南方丘陵山區(qū)耕地恢復(fù)難點(diǎn)及對(duì)策研究
——以湖南省安化縣為例

■ 李靖懿/盧 霞

（1.湖南省第二測(cè)繪院，長(zhǎng)沙 410119；2.自然資源部南方丘陵區(qū)自然資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖南 長(zhǎng)沙 410119；3.湖南省安化縣自然資源局，安化 413500）

保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地。第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009—2019年我國(guó)耕地凈減少1.13億畝[1]，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”、撂荒拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，糧食安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。針對(duì)這種現(xiàn)象，眾多學(xué)者開展了耕地“非糧化”研究，黃祖輝等聚焦核心驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行分析[2]；孟菲等探究全國(guó)耕地“非糧化”的時(shí)空演化特征，指出南方“非糧化”比例高于北方[3]；劉丹等從耕地保護(hù)政策演化角度展開研究[4]；楊瑞珍探尋了耕地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”傾向[5]。除此之外，耕地撂荒也是導(dǎo)致耕地減少的重要因素，特別在南方丘陵山區(qū)撂荒尤為嚴(yán)重[6]，主要受制于地形條件、耕地碎片化及農(nóng)村家庭勞力轉(zhuǎn)移等[7-9]。耕地恢復(fù)是應(yīng)對(duì)耕地減少的有效治理措施。2022年，湖南省率先推進(jìn)耕地恢復(fù)工作，探索在“三調(diào)”標(biāo)注為恢復(fù)屬性的原耕地上實(shí)施恢復(fù)工程，控制耕地流出態(tài)勢(shì)，逐步補(bǔ)齊耕地保護(hù)目標(biāo)缺口。安化縣是湖南中部山區(qū)縣和省內(nèi)地域面積第三大縣，耕地分布具有丘陵山區(qū)的典型特征，又兼具各種微地貌發(fā)育的差異特性，其地貌特征在南方丘陵山區(qū)具有一定代表性；除此之外，通過(guò)對(duì)該地區(qū)的耕地恢復(fù)實(shí)踐開展研究，可以發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為其他類似地區(qū)有效推進(jìn)耕地恢復(fù)、加強(qiáng)耕地用途管制提供參考案例。

1 研究區(qū)概況

安化縣地處湖南省中部偏北、雪峰山脈北段，資水中游，是山區(qū)林業(yè)大縣、庫(kù)區(qū)移民大縣和湖南省鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣。全縣國(guó)土總面積為4945平方千米，轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝跒?8.53萬(wàn)人。全縣耕地面積為49.14萬(wàn)畝，占縣域土地面積的6.62%，人均耕地為0.5畝。安化縣生態(tài)保持完好，擁有世界上最大的冰磧巖層，森林蓄積量為1700萬(wàn)立方米，森林覆蓋率為76%，是國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。域內(nèi)資源豐富，盛產(chǎn)茶葉，被譽(yù)為“中國(guó)黑茶之鄉(xiāng)”。地區(qū)GDP達(dá)270億元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入為1.65萬(wàn)元。

安化縣屬亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候，熱量豐富、雨量充沛。全縣地形地貌多樣，境內(nèi)山巒起伏，平原、崗地、丘陵面積少，山地面積大（表1）。湖南第二大河流資江自西南入境，往東偏北橫亙?nèi)h。境內(nèi)水系發(fā)達(dá)、溝谷發(fā)育、河網(wǎng)密布。成土母質(zhì)主要包含板頁(yè)巖風(fēng)化物、砂礫巖風(fēng)化物、石灰?guī)r風(fēng)化物、花崗巖風(fēng)化物、溪河沖積物。土壤肥沃，環(huán)境質(zhì)量良好，適宜各種作物生長(zhǎng)。

表1 安化縣地形地貌統(tǒng)計(jì)分析

2 研究區(qū)耕地發(fā)育特征及利用變化過(guò)程

安化縣現(xiàn)有耕地49.14萬(wàn)畝，其中水田40.04萬(wàn)畝、旱地9.10萬(wàn)畝，分別占比81.48%和18.52%。縣域地形坡度較大，耕地分布也隨縣域地貌呈現(xiàn)整體較大坡度（表2）。

表2 安化縣耕地坡度統(tǒng)計(jì)分析

耕地發(fā)育與土壤形成受地形和成土母質(zhì)影響較大。在垂直空間分布上：300米以下，主要分布板頁(yè)巖、砂礫巖發(fā)育的耕型紅土和水稻土，以及溪河沖積物發(fā)育的河潮土和水稻土，全縣大部分水田分布在該類區(qū)域。在土壤發(fā)育的微域范圍內(nèi)，地勢(shì)的高低影響土壤的分布，地勢(shì)高的高岸田受水作用弱，潴育現(xiàn)象不明顯，土體保持自然層次，多為淹育性水稻土；地勢(shì)稍低的二排田和沖壟中上部稻田受水作用強(qiáng)，潴育現(xiàn)象明顯，心土層多形成不同厚度的潴育層，多為潴育性水稻土；地勢(shì)低洼的沖壟田，由于地下水位高，有的地下水超越地表，土層中形成不同厚度的青泥層，甚至有的耕作層潛育，多形成潛育性水稻土和沼澤性水稻土。海拔300～500米，分布板頁(yè)巖、石灰?guī)r、砂巖、花崗巖發(fā)育的黃紅壤和耕型黃紅土，大部分旱地分布在該類區(qū)域，土壤發(fā)育過(guò)程中具有明顯的脫硅富鋁化過(guò)程，土壤呈酸性至微酸性，一般土層深厚。海拔500～800米，垂直分布于紅壤和黃紅壤之上，發(fā)育的主要是黃壤和耕型黃土，以及石灰?guī)r發(fā)育的黑色石灰土，少部分旱地分布在該類區(qū)域，由于氣候涼濕，日照少，空氣濕度大，土體中氧化鐵水化而呈黃色，土壤呈強(qiáng)酸性，宜營(yíng)造杉木林。800米以上的山地黃棕壤和1300米以上的山地草甸土，不適宜種植農(nóng)作物。

安化縣耕地在平面空間分布上大致可分為三個(gè)區(qū)域，詳見表3。前鄉(xiāng)片位于縣域東南部，沿G207國(guó)道沿線，地處雪峰山向洞庭湖過(guò)渡的丘崗地帶，板頁(yè)巖母質(zhì)遍布全域，以洢水和沂溪為中線，呈較小的“V”形向東、西兩側(cè)展開，其土壤水平分布趨勢(shì)從各自的溪流向兩側(cè)，水稻土-紅壤-黃壤呈條帶狀東西近似對(duì)稱分布，多由溪河沖擊物和丘陵河谷口發(fā)育水稻土形成水田。中部片位于縣域中部，從柘溪電站下游沿資江兩岸橫貫縣域中北部，整體地勢(shì)中間低、南北高，自資江兩岸至南、北邊陲，水稻土-紅壤-黃壤呈條帶狀南北近似對(duì)稱分布；匯集于資江的眾多支流，從各自的小“V”形底部沿溪流兩側(cè)的分布趨勢(shì)常呈現(xiàn)與溪流流向一致的條帶狀近似對(duì)稱分布，多沿溪河發(fā)育水稻土的同時(shí)，在海拔較高的區(qū)域發(fā)育耕型黃紅土。庫(kù)區(qū)片位于縣域西部，以柘溪水庫(kù)為中心，遍布縣域西北、西南區(qū)域，整體地勢(shì)較高，在溪河匯集的同時(shí)，耕地土壤發(fā)育呈獨(dú)立典型山頭分布，從山谷到山頂，圍繞形成該山頭的封閉土壤帶，從外至內(nèi)是水稻土、紅壤、黃壤、黃棕壤，如此等等，該區(qū)域?yàn)榈湫偷母吆０胃?，零星分散、圖斑破碎，多以旱地為主。

表3 安化縣耕地分區(qū)地類面積統(tǒng)計(jì)分析

據(jù)第二次土壤普查（簡(jiǎn)稱“二普”）和國(guó)土調(diào)查（按次序簡(jiǎn)稱“一調(diào)”“二調(diào)”“三調(diào)”）數(shù)據(jù)，安化縣在“二普”期間耕地面積為66.71萬(wàn)畝，“一調(diào)”期間耕地面積為57.95萬(wàn)畝，“二調(diào)”期間耕地面積為70.35萬(wàn)畝，“三調(diào)”耕地面積為49.14萬(wàn)畝?！岸{(diào)”到“三調(diào)”期間全縣減少耕地21.21萬(wàn)畝。根據(jù)各階段數(shù)據(jù)的偏差與變化，可分為三個(gè)階段開展分析。第一個(gè)階段是“二普”到“一調(diào)”期間。安化縣開展“二普”的時(shí)間是1981年，正值湖南省大力推進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，政策極大地釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，而“一調(diào)”開始時(shí)間是1984年，其間很多集體的荒山荒地都包產(chǎn)到戶進(jìn)行了開墾，理論上耕地總數(shù)應(yīng)增加，而兩者數(shù)據(jù)的偏差主要是由于統(tǒng)計(jì)口徑的不一致和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。第二個(gè)階段是“一調(diào)”到“二調(diào)”，其間國(guó)家正式取消糧票，激活糧食商品市場(chǎng)流通，促進(jìn)了糧食商品化。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，在糧食商品化和快速城鎮(zhèn)化的雙重驅(qū)動(dòng)下，耕地?cái)?shù)量理論上應(yīng)當(dāng)會(huì)減少，而期間耕地?cái)?shù)量變化與理論再一次偏差，主要原因是耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)偏差。按照《土地利用現(xiàn)狀分類》，種植農(nóng)作物的土地，以及間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地都可以認(rèn)定為耕地；同時(shí)，南方寬度＜1.0m、北方寬度＜2.0m固定的溝、渠、路和田坎，以及臨時(shí)種植藥材、花卉、苗木、草皮等的耕地，其他臨時(shí)改變用途的耕地，也可以認(rèn)定為耕地。第三個(gè)階段是“二調(diào)”至“三調(diào)”期間，正值國(guó)家大力實(shí)施退耕還林工程，陡坡耕地、重要水源地15°～25°坡耕地等逐步退耕[10]，據(jù)安化縣林業(yè)部門數(shù)據(jù)，該階段全縣共退耕還林17.7萬(wàn)畝，與此同時(shí)，為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，政策上鼓勵(lì)農(nóng)民調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深處山區(qū)的安化縣也在這個(gè)階段結(jié)合特色產(chǎn)業(yè)大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，其間第一產(chǎn)業(yè)增加值從23.14億元增長(zhǎng)至56.06億元。該階段安化縣耕地減少，理論上符合趨勢(shì)，但變化量有偏差。

安化縣地形地貌特征與耕地的發(fā)育規(guī)律，呈現(xiàn)出水田資源稀缺、旱地比重較高的耕地資源特征。耕地整體海拔較高，利用方式上產(chǎn)生了旱地、園地、林地輪作或間作套種的情況，作為曾經(jīng)的國(guó)家級(jí)貧困縣，受自然條件制約和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整影響，農(nóng)作物耕種會(huì)隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)而調(diào)整，這也是安化縣耕地流失和減少的主要原因。在此基礎(chǔ)上開展耕地特征和利用狀況分析，對(duì)科學(xué)有序恢復(fù)耕地具有指導(dǎo)作用。

3 研究區(qū)2022年度耕地恢復(fù)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

耕地恢復(fù)是一項(xiàng)全新的工作，有別于傳統(tǒng)的土地整治項(xiàng)目和土地開發(fā)項(xiàng)目新開墾的耕地，有別于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目提質(zhì)改造的現(xiàn)有耕地，有別于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目通過(guò)復(fù)墾農(nóng)村宅基地和閑置建設(shè)用地而新增加的耕地，也有別于土地復(fù)墾項(xiàng)目復(fù)墾的災(zāi)毀耕地。耕地恢復(fù)是對(duì)“二調(diào)”為耕地而“三調(diào)”為恢復(fù)屬性的地塊實(shí)施工程，恢復(fù)農(nóng)作物和糧食作物耕種，逐步找回“流失”的耕地，通過(guò)恢復(fù)耕地有效遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”。

2022年，安化縣全面推進(jìn)耕地恢復(fù)工作，按照2000元/畝的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，全年共恢復(fù)耕地1.33萬(wàn)畝，然而在恢復(fù)耕地的實(shí)踐過(guò)程中面臨耕地恢復(fù)牽涉面廣、實(shí)施難易程度和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜多樣等困難。在“三調(diào)”帶恢復(fù)屬性的圖斑當(dāng)中，有實(shí)地為山林不可恢復(fù)的、有土壤沙化恢復(fù)不了的、有植被茂密林相優(yōu)良難以恢復(fù)的、有觸及農(nóng)民利益不敢貿(mào)然恢復(fù)的。正因?yàn)榍闆r復(fù)雜，無(wú)法精準(zhǔn)確定恢復(fù)靶區(qū)，致使恢復(fù)的耕地錯(cuò)過(guò)了作物種植期，加之極端干旱天氣的影響，當(dāng)年大部分恢復(fù)耕地作物存活率極低甚至無(wú)法落實(shí)耕種，導(dǎo)致恢復(fù)耕地工作推進(jìn)極其困難。2023年初，為準(zhǔn)確摸清耕地恢復(fù)潛力，高效推進(jìn)恢復(fù)耕地工作，安化縣啟動(dòng)恢復(fù)耕地潛力調(diào)查評(píng)價(jià)工作，全面分析恢復(fù)耕地宜耕潛力，掌握易恢復(fù)、難恢復(fù)和不可恢復(fù)地塊布局，摸清地塊產(chǎn)業(yè)掛鉤情況，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)有針對(duì)性地開展耕地恢復(fù)工作。通過(guò)調(diào)查，初步明確易恢復(fù)和難恢復(fù)地塊特征：易恢復(fù)地塊地勢(shì)平坦，耕種便利，灌排條件較好，能滿足自流灌溉要求，地表植被稀疏，耕作層保持較好，但往往這部分地塊涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大部分涉及茶產(chǎn)業(yè)；難恢復(fù)地塊地形坡度較大，林木覆蓋率高，水源條件差，灌排基礎(chǔ)設(shè)施不配套，耕種便利度不高，工程難度較大，再次撂荒的風(fēng)險(xiǎn)也較大[11]。同時(shí)，工作人員在外業(yè)調(diào)查中注意總結(jié)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”演變規(guī)律，為加強(qiáng)耕地用途管制提供參考案例。

安化縣在恢復(fù)耕地實(shí)踐中總結(jié)出一些有利于推進(jìn)耕地恢復(fù)工作的規(guī)律：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的重視程度、基層自然資源所長(zhǎng)的主動(dòng)作為力度、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門指導(dǎo)耕種的參與度、資金使用效率、引入種植大戶的數(shù)量、結(jié)合特色產(chǎn)業(yè)的情況等因素，對(duì)恢復(fù)耕地的成效影響較大。如安化縣樂安鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)亍鞍不∽鸦ㄉ笔菄?guó)家地理標(biāo)志產(chǎn)品，其價(jià)格是普通花生的好幾倍。在耕地恢復(fù)過(guò)程中，通過(guò)引進(jìn)種植大戶在恢復(fù)耕地上種小籽花生，每畝花生收入可達(dá)3000多元，使耕種得以落實(shí)，撂荒耕地也得到同步治理。江南鎮(zhèn)黨委、政府組織得力，通過(guò)全面摸底調(diào)查恢復(fù)地塊中產(chǎn)業(yè)調(diào)整情況，科學(xué)統(tǒng)籌全鎮(zhèn)老化茶園，逐步騰退恢復(fù)耕地，對(duì)于一些原耕地中枯死的茶樹，老百姓困于缺乏資金無(wú)法調(diào)整結(jié)構(gòu)恢復(fù)種糧的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)整合縣補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，集中連片恢復(fù)耕地種植水稻。仙溪鎮(zhèn)通過(guò)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心申請(qǐng)配套種子和化肥，整合種糧補(bǔ)貼和大豆玉米帶狀復(fù)合種植補(bǔ)貼，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民耕作積極性。高明鄉(xiāng)司徒鋪村土壤沙化及水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重，耕作土層稀薄，恢復(fù)耕地栽種作物成活率極低，當(dāng)?shù)卣Y(jié)合鄉(xiāng)村養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，因地制宜在恢復(fù)的沙化土壤上種植飼草飼料，保障恢復(fù)耕地及時(shí)落實(shí)耕種的同時(shí)有效治理水土流失。

4 研究區(qū)耕地恢復(fù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)及潛在原因

當(dāng)前，安化縣恢復(fù)耕地面臨的主要困難包括：①缺乏穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，缺乏政策激勵(lì)措施支持；②群眾意愿不強(qiáng)，種糧比較效益低，在勞動(dòng)力有限的情況下群眾種糧積極性不高，相反調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的愿望強(qiáng)烈；③恢復(fù)耕地管護(hù)主體不明，耕種難落實(shí)，撂荒風(fēng)險(xiǎn)大；④任務(wù)重、期限短，大規(guī)模推進(jìn)耕地恢復(fù)危及特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，影響產(chǎn)業(yè)效益。

上述困難的存在導(dǎo)致安化縣耕地恢復(fù)面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，究其原因主要有以下三方面。

一是資源潛力不足。安化縣“二調(diào)”至“三調(diào)”期間減少21.21萬(wàn)畝耕地，其中在坡度構(gòu)成上，流出耕地坡度大于25°的7.88萬(wàn)畝，占比37%；坡度15°～25°的6.34萬(wàn)畝，占比30%；坡度15°以下的6.99萬(wàn)畝，占比33%。在地類構(gòu)成上，流出耕地變?yōu)榱值氐?4.71萬(wàn)畝，占比68%。主要原因一是25°以上的坡耕地逐步退耕，二是安化是典型的山區(qū)林業(yè)縣，在城鎮(zhèn)化和人口老齡化的雙重驅(qū)動(dòng)下了，農(nóng)村勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，部分坡耕地因質(zhì)量等級(jí)低又無(wú)力管護(hù)而逐步撂荒退耕，老百姓順勢(shì)造林領(lǐng)取退耕還林補(bǔ)助。流出耕地變?yōu)閳@地的1.42萬(wàn)畝，占比6.7%。主要原因是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展占用了耕地，一方面是在現(xiàn)狀耕地中種植茶葉、特色水果，另一方面是原土地開發(fā)項(xiàng)目中允許種植茶葉等農(nóng)作物。當(dāng)?shù)厝罕娊Y(jié)合產(chǎn)業(yè)政策，因地制宜種植茶業(yè)、水果等經(jīng)濟(jì)作物，脫貧成效顯著，如安化縣高馬二溪村從曾經(jīng)全縣最偏遠(yuǎn)的特困村到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推介的全國(guó)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)億元村。流出耕地變?yōu)槠渌r(nóng)用地的1.47萬(wàn)畝，占比6.8%。主要原因是農(nóng)村道路占用耕地不需要用地報(bào)批，在“進(jìn)出平衡”政策出臺(tái)之前，缺乏對(duì)耕地占用的有效監(jiān)管和考核。在管制規(guī)則上，流出耕地中包括已批建設(shè)用地、已備案設(shè)施農(nóng)用地等，涉及生態(tài)公益林和生態(tài)保護(hù)紅線等多種情形（表4）。此外，還有地塊面積小于400平方米不宜恢復(fù)的細(xì)小圖斑和實(shí)地核查為山上林地的圖斑，據(jù)當(dāng)?shù)厝罕姺从?，該類圖斑所對(duì)應(yīng)的地塊從未作為耕地耕作過(guò)，近二三十年來(lái)一直是山林，并且“一調(diào)”數(shù)據(jù)也為林地，將這部分地塊恢復(fù)耕地是當(dāng)?shù)乩习傩兆畈荒芾斫獾?。綜上所述，結(jié)合安化縣恢復(fù)耕地資源潛力調(diào)查，安化縣恢復(fù)耕地資源潛力為4.48萬(wàn)畝，2022年已恢復(fù)1.33萬(wàn)畝，剩余3.15萬(wàn)畝。

表4 安化縣耕地恢復(fù)潛力統(tǒng)計(jì)分析

二是政策上統(tǒng)籌不夠。尚未建立恢復(fù)耕地長(zhǎng)效機(jī)制，缺乏健全的配套政策、穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來(lái)源和有效的激勵(lì)措施[12]?；謴?fù)、管護(hù)、耕種、收成需要系統(tǒng)考慮，恢復(fù)耕地和撂荒耕地也需要同步治理，當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。2022年，安化縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)的耕地普遍存在距離遠(yuǎn)、人口稀、條件差、難耕作等問題，之所以選擇這些地塊進(jìn)行恢復(fù)，是因?yàn)樯婕稗r(nóng)民的利益較少、不易引發(fā)矛盾沖突。但這些恢復(fù)耕地今后的管護(hù)和耕種會(huì)面臨巨大的問題，即農(nóng)村勞動(dòng)力流失，耕種難落實(shí)，撂荒風(fēng)險(xiǎn)大，現(xiàn)狀條件好的耕地尚且面臨撂荒風(fēng)險(xiǎn)，耕作條件差的恢復(fù)耕地更會(huì)面臨無(wú)人耕種的窘境。

三是經(jīng)濟(jì)上不可持續(xù)。2022年，安化縣恢復(fù)耕地1.33萬(wàn)畝，2021年變更調(diào)查流出耕地整改1476畝，合計(jì)恢復(fù)耕地近1.5萬(wàn)畝，工程施工費(fèi)和相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用接近5000萬(wàn)元，單靠縣財(cái)政難以為繼。山區(qū)耕地多以人工種植為主，種糧成本高、收益低[13]，農(nóng)民種植糧食作物的積極性不高，加之恢復(fù)耕地耕種條件較差，在有年度恢復(fù)耕地資金補(bǔ)助的情況下會(huì)勉強(qiáng)耕種，來(lái)年沒有補(bǔ)助，農(nóng)民耕種的積極性便會(huì)銳減。

5 對(duì)策建議

一是堅(jiān)持常態(tài)化、有序開展耕地恢復(fù)。我國(guó)人均耕地面積為1.4畝，只有世界人均耕地面積的1/3，安化縣人均耕地面積為0.5畝，已經(jīng)遠(yuǎn)低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織規(guī)定的人均耕地面積0.8畝的警戒線。伴隨糧食危機(jī)步步逼近，耕地拋荒撂荒已危及我國(guó)糧食安全，恢復(fù)耕地已成為持續(xù)提升糧食供給能力的必然選擇。經(jīng)過(guò)1年的努力，安化縣恢復(fù)了1.33萬(wàn)畝耕地，并在耕地恢復(fù)實(shí)踐中探索總結(jié)出一些方法：如鄉(xiāng)鎮(zhèn)在補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)中抽出一定比例專門落實(shí)耕種；引進(jìn)種植大戶結(jié)合產(chǎn)業(yè)恢復(fù)耕地，提高資金使用效率；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門積極向上爭(zhēng)取資金采購(gòu)種子和化肥，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心發(fā)放至村組；成片恢復(fù)耕地優(yōu)先考慮納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)一步完善恢復(fù)耕地的灌排設(shè)施和田間路網(wǎng)。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，恢復(fù)耕地能夠解決耕地保護(hù)和自然資源管理面臨的潛在問題。安化縣2022年變更調(diào)查第一次上報(bào)成果顯示，在增加1.33萬(wàn)畝耕地流入的同時(shí)，有2133畝現(xiàn)狀耕地流出，主要原因是套種作物生長(zhǎng)變化導(dǎo)致地類變更，這種現(xiàn)象在南方丘陵山區(qū)較普遍，由于流出耕地中有一部分處于“三區(qū)三線”劃定的永久基本農(nóng)田當(dāng)中，可能誘發(fā)新的“非農(nóng)化”“非糧化”問題，因此需要在下一階段持續(xù)開展耕地恢復(fù)。湖南省啟動(dòng)耕地恢復(fù)工作，守住了耕地紅線，也只有持續(xù)開展耕地恢復(fù)，才能為今后永久基本農(nóng)田核實(shí)整改和儲(chǔ)備區(qū)劃定提供可補(bǔ)劃的耕地空間。特別是2017年劃定的永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的恢復(fù)耕地，應(yīng)該優(yōu)先恢復(fù)，并納入補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)。除此之外，地方黨委政府要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)耕地恢復(fù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立完善的部門協(xié)同機(jī)制，干專群結(jié)合，提升社會(huì)參與度，提升全民耕地保護(hù)意識(shí)。

二是全面系統(tǒng)推進(jìn)耕地恢復(fù)和撂荒耕地治理。在恢復(fù)耕地過(guò)程中面臨的最大問題是如何落實(shí)耕種。以現(xiàn)有縣級(jí)財(cái)政能力勉強(qiáng)能夠?qū)謴?fù)地塊進(jìn)行清表和平整，無(wú)法配套完善田間灌排設(shè)施、路網(wǎng)體系及水土保持措施，亟需落實(shí)資金通過(guò)工程提升耕地質(zhì)量。在空間上，大多數(shù)恢復(fù)地塊與撂荒耕地相連，可以系統(tǒng)推進(jìn)耕地恢復(fù)和撂荒耕地治理。滿足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田申報(bào)條件的要申報(bào)項(xiàng)目，未達(dá)到申報(bào)條件的應(yīng)申請(qǐng)市級(jí)投資土地開發(fā)整理項(xiàng)目或其他涉農(nóng)資金投入，進(jìn)一步提升恢復(fù)耕地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力。同時(shí)，建議自然資源系統(tǒng)開展恢復(fù)土地整治項(xiàng)目，作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)充，全面系統(tǒng)推進(jìn)耕地恢復(fù)和撂荒耕地治理。按照有關(guān)規(guī)定，申報(bào)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目必須滿足建設(shè)規(guī)模要求及地塊相對(duì)集中連片的條件，存在“非農(nóng)化”“非糧化”問題的地塊不得建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。因此，僅靠高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法滿足恢復(fù)耕地的持續(xù)投入，而恢復(fù)地塊工程條件較差，單靠縣級(jí)財(cái)力僅能恢復(fù)中低產(chǎn)田基礎(chǔ)地力，耕地質(zhì)量和保水保肥條件難以滿足耕種要求，更無(wú)法兼顧相鄰撂荒耕地的治理。在工程建設(shè)上，需要國(guó)家、省、市持續(xù)加大投入，進(jìn)一步改造中低產(chǎn)田，推進(jìn)撂荒耕地治理，通過(guò)地力提升吸引和鼓勵(lì)農(nóng)民種糧。通過(guò)投入產(chǎn)生級(jí)差收益，既有利于提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入，也能吸引種植大戶規(guī)?；N糧。在恢復(fù)耕地上實(shí)施土地整治工程，既有利于科學(xué)系統(tǒng)推進(jìn)恢復(fù)耕地和撂荒耕地治理，提升地力水平；又能充分調(diào)動(dòng)地方政府恢復(fù)耕地的積極性，將已經(jīng)恢復(fù)的耕地作為立項(xiàng)條件實(shí)施土地整治項(xiàng)目，體現(xiàn)一定的公平性，使恢復(fù)耕地真正改善恢復(fù)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

三是整合政策資源提高種糧積極性。2023年“中央一號(hào)文件”明確指出：“健全農(nóng)民種糧掙錢得利、地方抓糧擔(dān)責(zé)盡義的機(jī)制保障”“合理確定稻谷最低收購(gòu)價(jià)，穩(wěn)定稻谷補(bǔ)貼”。提高農(nóng)民種糧積極性，要從降低投入與提高收益角度雙向調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)“利潤(rùn)率”。通過(guò)整合相關(guān)惠農(nóng)政策提高農(nóng)民種糧收益。每年新增的恢復(fù)耕地應(yīng)及時(shí)報(bào)送農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，納入種子和化肥采購(gòu)計(jì)劃，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心配發(fā)村組。整合種糧補(bǔ)貼、大豆玉米帶狀復(fù)合種植補(bǔ)貼、油菜種植補(bǔ)貼等耕種補(bǔ)助，結(jié)合土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，嘗試將撂荒耕地、恢復(fù)后無(wú)人耕作的耕地合法合理向種糧大戶、合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營(yíng)的種糧效益。同時(shí)，完善土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，規(guī)范耕地經(jīng)營(yíng)者行為[14]，明確耕地特別是永久基本農(nóng)田流轉(zhuǎn)時(shí)的約束條件，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)規(guī)模、種糧條件、責(zé)任追究等，強(qiáng)化合同約束，防止耕地撂荒和耕地“非糧化”。

四是開展恢復(fù)耕地和撂荒耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。應(yīng)用衛(wèi)星遙感、鐵塔視頻、無(wú)人機(jī)航拍、物聯(lián)感知等多元技術(shù)，構(gòu)建“空天地網(wǎng)”一體化綜合監(jiān)測(cè)體系，全面、動(dòng)態(tài)、及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握恢復(fù)耕地和現(xiàn)狀耕地的利用變化情況。圍繞恢復(fù)耕地的地塊，重點(diǎn)開展“非農(nóng)化”“非糧化”、撂荒拋荒動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)[15]，做到問題早發(fā)現(xiàn)早制止，為恢復(fù)耕地持續(xù)保護(hù)利用提供監(jiān)測(cè)支撐。結(jié)合第三次全國(guó)土壤普查，適當(dāng)選擇恢復(fù)耕地布設(shè)土壤樣點(diǎn)，查清土壤質(zhì)量狀況，摸清土壤障礙因素，提出改良培肥措施，促進(jìn)恢復(fù)耕地持續(xù)利用。