以檢察公益訴訟為主體的環(huán)境民事公益訴訟體系的構(gòu)建研究

羅 瓊

中共岳陽市委黨校，湖南 岳陽 414000

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）總則編規(guī)定的“綠色原則”，是對中國目前資源緊缺、環(huán)境污染的嚴重現(xiàn)實問題做出的回應(yīng)，同時，《民法典》還通過專章規(guī)定了環(huán)境污染和生態(tài)破壞的法律責(zé)任。其后，黨的二十大順應(yīng)時代潮流，對建設(shè)美麗中國作出重大戰(zhàn)略部署。但如今隨著環(huán)境保護法律制度和規(guī)則逐步健全，我國環(huán)境民事公益訴訟案件逐步增多，以嚴厲的追責(zé)有力震懾了侵權(quán)行為人，增強了社會公眾環(huán)境保護意識。其中，環(huán)境民事公益訴訟起訴主體范圍歷來是學(xué)界和實務(wù)界爭議最大的問題，也是環(huán)境民事公益訴訟制度的核心問題。

一、環(huán)境民事公益訴訟適格原告的范圍及存在問題

2012 年第二次修正的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）最早規(guī)定環(huán)境領(lǐng)域民事公益訴訟制度，由于訴訟主體和訴訟程序等方面規(guī)定不具體，此時民事公益訴訟制度并未完全建立。2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）為調(diào)動各方保護公益的積極性規(guī)定了多元參與保護環(huán)境的模式，但這并沒有導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟案件快速增長。2021 年施行的《民法典》以七個條文篇幅對環(huán)境民事法律關(guān)系作出規(guī)定，全面概括了環(huán)境公益訴訟起訴主體范圍，回答了環(huán)境公共利益由誰來保護的問題。2015 年公布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）明確了社會組織提起公益訴訟的條件。2019 年公布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》明確了行政機關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V權(quán)?？梢姡覈h(huán)境民事公益訴訟的起訴主體范圍逐步擴大，并經(jīng)歷了社會組織到檢察機關(guān)再到行政機關(guān)的發(fā)展過程。我國提起環(huán)境民事公益訴權(quán)的主體包括三方面：

（一）檢察機關(guān)

檢察機關(guān)始終走在公益保護司法實踐的前列。有觀點認為，對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督才屬于檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范疇?？v觀國內(nèi)外，無論是大陸法系還是英美法系國家，檢察機關(guān)代表國家提起環(huán)境民事公益訴訟都是較為普遍的做法。2018 年修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》在法律層面規(guī)定了檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)，強化了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。［1］相比較其他領(lǐng)域訴訟環(huán)境公益訴訟更為復(fù)雜，因涉及專業(yè)問題因果關(guān)系等事實認定難度大，訴訟過程中經(jīng)常會出現(xiàn)當(dāng)事人無力起訴的情況。檢察機關(guān)具有獨特的訴訟資源，包括專業(yè)法律人士和國家財政支持是其履行環(huán)境保護公益職責(zé)的重要條件。2018 年公布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》增加規(guī)定了刑事附帶民事公益訴訟作為民事公益訴訟的一種類型。近幾年這一訴訟類型已經(jīng)成為我國環(huán)境公益訴訟最主要類型，呈現(xiàn)“一支獨大”的特點。

（二）社會組織

環(huán)境保護領(lǐng)域是世界范圍內(nèi)最早建立社會組織并發(fā)揮作用的領(lǐng)域。我國環(huán)保公益組織最早于20 世紀80 年代成立，其中包括世界環(huán)保組織在我國設(shè)立的分支機構(gòu)，國家也非常重視環(huán)保社會力量培育。2013 年以前，環(huán)保社會組織較為活躍，熱衷于通過提起訴訟的方式保護環(huán)境；2013 到2015年間，半官方性質(zhì)的中華環(huán)保聯(lián)合會成為我國環(huán)境公益訴訟的主要起訴主體，這一階段環(huán)保公益組織提起的公益訴訟大多沒有進入訴訟程序，［2］相較檢察機關(guān)起訴案件的爆發(fā)式增長，社會組織提起公益訴訟案件數(shù)量始終在低位運行，隨著時間推移這種數(shù)量差別進一步擴大：2015、2016 年社會組織和檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件分別為122 件和74 件；2021 年這兩類主體提起公益訴訟案件數(shù)量分別為103 件和3454 件，可見檢察機關(guān)已經(jīng)成為我國環(huán)境公益司法保護的主要力量。我國司法實踐提起環(huán)境公益訴訟的組織并不多，截至2018 年9 月這個數(shù)字才增長為22 家。［3］我國現(xiàn)有環(huán)保公益組織7000 多家，其中具有環(huán)境公益訴訟法定原告資格的700 多家，司法實踐中提起環(huán)境公益訴訟的并不多。比較以上兩組數(shù)據(jù)可見，相關(guān)司法解釋關(guān)于環(huán)保公益組織起訴條件的規(guī)定并非影響其提起公益訴訟的主要因素。

社會組織提起公益訴訟動力更多受制于現(xiàn)實困境包括自身經(jīng)濟能力和訴訟能力等。2017 年“某然之友”和“某發(fā)會”在“常州毒地案”中將3家化工企業(yè)訴至法院，一審法院判決二原告敗訴承擔(dān)189 萬高額訴訟費，使“某然之友”和“某發(fā)會”面臨巨大經(jīng)濟壓力。目前國務(wù)院頒發(fā)的《訴訟費用繳納辦法》尚未修改，環(huán)保公益組織仍然面臨訴訟費用的壓力。此外，很多環(huán)保組織成員較少、專業(yè)能力缺乏也嚴重影響訴訟結(jié)果，環(huán)境公益訴訟案件大多非常復(fù)雜，案件事實中因果關(guān)系、損害結(jié)果等確認都很難，對鑒定依賴程度較高。公益訴訟的直接目的是維護公共利益，勝訴利益不歸屬于起訴主體，環(huán)保公益組織起訴時基于現(xiàn)實考慮一般會選擇社會影響比較大、公共利益損害明顯的案件起訴，而一些掛靠行政機關(guān)的環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟會因掛靠關(guān)系最終選擇放棄訴訟。綜合多方面因素，我國環(huán)保公益組織即使符合法定起訴條件也難以保有熱情以公益訴訟作為首要環(huán)境維權(quán)手段。

（三）環(huán)保行政部門

政府在保護公共利益和社會運行機制中起主導(dǎo)作用。為落實行政機關(guān)管理職權(quán)，法律授予了各級政府環(huán)保部門多種監(jiān)管措施，如查封扣押、現(xiàn)場檢查、按日連續(xù)處罰等。2014 年10 月，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨的十八屆四中全會上所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中深刻闡述了“探索建立檢察公益訴訟制度”的初衷和目的，行政不作為和亂作為是導(dǎo)致公益受損的重要原因，加強檢察監(jiān)督，督促行政機關(guān)依法全面、及時履行職責(zé)是我國法治建設(shè)重大舉措。目前我國檢察公益訴訟以行政公益訴訟為主，是以訴的形式履行監(jiān)督的本質(zhì)。2015 年12 月《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》發(fā)布實施以來，試點地方省級政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)可指定相關(guān)部門機構(gòu)負責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。環(huán)保行政部門提起環(huán)境民事公益訴訟在實踐中也并不多見，主要是在較大、重特大突發(fā)環(huán)境事件中或者嚴重影響生態(tài)后果的情形下提起。2018 年試點全面鋪開后，生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)問題成為公益訴訟領(lǐng)域重要課題。

我國多元參與的環(huán)境民事公益訴訟格局中不同主體提起訴訟的法理基礎(chǔ)各不相同：檢察機關(guān)以國家所有權(quán)代表人、環(huán)境權(quán)和訴訟信托為基礎(chǔ)，政府取得生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主體資格源于自身實體權(quán)益受損，而社會組織作為原告的理論基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)和訴訟信托。環(huán)境治理是一個多方共治的過程，由不同主體各自發(fā)揮自身職能促進環(huán)境法治的有序進行，但公權(quán)力為主的訴訟模式也將導(dǎo)致一些問題。每一起生態(tài)環(huán)境破壞事件理論上都存在行政機關(guān)不作為或違法作為，由公權(quán)力機關(guān)提起環(huán)境民事訴訟，實際上檢察機關(guān)、行政機關(guān)與司法機關(guān)之間可能形成相互配合的聯(lián)合執(zhí)法關(guān)系，特別是行政機關(guān)提起損害賠償訴訟而不是作為執(zhí)法主體介入情況下，司法機關(guān)可能成為環(huán)境行政的聲援者。

二、構(gòu)建以檢察公益訴訟為主體的環(huán)境民事公益訴訟體系

環(huán)境民事公益訴訟制度實施以來，成效初顯，在推動環(huán)境法治、維護社會公共利益、建設(shè)生態(tài)文明方面做出了積極貢獻。構(gòu)建以檢察公益訴訟為主體的環(huán)境民事公益訴訟體系應(yīng)當(dāng)處理好檢察機關(guān)和其他部門組織的職責(zé)關(guān)系。

（一）法檢聯(lián)動，形成司法共治合力

檢察公益訴訟是檢察監(jiān)督體系中更為主動，更具綜合性的組成部分?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020－2025 年）》提出加強檢察公益訴訟工作，為適應(yīng)工作需要，多地探索“多檢合一”新模式，綜合運用刑事、民事、行政訴訟手段搭建多元共治平臺，加強檢察機關(guān)與行政機關(guān)、社會力量多方面的協(xié)作，形成生態(tài)環(huán)境司法保護多元共治新格局。應(yīng)當(dāng)注意的是，檢察機關(guān)主體地位并不意味將環(huán)境民事公益訴訟起訴主體限定為檢察機關(guān)，而是在刑事附帶民事公益訴訟中充分發(fā)揮檢察機關(guān)優(yōu)勢，并處理好和其他訴訟主體關(guān)系。《民事訴訟法》中關(guān)于檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的“后置性”原則規(guī)定既是基于司法謙抑的本質(zhì)要求，更是為了鼓勵民間提起公益訴訟。檢察機關(guān)作為支持起訴單位，在調(diào)查取證等方面應(yīng)當(dāng)為社會組織提供支持，特別是當(dāng)涉及刑事案件時檢察機關(guān)的支持必須有力。

（二）加強協(xié)作，發(fā)揮行政機關(guān)優(yōu)勢

行政救濟和司法救濟是公益保護的兩種不同手段。環(huán)保行政機關(guān)在公益訴訟中的作用既包括以賠償權(quán)利人的身份提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，也包括在檢察公益訴訟中的協(xié)作配合。生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件專業(yè)程度極高，檢察機關(guān)在提起這類訴訟時需要借助行政機關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢。訴訟過程中法院會主動向行政機關(guān)調(diào)查取證，或者法院向原告簽發(fā)調(diào)查令，由原告直接到相關(guān)行政機關(guān)去查閱或獲取相關(guān)材料，地方行政機關(guān)如果不配合將無法獲得關(guān)鍵證據(jù)影響案件順利進行。因此，環(huán)境生態(tài)保護主管部門的支持應(yīng)當(dāng)制度化、常態(tài)化。特別是破壞生態(tài)環(huán)境和資源領(lǐng)域的犯罪案件，檢察機關(guān)要不斷完善辦案方式，在鑒定評估調(diào)查取證等程序中積極爭取行政機關(guān)的支持和幫助。環(huán)保行政機關(guān)在證據(jù)證明能力、適用法律方面可以向檢察機關(guān)提出法律業(yè)務(wù)咨詢，請求幫助完善材料證據(jù)，提高辦案質(zhì)量，實現(xiàn)雙贏。環(huán)保行政部門是最早與檢察機關(guān)建立協(xié)作關(guān)系并保持密切聯(lián)系的部門，雙方構(gòu)建完善的溝通協(xié)商機制在目前的司法實踐中已初見成效，環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)對于環(huán)境公益訴訟由最早的疑慮到配合支持，法治意識明顯提高，工作方式也發(fā)生了改變。如今在工作中一旦發(fā)現(xiàn)有不具備執(zhí)法手段的情況，環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)會主動向檢察機關(guān)提出監(jiān)督要求。

（三）續(xù)造動力，促進環(huán)保組織發(fā)展

環(huán)保社會組織是獨立的社會第三方，當(dāng)公眾環(huán)境權(quán)受到損害時依法代表公眾提起訴訟。環(huán)保公益組織提起公益訴訟是環(huán)保部門管理的有益補充，世界各國都將其作為環(huán)境保護體系中的重要組成部分。目前我國環(huán)保組織發(fā)展不能完全適應(yīng)環(huán)境保護的形勢，需要多途徑提高自身能力，增加專業(yè)人才，積極采取政治、法律以及經(jīng)濟上的措施，促進環(huán)保團體的發(fā)展。同時增強公眾環(huán)保意識，鼓勵更多的環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟。公益組織作為原告或者支持起訴單位能夠彌補原告法律專業(yè)能力的不足，如幫助篩選案源、討論確定訴訟請求、委托代理等等。

“常州某地案”判賠高額案件受理費引起社會普遍質(zhì)疑，環(huán)境公益訴訟不同于傳統(tǒng)私益訴訟，賠償不歸原告所有，而且環(huán)境類案件普遍訴訟標的較高，有學(xué)者提出不能按照普通財產(chǎn)案件的標準收取案件受理費，應(yīng)當(dāng)按件收取才符合環(huán)境公益訴訟的公益性。對于鑒定費過高問題，需要通過修改立法或者出臺司法解釋或者指導(dǎo)性案例等方式進一步細化、完善公益訴訟程序改善。司法實踐中部分法院對于“部分事實已經(jīng)清楚的”的案例，決定由被告承擔(dān)鑒定評估費用，以此推進案件進程并取得了很好的效果。為增強團體組織訴訟能力，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立暢通的溝通機制，設(shè)立投訴舉報信箱接受舉報，并通過信息公開平臺督促社會組織提起訴訟，訴訟過程中也可以通過證據(jù)收集等方面提供支持。

（四）充分考量，調(diào)動公眾參與積極性

公益訴訟法律制度確立之前，我國民間以維護公益為目標的訴訟不少是公民個人提出的，公益訴訟制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)保障公民管理社會事務(wù)的權(quán)利?？v觀世界各國有關(guān)民事公益訴訟原告資格的制度規(guī)定，無論是英美法系或是大陸法系，均鼓勵公民個人、社會團體和律師等作為原告提起公益訴訟。但我國公民的公益訴訟主體資格自公益訴訟制度確立以來始終被排除在外，理由是讓訴訟能力非常有限的公民提起訴訟不僅不能勝訴，還可能讓法院因濫訴陷入訴訟爆炸的泥沼之中。但從現(xiàn)實情況看，法律賦予社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟主體資格后，社會組織提起公益訴訟案件數(shù)量并不多，濫訴、惡意訴訟等情形并未出現(xiàn)。真正與損害有密切關(guān)系的主體包括個人，他們的訴訟動力甚至遠遠高于符合條件的環(huán)保公益組織，賦予這部分公民提起公益訴訟的主體資格是有必要的。

賦予公民社會管理事務(wù)權(quán)利也是以人民為中心的發(fā)展理念的必然要求。構(gòu)建檢察公益訴訟為主體的公益訴訟體系需要更多考慮私主體，明確社會組織甚至公民個人在訴訟中的功能定位，使內(nèi)外動力各歸其位、各司其職、協(xié)調(diào)配合?，F(xiàn)階段，公益訴訟仍屬于新興事物，大多數(shù)人對其認識不夠，對于身邊生產(chǎn)生活遭到侵害的情形或處于觀望態(tài)度，或傾向于向行政職能機關(guān)舉報，司法實踐中公益訴訟案件線索大多來源于檢察機關(guān)自行調(diào)查或上級交辦，社會各界主動提供線索的案件較少。因此，應(yīng)調(diào)動公眾參與積極性、提高公民公益訴訟參與能力，公民還可以在法定機關(guān)或有關(guān)組織提起的公益訴訟中以知情人、證人身份提供證據(jù)線索支持訴訟或提起公益訴訟。