私法手段的優(yōu)勢(shì)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商要將私法性與公法性相結(jié)合，應(yīng)當(dāng)注意磋商制度運(yùn)行中的公法與私法的銜接問題，不能以公法權(quán)力吞噬私法內(nèi)容，又不能完全變成私法自治，要始終堅(jiān)持保護(hù)公共利益的理念。希望以混合屬性論為指導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商能為實(shí)踐發(fā)展提供更清晰法律依據(jù)。

四、結(jié)語

將生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度進(jìn)行明確的法律界定，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的法律走向具有至關(guān)重要的意義。在其磋商協(xié)議的性質(zhì)界定上應(yīng)當(dāng)以救濟(jì)生態(tài)環(huán)境及發(fā)展生態(tài)文明為制度目的。［14］基于目前學(xué)界對(duì)于磋商的性質(zhì)眾說紛紜，未形成統(tǒng)一意見，本文分別對(duì)三大主流觀點(diǎn)——民事行為說、行政行為說、雙階構(gòu)造說進(jìn)行了分析，并提出了自己的觀點(diǎn)，即生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商具有形式上的私法外觀，但究其本質(zhì)依舊要受行政法律關(guān)系調(diào)整。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是私法和公法混合的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)注意將私法性與公法性相結(jié)合。