A省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放地方性法規(guī)研究

張雪峰 李曌楠

長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130000

一、已有相關(guān)理論研究的梳理

（一）經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中關(guān)于我國(guó)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的研究

現(xiàn)有的研究大多數(shù)是從整體服務(wù)產(chǎn)業(yè)層面入手，鮮有關(guān)注細(xì)分服務(wù)行業(yè)層面的研究。

第一，關(guān)于我國(guó)服務(wù)業(yè)應(yīng)不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大開放。大多數(shù)研究認(rèn)可服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用。柏麗［1］（2019）認(rèn)為：通過脈沖響應(yīng)分析表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與外資之間存在正向關(guān)系且效果顯著。桑百川［2］（2018）指出：服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，能更好推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

第二，關(guān)于我國(guó)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的領(lǐng)域。葉輔靖［3］（2018）指出：應(yīng)大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，分步驟分階段擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易和投資自由化：一是落實(shí)相關(guān)開放措施，針對(duì)不同行業(yè)施策。二是減少相關(guān)行業(yè)主管部門的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可，優(yōu)化審批流程，規(guī)范審批行為。三是對(duì)涉及國(guó)家各類安全的行業(yè)，架構(gòu)開放體系，準(zhǔn)入限制放寬。四是對(duì)人民生活具有重要作用的領(lǐng)域，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

第三，我國(guó)服務(wù)業(yè)如何擴(kuò)大開放。柏麗（2019）提出：改善投資環(huán)境；加強(qiáng)外資產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向；完善外資投向地區(qū)布局。釗陽（2019）建議：拋開不必要的紛爭(zhēng)，繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放，積極利用外資；以開放反制單邊主義和貿(mào)易、投資保護(hù)主義，維護(hù)多邊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易；發(fā)揮特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)在利用外資中的獨(dú)特功能；依據(jù)“五大發(fā)展理念”，利用外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）法學(xué)領(lǐng)域關(guān)于我國(guó)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的研究

1．純粹從法學(xué)的視角進(jìn)行的研究較少，提及相關(guān)法律制度的完善也是從宏觀層面，沒有法律制度細(xì)化、具體化的研究。

郭天寶，唐娜［4］（2015）認(rèn)為：我國(guó)已經(jīng)制定了《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》《中華人民共和國(guó)海商法》等與服務(wù)業(yè)投資相關(guān)的法律法規(guī)，但是缺乏專門法，更是缺乏具有可操作性的實(shí)施細(xì)則。王珊珊（2016）認(rèn)為：從外商直接投資的管理方面來看，存在著急需解決的問題之一，就是我國(guó)尚未建立起一整套完善的外商直接投資管理法律法規(guī)，對(duì)于新形勢(shì)下的外商直接投資仍然存在監(jiān)管漏洞。

2．關(guān)于服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的金融法律風(fēng)險(xiǎn)、金融監(jiān)管研究較多，但都是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

金融法律風(fēng)險(xiǎn)研究：李鋼，聶平香，李西林（2015）認(rèn)為：為防止法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取法律手段切實(shí)有效地?cái)U(kuò)大服務(wù)業(yè)：進(jìn)一步完善與服務(wù)業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)體系；創(chuàng)新依法行政的體制機(jī)制體系；強(qiáng)化監(jiān)管體系：要完善政府監(jiān)管；重構(gòu)行業(yè)商業(yè)協(xié)會(huì)組織的自律監(jiān)管；建立安全保障體系；完善服務(wù)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系。

金融監(jiān)管研究：王茜，張繼［5］（2014）認(rèn)為：金融監(jiān)管由微觀審慎轉(zhuǎn)向宏觀、微觀審慎并舉。政策建議是：完善自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管立法體系，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管等監(jiān)管制度的制定。

（三）A 省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的研究

1．A 省外商直接投資存在的問題

柏麗（2018）認(rèn)為：外資來源單一、結(jié)構(gòu)不合理、吸收外商投資地市分布不均衡。宿桂紅，孫紅（2018）認(rèn)為：A 省外資起步晚、步伐慢、總量??；外資產(chǎn)業(yè)、行業(yè)分布不平衡，一、三次產(chǎn)業(yè)過低；外資區(qū)域分布不均衡，結(jié)構(gòu)欠優(yōu)。

2．A 省外商直接投資的對(duì)策建議

柏麗（2018）認(rèn)為：加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；擴(kuò)充外商投資來源地；優(yōu)化外商投資結(jié)構(gòu)；加強(qiáng)各地區(qū)之間的合作。宿桂紅，孫紅（2018）認(rèn)為：發(fā)揮政府的政策作用；法治環(huán)境建設(shè)尤為重要；對(duì)比過去，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；借助國(guó)家與地方先行的發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，做好區(qū)域合作；完善外商直接投資的區(qū)域布局，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的平衡發(fā)展。

二、對(duì)于已有研究成果的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

（一）研究視角主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，并集中關(guān)注宏觀理論的構(gòu)建

我國(guó)學(xué)者重視對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放的理論模式的研究，運(yùn)用實(shí)證定量方法多數(shù)是基于外國(guó)的實(shí)證方法，度量研究方法多數(shù)是基于頻度分析方法和對(duì)外貿(mào)易依存度。

（二）法學(xué)角度的研究?jī)?nèi)容較少，范圍較窄，只是側(cè)重宏觀法律制度研究，不夠細(xì)化

法學(xué)視角的研究?jī)?nèi)容主要是服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管，研究范圍較窄，缺乏法律制度具體化的研究，更缺乏對(duì)地方性法規(guī)的研究。

（三）對(duì)策建議或解決方法較為理論化，尚需就法律化、制度化問題進(jìn)行進(jìn)一步研究

2017 年10 月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“推動(dòng)形成全面開放新格局”“實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資便利化政策，全面實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對(duì)外開放，保護(hù)外商投資合法權(quán)益”。2019 年10 月，習(xí)近平主席致信首屆跨國(guó)公司領(lǐng)導(dǎo)人青島峰會(huì)，重申進(jìn)一步改善營(yíng)商環(huán)境和開放市場(chǎng)，中國(guó)開放的大門只會(huì)越開越大，營(yíng)商環(huán)境只會(huì)越來越好，為全球跨國(guó)公司創(chuàng)造的機(jī)遇只會(huì)越來越多。

因此，以上的所有研究，無論是基于國(guó)家層面或者A 省地方層面的服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放問題研究，都已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的決策部署”，也不適應(yīng)《中華人民共和國(guó)外商投資法》施行之后的目標(biāo)定位。而A 省的服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放問題研究，也必須緊緊圍繞新形勢(shì)、新情況，研究出相應(yīng)的新對(duì)策、新舉措、新制度、新體系。

本文的研究相對(duì)于已有研究的獨(dú)到學(xué)術(shù)價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值：

應(yīng)用價(jià)值：一是填補(bǔ)A 省相關(guān)地方性立法空白；二是為振興A 省經(jīng)濟(jì)提供法律保障；三是為維護(hù)A 省乃至我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全，提供具有參考價(jià)值的規(guī)則體系。

第二，理論價(jià)值：一是拓寬研究視角，以經(jīng)濟(jì)法學(xué)的視角來研究A 省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大對(duì)外開放問題，而原有研究主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)；二是提供構(gòu)建地方性法規(guī)制度的理論價(jià)值。

三、構(gòu)建A 省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放地方性法規(guī)體系

（一）總體研究框架

1．我國(guó)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的現(xiàn)有政策及立法

對(duì)于我國(guó)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大對(duì)外開放的規(guī)制，基本是政策性規(guī)定，主要來自國(guó)務(wù)院或者其部委。原有的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》等法律規(guī)范已經(jīng)隨著《外商投資法》的頒布而廢止。

例如，《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南（2015 版）》《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2016 年修訂）》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)外資增長(zhǎng)若干措施的通知》《全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)總體方案》《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極有效利用外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018 年版）》《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年版）》。其后，2019 年3 月15 日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下簡(jiǎn)稱《外商投資法》），并于2020 年1 月1 日起施行。2019 年10 月8 日，國(guó)務(wù)院第六十六次常務(wù)會(huì)議宣布通過《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，并自2020 年1 月1 日起施行，從而使得中國(guó)迄今的市場(chǎng)化營(yíng)商環(huán)境改革措施步入制度化。

2．A 省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放地方性法規(guī)現(xiàn)狀及解決方案

第一，現(xiàn)行地方法規(guī)、規(guī)章不適應(yīng)新時(shí)代的要求，應(yīng)盡快修改舊法或制定新法。A 省現(xiàn)行的法規(guī)、規(guī)章包括：《A 省外商投資企業(yè)投訴處理暫行辦法》《A 省加快服務(wù)業(yè)對(duì)外開放實(shí)施細(xì)則》《A省商務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管工作實(shí)施細(xì)則（試行）》《A 省商務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管責(zé)任清單》，以及2019 年5 月30 日正式施行了《A 省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》。而《外商投資法》出臺(tái)后，對(duì)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放地方性法規(guī)建設(shè)提出了新的要求，現(xiàn)行的地方性法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)不適應(yīng)新的國(guó)家政策以及《外商投資法》新的形勢(shì)要求。A 省現(xiàn)有相關(guān)地方性法規(guī)與《外商投資法》存在立法沖突或滯后，甚至A 省相關(guān)地方性法規(guī)內(nèi)部之間也存在沖突。

第二，相關(guān)立法與外商投資法不配套，應(yīng)重構(gòu)A 省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放地方性法規(guī)。世界銀行組織發(fā)布的《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》顯示：我國(guó)營(yíng)商環(huán)境全球排名持續(xù)提升至第31 位，為全球優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體之一，中國(guó)不斷提升司法行政的質(zhì)量，并獲得了該項(xiàng)指標(biāo)的最高分。

新形勢(shì)要求A 省立足自身的戰(zhàn)略定位，按照國(guó)際先進(jìn)的法律規(guī)則，采取負(fù)面清單制度為指導(dǎo)，規(guī)劃對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，持續(xù)改進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展體制機(jī)制。而在實(shí)踐中也存在著諸如地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件修改不及時(shí)，執(zhí)法人員對(duì)法規(guī)制度理解不正確、執(zhí)行不到位的情況，這就需要細(xì)化A 省的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章以及具體制度。因此，A 省必須在新的國(guó)家政策形勢(shì)與新的《外商投資法》的指引下，制定與外商投資發(fā)展要求相配套的法規(guī)、規(guī)章制度，以形成促進(jìn)、保護(hù)、規(guī)范外商投資的新格局。

第三，以政策替代法律，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)政策的法治化。2019 年1 月A 省出臺(tái)《A 省擴(kuò)大開放100項(xiàng)政策措施》。包括放寬準(zhǔn)入、投資貿(mào)易便利、優(yōu)惠補(bǔ)貼、減費(fèi)降負(fù)、金融支撐、引才育才、要素保障、營(yíng)商環(huán)境、政務(wù)服務(wù)等9 個(gè)方面。但沒有制定法規(guī)、規(guī)章予以配套實(shí)施?！锻馍掏顿Y法》第十八條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府可以依法制定外商投資促進(jìn)和便利化政策措施。因此，A省應(yīng)該及時(shí)將政策法治化，研究制定A 省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放地方性法規(guī)。

（二）重點(diǎn)難點(diǎn)

1．重點(diǎn)：考察A 省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的實(shí)際情況，在國(guó)家政策和《外商投資法》之下，制定A省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的地方性法規(guī)。

2．難點(diǎn)：為制定具體的A 省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放的地方性法規(guī)提供合理的方案。

（三）主要目標(biāo)

1．總體目標(biāo)：為加快A 省在服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放領(lǐng)域的地方立法提供理論支撐和具有可操作性的立法方案建議。

2．具體立法目標(biāo)：A 省在服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)制定與《外商投資法》相配套的具體的地方性法規(guī)。在具體的立法方案上，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到《外商投資法》屬于較為原則性的規(guī)定，必然后續(xù)制定發(fā)布具體的配套規(guī)定，A 省應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注其發(fā)展趨勢(shì)并提供相關(guān)的配套立法方案與之相協(xié)調(diào)。修改或訂立A 省的相關(guān)地方性法規(guī)主要針對(duì)下列問題：

第一，堅(jiān)持內(nèi)外資一致，保障外商投資企業(yè)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。開展A 省的相關(guān)地方性法規(guī)和制度的廢改立工作，對(duì)不利于內(nèi)外資發(fā)展的政策與法律法規(guī)及時(shí)廢改，并及時(shí)立法，同時(shí)在A 省的三級(jí)政府積極推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的全方位實(shí)施。相關(guān)的規(guī)章、規(guī)范性文件和政策措施需要落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，建立投訴舉報(bào)、客觀評(píng)估等機(jī)制，嚴(yán)厲打擊排除或限制競(jìng)爭(zhēng)行為。

第二，完善A 省知識(shí)產(chǎn)權(quán)地方性相關(guān)保護(hù)制度，鼓勵(lì)基于自愿原則和商業(yè)規(guī)則開展技術(shù)合作，禁止采取行政手段強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù)，并明確相關(guān)責(zé)任制度體系。

第三，建立健全A 省地方性外商投資服務(wù)體系。為外國(guó)投資者提供法律法規(guī)、政策措施、投資項(xiàng)目信息等方面的咨詢和服務(wù)；制定與外商投資有關(guān)的法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式征求外商投資企業(yè)的意見和建議；與外商投資有關(guān)的規(guī)范性文件、裁判文書等，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公布。建立健全A 省地方性外商投資信息公開與公眾參與制度，方案：如建立相關(guān)網(wǎng)站，設(shè)計(jì)APP 以提高參與度等。

第四，建立A 省地方性外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制。《外商投資法》規(guī)定，“外國(guó)投資者、外商投資企業(yè)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以通過外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制申請(qǐng)解決”。由于A 省現(xiàn)行規(guī)定已過時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改，并需要結(jié)合“以‘雙隨機(jī)、一公開’監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制”，設(shè)立投訴專門機(jī)構(gòu)（并完善其相關(guān)編制、授權(quán)等）予以監(jiān)管。

第五，建立A 省地方性外商投資信息報(bào)告制度。這是為適應(yīng)新型外商投資管理模式需要而增加的新制度。相關(guān)方案，如建立相關(guān)網(wǎng)站，設(shè)計(jì)APP 及時(shí)公布信息。

四、結(jié)語

本文的研究是以《外商投資法》為基本法，構(gòu)建A 省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大對(duì)外開放的地方性法律法規(guī)體系，從而填補(bǔ)A 省相關(guān)領(lǐng)域立法空白。最終將有利于立法、執(zhí)法，間接促進(jìn)、發(fā)展A 省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放體制機(jī)制，適應(yīng)A 省服務(wù)業(yè)擴(kuò)大對(duì)外開放的需要。