國家審計賦能省域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展：機制與實現(xiàn)路徑

曲天任 馬悅 陶菁

[摘要]如何推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，增強區(qū)域經(jīng)濟競爭力，是區(qū)域經(jīng)濟研究重點關注的內(nèi)容?！笆奈濉币?guī)劃綱要中提出的我國經(jīng)濟社會發(fā)展重大戰(zhàn)略任務和建設目標，為省域經(jīng)濟加快推動高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。本文通過對國家審計賦能省域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的探討，梳理歸納區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵及國家審計在省域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展進程中的重要性，立足省域經(jīng)濟特點，從預防、揭示和抵御三個角度分析國家審計賦能省域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的機制，探索提出國家審計助力后疫情階段政策落實、深入開展研究型審計、打造高質(zhì)量審計隊伍等助推區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)路徑。

[關鍵詞]國家審計? ?區(qū)域經(jīng)濟? ?高質(zhì)量發(fā)展? ?政策跟蹤審計

一、引言

高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”規(guī)劃綱要中提出的我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新的方式，在歷經(jīng)以規(guī)模和速度為主要增長方式的發(fā)展階段后，新時期的經(jīng)濟發(fā)展方式要以高質(zhì)量發(fā)展為基本要求。高質(zhì)量發(fā)展是各項政策措施制定的依據(jù)，也是開展各項工作的要求，是實現(xiàn)社會經(jīng)濟高水平發(fā)展目標的必然選擇。高質(zhì)量發(fā)展即實現(xiàn)人與社會、人與自然的和諧均衡發(fā)展，以創(chuàng)新發(fā)展為驅(qū)動實現(xiàn)由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變，提升人民的幸福感，構建以實現(xiàn)共同富裕為目標的新的發(fā)展之路。高質(zhì)量發(fā)展也是國家為解決當前我國主要社會矛盾所實施的重大戰(zhàn)略部署，“高質(zhì)量發(fā)展”的表述是在2017年黨的十九大報告中首次提出，隨后2018年全國兩會及國務院相關部門通過并制定了一系列高質(zhì)量發(fā)展的政策，在實踐的基礎上，2020年黨的十九屆五中全會將推動高質(zhì)量發(fā)展作為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主題。黨的二十大報告中也明確了高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務，并提出在區(qū)域發(fā)展中要著力推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。

國家審計作為國家治理體系中重要的組成部分，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，在維護社會經(jīng)濟正常運行、監(jiān)督規(guī)范權力運行、督促國家政策落地生根、防范和化解經(jīng)濟風險等方面發(fā)揮著獨特作用，是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。國家審計通過全過程、全覆蓋的方式在事前、事中和事后全流程的跟蹤監(jiān)督，對經(jīng)濟發(fā)展過程出現(xiàn)的問題及時反饋，防止影響經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展因素的發(fā)生。在省域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的進程中，國家審計圍繞中心任務，科學謀劃審計工作重點，深入研究國家關于省域工作和發(fā)展的政策文件，做到既懂政策，又要融會貫通，研究政策背后的邏輯關系和制定原則，并據(jù)此制定審計工作總基調(diào)。以A省為例，國家審計應圍繞省域經(jīng)濟全面振興、全方位振興這一工作總方針，在“一主六雙”（指A省包含13個專項規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)空間布局）的區(qū)域特有高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略下，堅守審計在經(jīng)濟領域的首要監(jiān)督定位，對省域經(jīng)濟振興過程中財政資金收支及績效情況進行全面審計監(jiān)督，對涉及重大項目、重大建設、重點民生和重大風險等涉及權力運行治理的內(nèi)容進行全覆蓋審計，全面推動省域中心任務落地生根，助力實現(xiàn)該省“兩確保一率先”（確保經(jīng)濟增速高于全國平均水平，確保主要經(jīng)濟指標在東北地區(qū)領先，率先實現(xiàn)“十四五”時期A省振興新突破）的高質(zhì)量發(fā)展目標。

二、國家審計在省域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展進程中的重要性

“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃的主題就是推動高質(zhì)量發(fā)展，依法全面履行審計監(jiān)督職責。國家審計在進行高質(zhì)量發(fā)展的過程中，立足國家經(jīng)濟政策方針，通過重大政策跟蹤審計、重大風險審計、自然資源資產(chǎn)離任審計等方式，以高質(zhì)量審計標準落實經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展成果，推動經(jīng)濟發(fā)展成果普惠共享。

（一）重大政策跟蹤審計

涉及重大政策的事項都關乎國家經(jīng)濟社會、國計民生等方面的重要內(nèi)容，與高質(zhì)量發(fā)展的目標密切相關。國家重大政策的有效落實，對于提振市場信心、穩(wěn)定發(fā)展預期、加強各類政策協(xié)同發(fā)力、直達快享、快速見效，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展有著重要的促進作用。

在構建新發(fā)展格局的進程中，對政策措施的落實情況進行跟蹤審計，可以有效推動國家政策落地見效。部分地區(qū)在政策落實上，仍然存在薄弱環(huán)節(jié)和短板，影響政策實施效果。以2021年中央直達資金情況為例，財政部安排了涉及27項、2.8萬億元的轉(zhuǎn)移支付資金，用于養(yǎng)老、義務教育、基本醫(yī)療、基本住房等地方基本民生領域，審計署于2021年第二季度對17個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中央直達資金的分配、撥付、管理和資金使用情況進行了政策跟蹤審計，審計發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)存在預算分配下達不及時、不合規(guī)、不精準，資金未及時撥付或閑置以及違規(guī)使用等問題，涉及資金477.62億元。國家審計對問題發(fā)生的根源進行深入分析，通過延伸審計探究機制體制的深層次原因，加強跟蹤整改力度，促進政策落實保質(zhì)提效，在維護國家經(jīng)濟安全保障經(jīng)濟目標平穩(wěn)推進上，既當好國家財產(chǎn)的“看門人”，又當好經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“推動者”。

近年來部分省份（地區(qū)）在重大政策落實跟蹤審計上也重點關注了減稅降費政策落實、“六穩(wěn)六?！闭呗鋵?、深化“放管服”改革、清理拖欠民營企業(yè)賬款等專項審計，突出了省域高質(zhì)量發(fā)展中政策落實。所以在高質(zhì)量發(fā)展過程中重大政策落實跟蹤審計要進行全過程開展，保障國家政策落地，為高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

（二）重大風險審計

在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中，會遇到很多不確定性因素帶來的風險。在識別經(jīng)濟發(fā)展面臨的風險時，審計人員要更多關注風險相關因素，包括風險是否發(fā)生、風險發(fā)生的時間、風險產(chǎn)生的后果以及背后的根本誘因等。領導干部進行相關決策時要充分考慮風險因素，具備風險意識，利用技術手段充分分析，提升風險化解的能力，建立風險意識“防火墻”，下好風險防范“先手棋”。利用大數(shù)據(jù)審計分析手段，對經(jīng)濟運行的各項指標建立后臺預警機制，做好防范化解重大風險各項工作，堅決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，統(tǒng)籌安全與發(fā)展。在科學預判和合理估計的前提下，及時掌握并評估風險成本，對承擔的損失有可預計的估量。

（三）自然資源資產(chǎn)離任審計

自然資源的開發(fā)利用是我國生態(tài)文明建設中的一項重要內(nèi)容，高質(zhì)量發(fā)展與自然資源的合理利用、保護開發(fā)密切相關。目前各地區(qū)基本都建立了相關的制度體系，將自然資源資產(chǎn)離任審計納入到領導干部考核范圍內(nèi)。自然資源資產(chǎn)指土地、水、森林、草地、海洋、礦產(chǎn)及大氣資源等關乎國計民生的各類自然資源。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，部分部門、單位在制定發(fā)展決策時，缺乏長遠規(guī)劃，造成自然資源過度開采等不合理利用，自然環(huán)境遭到破壞，阻礙高質(zhì)量發(fā)展目標的實現(xiàn)。近些年來，國家對環(huán)境保護尤為關注，環(huán)保督察力度不斷加大，自然資源資產(chǎn)離任審計作為國家審計的重要組成部分，對領導干部權力規(guī)范運行、推動生態(tài)保護建設起到了重要的監(jiān)督作用。增強對自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護審計監(jiān)督力度，促進發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，打造綠色產(chǎn)業(yè)、高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)，才能助力實現(xiàn)以生態(tài)文明建設引領高質(zhì)量發(fā)展，建設美麗中國。

三、國家審計在高質(zhì)量發(fā)展中的作用機制

（一）預防機制

高質(zhì)量發(fā)展需要有良好的環(huán)境進行保障，審計的監(jiān)督預防機制可以在發(fā)展過程的各環(huán)節(jié)發(fā)揮威懾作用，體現(xiàn)嚴肅性，使項目實施者更重視發(fā)展的質(zhì)量。通過事前科學評估項目及時發(fā)現(xiàn)風險點，通過事中及事后的績效審計評價項目的有效性，通過政策落實跟蹤審計及時了解項目實施過程中受益者的滿意程度，及時反饋在發(fā)展過程中具有苗頭性問題的出現(xiàn)，起到預防為主、風險可控的作用，從而有效降低風險的發(fā)生、節(jié)約成本、減少不必要的損失。通過審計預防機制，對于傾向性問題及時跟進，對項目發(fā)展過程進行必要的提示，可以從源頭上防控風險的發(fā)生或者降低風險發(fā)生的頻率。

（二）揭示機制

通過審計的預防機制構建高質(zhì)量發(fā)展的保護屏障后，在發(fā)現(xiàn)問題時及時揭示問題，充分核查項目開展過程中的漏洞，以審計威懾力起到警示作用。揭示的方式與項目的復雜程度相匹配，揭示的側(cè)重點根據(jù)項目的特點有所不同。比如政策落實項目可以從資金使用、完成效果、經(jīng)濟責任履行、公眾滿意度水平等多方面進行揭示，在自然資源資產(chǎn)離任審計時與領導干部離任（任中）審計相結(jié)合進行揭示和評價，在民生項目審計時重點揭示民生工程的具體舉措是否體現(xiàn)民生項目的惠民務實、促進高質(zhì)量發(fā)展的作用。審計的揭示機制在與問責機制的共同作用下，既做到對違法違規(guī)項目的懲戒，又做到對其他項目的警醒和威懾，為其提供了借鑒和學習的依據(jù)，防止出現(xiàn)同類問題多次出現(xiàn)的情況。

（三）抵御機制

針對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中存在的問題，審計在揭示后及時跟進督促整改，對問題產(chǎn)生的原因進行科學分析。如果是由于機制體制原因造成的要深入整改，通過落實審計建議彌補制度漏洞和管理缺陷，并加大懲戒違法違規(guī)責任的力度。對高質(zhì)量發(fā)展過程中出現(xiàn)的不合理因素要多方面探討，實現(xiàn)通過審計既能發(fā)現(xiàn)問題，又能解決問題，提升整改效果，形成審計的免疫機制，對之后的同類項目發(fā)展起到高質(zhì)量引領的作用。例如作為經(jīng)濟實體的企業(yè)在經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展中占據(jù)重要地位，其中央企因為數(shù)量多、經(jīng)濟體量巨大，歷來是國家審計的重點對象。自2003年以來，國家都將對央企的審計結(jié)果公告向社會大眾公布，以接受來自各界的關注和監(jiān)督，形成了良好的社會監(jiān)督機制。審計公示制度對企業(yè)的形象和企業(yè)價值都有重要的影響，尤其是在當前信息化時代，輿情和公關意識有了普遍提升，違法違規(guī)的問題被披露，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營及企業(yè)聲譽都會造成負面影響。因此促使企業(yè)從長遠角度考慮，確立經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)營思路，促進企業(yè)經(jīng)營者及公司管理層加強守法合規(guī)的經(jīng)營理念，完善公司治理體系，進一步推進企業(yè)提升高質(zhì)量發(fā)展水平。

四、國家審計助推高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)路徑

（一）助力后疫情階段國家及省市各項政策落實

新冠肺炎疫情給世界各國的經(jīng)濟發(fā)展都帶來了巨大的困難，同樣也給我國省域高質(zhì)量發(fā)展和相關審計工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)，隨著疫情進行常態(tài)化管理，支持省域經(jīng)濟恢復發(fā)展的政策接連出臺，為省域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供了政策支持，對恢復生產(chǎn)經(jīng)營起到了重要的作用。從國家審計的角度，應及時梳理國家及地方政府和相關部門發(fā)布的助力經(jīng)濟發(fā)展的各項政策文件，及時掌握各項促進經(jīng)濟恢復發(fā)展優(yōu)惠政策，形成相關政策文件庫，充分利用非現(xiàn)場審計方式在審前階段掌握全面的政策措施，對政策產(chǎn)生的效果及時分析，防止由于政策掌握滯后使項目無法享受優(yōu)惠政策和相關資金，影響高質(zhì)量發(fā)展的水平。

（二）深入開展研究型審計聚焦高質(zhì)量發(fā)展前沿

高質(zhì)量的審計有助于提升社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的水平。提升審計質(zhì)量一個很重要的方式就是廣泛開展研究型審計。2021年審計署對全國審計機關積極開展研究型審計進行了安排部署，2021年1月審計署印發(fā)《關于印發(fā)全國審計機關2021年度工作要點的通知》提出“要積極推進研究型審計”。同年6月，中央審計委員會辦公室、審計署關于印發(fā)《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》的通知提出要“積極開展研究型審計，系統(tǒng)深入研究和把握黨中央、國務院重大經(jīng)濟決策部署的出臺背景、戰(zhàn)略意圖、改革目標等根本性、方向性問題，不斷提升審計工作政治性和前瞻性”。同時，審計署各特派辦和各地審計機關也積極嘗試并采取多種途徑開展研究型審計實踐活動。采取研究型審計的方式，有助于密切關注與高質(zhì)量發(fā)展相關的政策措施、行業(yè)動向，選擇可以深度研究的前瞻性課題，以高質(zhì)量審計賦能經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促使各方聚焦主責主業(yè)緊扣核心要素，集中人力物力解決發(fā)展過程中遇到的困難和問題。國家審計不僅要發(fā)現(xiàn)問題、研究問題，歸根到底還是要助力解決問題、促進發(fā)展，通過研究實現(xiàn)問題的精準性錨定，提高審計的效率性和效益性。

（三）聚焦領導干部經(jīng)濟責任審計落實高質(zhì)量發(fā)展目標責任

高質(zhì)量發(fā)展是國家長遠發(fā)展的選擇，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展使經(jīng)濟結(jié)構更為合理，提高生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟增長效率，滿足人民群眾對美好生活的需要。領導干部作為高質(zhì)量發(fā)展具體實踐的執(zhí)行責任人，對其的審計，要聚焦主責主業(yè)，圍繞經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中履行經(jīng)濟責任的真實性、合法性和效益性進行科學的評價。在執(zhí)行過程和結(jié)果上監(jiān)督領導干部的權力運行、判斷決策、財政收支、風險管理和內(nèi)部控制等方面，同時要對發(fā)展過程中出現(xiàn)的失誤、錯誤問題按照具體情況分析評價，做到“三個區(qū)分開來”，激發(fā)廣大領導干部推進高質(zhì)量發(fā)展的熱情和主動性。在實踐中可以結(jié)合省域具體實際情況，區(qū)別判斷領導干部是由于先行先試出現(xiàn)的失誤，還是由于明知故犯造成的責任，對領導干部精準畫像、分類型賦值打分。在高質(zhì)量發(fā)展的目標下，對領導干部日常行政管理、權力運行、重大經(jīng)濟決策、社會發(fā)展目標、經(jīng)濟和自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展及廉潔自律水平等方面進行評估，可以結(jié)合實際制定相應的二級、三級細化指標項，選取重點關注指標點延伸審計，督促領導干部履職落實國家重大政策，科學設計并構建高質(zhì)量發(fā)展下的領導干部經(jīng)濟責任審計框架，在審計過程中有章可循，有據(jù)可依。

（四）密切關注民生審計使人民群眾充分享受高質(zhì)量發(fā)展的成果

民生審計與群眾日常生活聯(lián)系緊密，事關百姓切身利益，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一個重要體現(xiàn)就是人民群眾在發(fā)展過程中實實在在感受到幸福感和獲得感。國家審計在民生項目審計過程中應以資金鏈為線索，根據(jù)各具體民生項目開展資金鏈全過程分析，從項目立項、資金調(diào)撥、資金使用、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)等全過程進行跟蹤審計，分析項目的真實性，以及是否存在資金擠占挪用、項目未實際開展或消極拖延等情況。通過資金投入、支出的分析，以及項目實施后受益者的獲得感、滿意度情況，評價項目實施的效果是否達到高質(zhì)量發(fā)展的水平，監(jiān)督資金使用效率，促使充分發(fā)揮財政杠桿對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的杠桿撬動作用。在促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的進程中，應兼顧區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)改善，實現(xiàn)審計促進經(jīng)濟發(fā)展、群眾充分享受經(jīng)濟社會發(fā)展成果的雙重效益。

（五）防范化解重大風險審計守住高質(zhì)量發(fā)展底線

國家明確提出要堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰(zhàn)，高質(zhì)量發(fā)展也必須筑牢安全發(fā)展底線，維護好社會經(jīng)濟運行的良好環(huán)境。作為國家治理的重要組成部分，國家審計在防范和化解重大風險方面起著重要的監(jiān)督和保障作用，對于風險的識別、預警、處置，以及風險化解后的制度改進及程序完善上都發(fā)揮著免疫系統(tǒng)的作用，能夠增強組織抗風險能力，保護經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展不受到重大沖擊，提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。比如審計署每年發(fā)布的中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中都會公布對重大項目和重點民生資金專項審計的結(jié)果，接受公眾監(jiān)督，以便在經(jīng)濟發(fā)展過程中，及早識別、預警和防控諸如地方政府債務風險、民生資金運行風險等可能影響全局性、系統(tǒng)性的重大風險的發(fā)生。又如在部門間跨區(qū)協(xié)同監(jiān)管中，國家審計助力地方政府的隱性債務風險得到緩釋，促進地方債務管理更加規(guī)范。同時提出針對地方政府專項債違規(guī)使用問題建立處罰機制，強化對違法違規(guī)使用專項債資金的硬約束作用。國家審計除了針對相關問題提出審計意見，還持續(xù)跟蹤整改情況，充分發(fā)揮了專項債在高質(zhì)量發(fā)展中的穩(wěn)基礎、促發(fā)展的托底作用，為防范化解重大風險提供了有力的支撐。

（六）打造高質(zhì)量審計隊伍促進高質(zhì)量發(fā)展

高素質(zhì)的人才隊伍是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必要因素，離開高質(zhì)量的人才談高質(zhì)量發(fā)展猶如緣木求魚，宋代陸游詩中曾經(jīng)說過：“汝果欲學詩，工夫在詩外。”其實審計工作也是如此，審計人員除了需具備財務、審計、法律、工程等專業(yè)學科素養(yǎng)外，也應該充實溝通交流、協(xié)調(diào)配合、管理分析等多方面能力。復合型審計人才在推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中需要學習包括國家治理、政府管理、財政投融資、社會保障及金融服務、民生社保、企業(yè)營商、自然環(huán)境及體制創(chuàng)新等方方面面的知識，這些都要在工作實踐中不斷學習。國家在推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中制定了各種配套法律法規(guī)及文件解釋，審計人員對這些政策法規(guī)文件的解讀和執(zhí)行尺度的理解也需要在實踐中深入理解，這關系到高質(zhì)量發(fā)展的落實程度和實施效果，也關系到審計意見能否得到被審計單位的主動接受、充分認可，從而提高審計整改水平。對于部分人才大省，可以利用省域范圍內(nèi)高校及科研機構眾多的優(yōu)勢，充分利用當?shù)貙徲嬋瞬偶皩＜覉F隊力量，探索建立審計虛擬研究室、專家智庫工作坊等團隊，緊跟國家及省市政策導向，打造研究交流平臺，研究適合省域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實踐項目，發(fā)揮審計高質(zhì)量團隊的智庫作用。

五、結(jié)論

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務，也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重大歷史機遇。地方審計機關應圍繞省域中心工作，聚焦主責主業(yè)充分發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督核心作用，賦能省域經(jīng)濟發(fā)展，把經(jīng)濟發(fā)展的目標貫穿到審計工作的全過程、各環(huán)節(jié)，聚焦重點難點問題，密切關注民生項目，促使廣大人民享受高質(zhì)量發(fā)展成果，在防范化解重大風險中，找準國家審計的發(fā)力方向，打造高素質(zhì)審計隊伍，做實做強研究型審計，為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供高質(zhì)量的審計保障。

（作者單位：長春新區(qū)審計局 東北師范大學經(jīng)濟與管理學院 長春職業(yè)技術學院，郵政編碼：130102，電子郵箱：125840487@qq.com）