適應性統(tǒng)籌:構(gòu)建城市發(fā)展和安全新格局的核心邏輯與戰(zhàn)略選擇

容 志 王澤華

(1.武漢大學,湖北 武漢 430071;2.上海師范大學,上海 200234)

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央基于時代發(fā)展新特征和對國內(nèi)國際形勢的審時度勢,從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度,就統(tǒng)籌發(fā)展與安全工作提出了一系列重要論述。習近平總書記強調(diào):“安全是發(fā)展的前提,發(fā)展是安全的保障。必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全,增強機遇意識和風險意識”[1]是對發(fā)展與安全辯證關系的深刻認識。黨的二十大報告明確指出,“我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期,各種‘黑天鵝’‘灰犀?！录S時可能發(fā)生”。[2]因此在推動高質(zhì)量發(fā)展的同時,應持續(xù)推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化建設,以維護國家安全和社會穩(wěn)定。

在現(xiàn)代風險社會中,發(fā)展和安全是關乎城市存亡延續(xù)的重大議題。一方面,城市是現(xiàn)代生產(chǎn)生活的聚集地,是全球繁榮發(fā)展的主要空間和載體,一旦城市陷入發(fā)展困境,多種社會性乃至全球性問題將隨之發(fā)生;另一方面,城市的聚集效應不僅放大了自然災害的破壞性影響,也帶來了環(huán)境污染、技術(shù)災難、恐怖襲擊、傳染病事件等各類安全問題,對人民生命財產(chǎn)和健康安全產(chǎn)生極大影響。在國家治理體系中,市域是社會治理宏觀和微觀的轉(zhuǎn)承點,常常起到承上啟下的重要作用,應當成為治理方式現(xiàn)代化的“集成體”和重大風險的“終結(jié)地”。[3]統(tǒng)籌發(fā)展與安全對于實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展,防范化解城市重大風險,以及促進市域治理現(xiàn)代化具有重要意義。

既有研究對統(tǒng)籌發(fā)展與安全、韌性城市與市域治理等方面作了較為豐富的論述,對統(tǒng)籌發(fā)展與安全的意義、內(nèi)容、困境和路徑進行了相對系統(tǒng)的梳理和研究。一是在統(tǒng)籌意義上,由于發(fā)展與安全較難主動形成“自我強化螺旋”[4],需要對發(fā)展與安全進行統(tǒng)籌治理,統(tǒng)籌發(fā)展與安全是構(gòu)建新發(fā)展格局的“行軍路線”[5]。二是在統(tǒng)籌內(nèi)容上,鐘開斌從基本內(nèi)涵、指涉對象、思想統(tǒng)領和實踐要求四個維度對統(tǒng)籌發(fā)展和安全理論框架進行了闡釋。[6]三是在統(tǒng)籌困境上,表現(xiàn)為安全的確定性邏輯與發(fā)展的不確定性邏輯之間的矛盾[4],發(fā)展導向與安全保障在某種情況下呈現(xiàn)出替換關系,[7]尤其是在短期更存在相互背離和相互競爭的矛盾。[8]四是在統(tǒng)籌路徑上,應通過擴展安全概念的內(nèi)涵與外延,明確風險問題的綜合性與復雜性[9],構(gòu)建系統(tǒng)思維的大安全格局[10];應轉(zhuǎn)向更系統(tǒng)全面的城市風險管理,解決碎片化問題的城市安全的總體性治理策略。[11]

不過,現(xiàn)有研究仍存在以下不足:一是研究較為宏觀,統(tǒng)籌主體多限定于國家,而城市作為統(tǒng)籌主體的研究較為缺乏;二是研究集中于論述統(tǒng)籌的意義與原則,但可操作性不強;三是對城市發(fā)展與安全領域急劇變化的不確定性情境關注不足。本文基于適應性治理理論,對面向未來不確定性情境下城市發(fā)展和安全的統(tǒng)籌進行研究,嘗試解決以上問題。

一、城市發(fā)展和安全的關系

根據(jù)聯(lián)合國人居署的數(shù)據(jù),預計到2030年,全球城市化率將上升至60%。[12]城市發(fā)展對于全球增長具有重要意義,不僅體現(xiàn)為生產(chǎn)、貿(mào)易、金融活動的頻繁發(fā)生和互動,經(jīng)濟要素聚集程度提高和流動速度加快,更帶來了基礎設施普及、建筑更新與景觀風貌的現(xiàn)代性變遷。城市安全則是保護市民生命和財富免受來自外部自然界和城市內(nèi)部各種災害、失序和混亂的沖擊影響的水平和能力。當前城市安全內(nèi)涵除自然災害、環(huán)境污染、安全生產(chǎn)、食品安全、交通安全、公共衛(wèi)生以外,還加入了網(wǎng)絡安全、恐怖襲擊、極端天氣和新型傳染病等非傳統(tǒng)型安全議題,呈現(xiàn)復雜性、聯(lián)動性和彌散性特點。

城市發(fā)展與城市安全之間的關系較為復雜。如果兩者完全是共線性的關系,那么就無所謂統(tǒng)籌發(fā)展和安全這一命題。正因為兩者之間存在較大的張力,才需要討論如何實現(xiàn)二者的兼顧、協(xié)調(diào)與平衡。統(tǒng)籌發(fā)展和安全并不反對發(fā)展,因為發(fā)展是安全的基礎,是城市進步的主導性引擎,是解決一切問題的根本所在。從長期來看,發(fā)展帶來了物質(zhì)財富的增長、城市基礎設施的完善,進而提高了公共服務水平和質(zhì)量,這些都夯實了應急管理和公共安全的基礎,使得人們具有更充足的資源來抵御自然界和社會面的災害。例如,科學家發(fā)現(xiàn),在過去的100年中,人類每年與氣候相關的死亡人數(shù)下降96%以上。20世紀20年代,與氣候相關的災害造成的死亡人數(shù)平均每年為48.5萬人,而到了2010-2019年這個數(shù)字下降到1.84萬人。我們有充分理由相信,這種長時段的變化主要來源于人類社會的發(fā)展,更富裕更有韌性的社會更能保護其成員。[13]

發(fā)展必然要面對機遇與風險共生、增長與損失并存的不確定性情境。發(fā)展并不一定能直接帶來安全,兩者的運行可能存在著一定張力。例如,盲目的土地使用和城市擴張造成生態(tài)環(huán)境破壞,可能使城市在暴雨、洪災面前的脆弱性升高;現(xiàn)代化生產(chǎn)如果缺乏嚴格標準化操作和監(jiān)管,容易引發(fā)重特大安全生產(chǎn)事故。另一方面,如果為了靜態(tài)的、絕對的安全而遏制一切風險和創(chuàng)新,也必然阻礙發(fā)展。發(fā)展機會總是與風險共生,不承擔風險就不可能享受發(fā)展的紅利。

城市發(fā)展與安全復雜的關系源于二者內(nèi)在的系列悖論:第一,效率和安全的悖論?，F(xiàn)代城市的形成和發(fā)展與航運、貿(mào)易等商業(yè)活動密切相關,可以說,現(xiàn)代市場經(jīng)濟的拓展是城市快速發(fā)展的基礎性力量。市場經(jīng)濟的核心在于效率,但對效率主義的過度追求也可能導致安全脆弱性增高,對系統(tǒng)韌性造成侵蝕,使系統(tǒng)變得更加脆弱。[14]韌性理論認為城市規(guī)劃建設需要考慮資源和設施的冗余性[15],某種程度上就是犧牲一定的效率來保持系統(tǒng)的彈性。例如,按照資源配置效率最優(yōu)的原則,城市中心區(qū)域的土地用于房地產(chǎn)開發(fā)無疑會增加財政收入和經(jīng)濟效益,但為了滿足城市居民居住的便捷性、舒適性和宜居性需求,城市還必須要供給充足的社交公共空間、綠地生態(tài)空間、休閑娛樂空間。又如,第一產(chǎn)業(yè)相對于第二和第三產(chǎn)業(yè)而言附加值較低,如果從效率主義出發(fā),城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中應該完全抹去第一產(chǎn)業(yè)。但如果缺乏滿足居民生存需要的第一產(chǎn)業(yè),全部依靠城市區(qū)域以外提供資源,則會拉長供應鏈,在極端狀況下,城市將成為無援的“孤島”。另外,資本對效率和利潤的瘋狂追求,最終可能演變?yōu)橘Y本無序擴張和野蠻生長,對城市經(jīng)濟社會甚至政治安全造成極大破壞。效率與安全的悖論不僅體現(xiàn)在宏觀層面,也體現(xiàn)在微觀層面。市場主體通過減少成本提升經(jīng)濟效益,但卻可能造成自身的生產(chǎn)安全問題,如小微經(jīng)營者為節(jié)約成本而將住宿、生產(chǎn)和經(jīng)營場所合并,有極大的火災隱患;在缺乏必要制度約束的前提下,企業(yè)通過負外部性生產(chǎn)降低自身成本,卻對公共利益造成損害,如工廠違規(guī)排污造成環(huán)境污染。

第二,創(chuàng)新和風險的悖論。創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力,是高質(zhì)量發(fā)展的核心[16]。城市創(chuàng)新既包括城市企業(yè)與科技主體的科技創(chuàng)新,又意味著城市治理制度、方式、工具和思路的改變。依靠大規(guī)模要素投入以拉動經(jīng)濟增長并非長久之計,缺乏創(chuàng)新活力的城市發(fā)展將不可持續(xù)。在技術(shù)更新迭代持續(xù)加速的時代,創(chuàng)新不足甚至會導致城市衰落。例如,一度繁榮的美國“汽車城”底特律,由于缺乏足夠的人力資本和新興企業(yè)家,無法開創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè),更無法實現(xiàn)城市經(jīng)濟模式和產(chǎn)業(yè)體系的升級和創(chuàng)新。據(jù)統(tǒng)計,20世紀50年代以來,底特律的人口持續(xù)下降,到2008年共下降100萬以上,占人口總量的58%;約1/3的底特律居民處于貧困狀態(tài);2009年底特律的失業(yè)率高出全國平均水平2.5倍,城市安全問題觸目驚心:底特律的自殺率為美國最高,是紐約的10倍以上。城市衰退還造成了一系列社會動蕩。[17]

創(chuàng)新本質(zhì)上是對既有路徑的突破,也會為城市帶來更多的風險和安全隱患。一是科技創(chuàng)新失敗引發(fā)的風險。企業(yè)在科技創(chuàng)新過程中,由于外部環(huán)境的不確定性和項目本身的復雜性[18],創(chuàng)新失敗引發(fā)的資金鏈斷裂直接關系到企業(yè)存亡絕續(xù)。二是金融創(chuàng)新引發(fā)的風險。金融創(chuàng)新作為城市經(jīng)濟發(fā)展的強勁動力,由于其全局性和系統(tǒng)性特點,一旦發(fā)生問題,往往會引發(fā)城市的系統(tǒng)性、連鎖性風險,導致經(jīng)濟社會秩序嚴重紊亂。三是科技創(chuàng)新帶來的異化?？萍荚跇O大拓展個體能動性的同時也使個體的獨立性遭到壓抑,表現(xiàn)為人所創(chuàng)造和發(fā)展的科學技術(shù)反成為奴役、控制和束縛人的一種異己性力量。[19]狂飆突進但缺乏倫理約束的科技創(chuàng)新也帶來如全球變暖、空氣污染、水污染、核污染等問題。四是科技創(chuàng)新帶來的失業(yè)。盡管科技進步帶來的整個社會生產(chǎn)力的發(fā)展符合人類社會進步的需求,但短期內(nèi)相當大的失業(yè)群體仍為社會穩(wěn)定帶來風險。五是城市治理創(chuàng)新帶來的風險。例如城市政府利用大數(shù)據(jù)提升治理效能,卻也面臨著網(wǎng)絡攻擊、算法操縱、數(shù)據(jù)濫用和隱私泄露等風險。

第三,變革和秩序的悖論。變革是對現(xiàn)有秩序的揚棄,意味著秩序的解構(gòu)與再建構(gòu)。城市秩序的變革既表現(xiàn)為經(jīng)濟格局和社會秩序變化,如城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分配格局、社會階層、價值結(jié)構(gòu),又表現(xiàn)為城市治理秩序的變化,如城市治理目標、治理主體、治理對象、治理手段。當舊秩序不再適合新的生產(chǎn)力水平,分配格局不夠公平,對現(xiàn)代化進程產(chǎn)生阻礙,舊秩序的變革是具有進步意義的。不過正如亨廷頓所言,現(xiàn)代化在帶來經(jīng)濟發(fā)展的同時也會帶來動亂[20],發(fā)展并不必然意味著秩序,發(fā)展進程會因無序而遭到打斷甚至被反噬。同時,以維穩(wěn)為代表的秩序優(yōu)先原則在國家治理中同樣遭遇挑戰(zhàn)[21],秩序確立也并不能解決發(fā)展的問題。對城市來說,當變革超出預期和可控范圍,城市秩序也將陷入混亂。

變革會從三個方面影響城市秩序,一是變革方式。自上而下的計劃型社會變革不僅可以保障重點領域優(yōu)先發(fā)展,也可以通過頂層設計促進社會各領域協(xié)同發(fā)展。不過發(fā)展過程中不斷涌現(xiàn)的新問題也為既定的變革計劃增添許多不確定性因素。選擇何種適合的變革方式與手段,考驗著城市治理者的判斷能力和治理水平。二是變革幅度。社會秩序改變表現(xiàn)為社會各主體利益分配格局的改變,當變革秩序的幅度過大時必然會帶來利益受損群體的反抗與阻礙。社會秩序變動同時帶來社會價值觀念格局的變化,價值觀念的急劇變化會給社會群體帶來高度的不確定性和較強的迷茫、焦慮與不適感,價值沖突引發(fā)的社會矛盾可能進一步加劇。三是變革結(jié)果。秩序穩(wěn)定是現(xiàn)代化的社會基礎,當舊秩序急劇衰落卻沒有及時建立起過渡秩序或者新秩序時,必然帶來社會的混亂甚至現(xiàn)代化進程的終止。

二、 城市統(tǒng)籌發(fā)展與安全的現(xiàn)實困境

改革開放以來,中國經(jīng)歷了快速城市化進程,目前已經(jīng)進入深度城鎮(zhèn)化階段,也就是以提升城市發(fā)展質(zhì)量為主要目標的新發(fā)展階段。在這樣的背景下,學界提出了諸如集約型城市、環(huán)境友好型城市、海綿城市、韌性城市等新規(guī)劃和建設理念。但長期存在的各類城市安全風險,從城市內(nèi)澇、高層建筑火災、食品安全等應急事件,到貧富差距、公共服務不均等社會問題,持續(xù)影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。以高質(zhì)量發(fā)展標準審視我國的城鎮(zhèn)化過程,可以看到,在城市層面統(tǒng)籌發(fā)展和安全工作面臨一系列困境。

第一,價值分配的不均衡。表現(xiàn)為城市規(guī)劃和治理過程中將發(fā)展與安全價值割裂開來。這種割裂既表現(xiàn)為對安全價值的忽視,又表現(xiàn)為孤立地認識發(fā)展與安全兩種價值之間的關系。一方面,在特定階段,城市管理存在“重發(fā)展輕安全”“先發(fā)展后安全”“實發(fā)展虛安全”等現(xiàn)象。如在城市規(guī)劃和招商引資中,為了凸顯城市管理和發(fā)展的政績,對于可以拉動城市經(jīng)濟生產(chǎn)總值的各種項目予以強力支持,但對其背后可能存在的風險卻傾向于忽視。另一方面,城市管理者對發(fā)展與安全關系的認知還存在不足,容易忽視城市蘊含于發(fā)展中的安全維度和蘊含于安全之中的發(fā)展維度。城市管理者對發(fā)展與安全價值的認知產(chǎn)生割裂,根源在于城市管理者的注意力分配機制、認知誤區(qū)以及晉升機制。其一,面對外界大量的信息,人的信息攝取與處理能力是極為有限的。社會輿論的變化會使回應型政府的注意力不斷轉(zhuǎn)移,決策者通常難以對不同的價值目標保持同等程度的關注。[22]其二,人類對過去經(jīng)驗的過度相信也是發(fā)展和安全統(tǒng)籌程度較弱的原因。從歷史的長視角看,在和平與安全的時代主題與背景之下,安全被認為是常態(tài)與穩(wěn)態(tài),中國改革開放以來的經(jīng)驗也證明了這一點。不過問題在于,過去的經(jīng)驗并不總能用以說明未來的情況,經(jīng)驗主義亦可能遮蔽和影響人們對于未來不確定性的認知。例如,在2021年河南“7.20”特大暴雨災害中,當?shù)卣疄那熬C合研判不力導致重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。其三,從晉升激勵機制角度看,長期以來形成的“以招商引資論成敗”“以經(jīng)濟增長論英雄”思維定勢,導致重發(fā)展輕安全的地方行為模式。這不僅因為上級對經(jīng)濟增長目標的高度關注,還由于安全指標較難量化而經(jīng)濟增長較易衡量。[4]

第二,政策體系的不均衡。城市發(fā)展與安全政策是通過指導、規(guī)范和分配等一系列城市管理活動,將城市發(fā)展與安全價值轉(zhuǎn)化為實際結(jié)果的行動方案或行動準則。政策形式具有多樣性,表現(xiàn)為行政法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、應急預案等多種形式。要實現(xiàn)城市統(tǒng)籌發(fā)展與安全的最大公約數(shù),必須對不同政策文本就發(fā)展與安全事務的界定與要求進行協(xié)調(diào)和均衡,使政策之間協(xié)同、互相包容、互為補充,政策非均衡是現(xiàn)實中制約城市高水平統(tǒng)籌的重要因素。一是忽視發(fā)展規(guī)劃在公共安全治理中的基礎性作用。發(fā)展規(guī)劃是城市的未來發(fā)展藍圖和資源配置方案,在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中起到重要的基礎性作用。但大多數(shù)城市的發(fā)展規(guī)劃重點考慮經(jīng)濟效益,對公共安全因素的考量較少,公共安全基礎設施投入不足,欠賬較多。更重要的是,缺乏從城市可持續(xù)發(fā)展的角度對城市安全運行進行全方位、多尺度的戰(zhàn)略考量,常態(tài)下只依照經(jīng)濟效益最大化標準進行建設,出現(xiàn)了安全問題再去尋找應急解決方案,最后都只能是治標不治本。二是預案體系不完善和不銜接?，F(xiàn)代風險演變具有連鎖性和衍生性特點,不同風險容易形成互相影響的“風險鏈條”,事實上對不同主體、不同災種預案之間的銜接性和統(tǒng)籌性提出了更高的要求。作為應對突發(fā)事件的基礎工作和行動依據(jù),我國城市的應急預案體系在近二十年里得到了長足的進步和發(fā)展,形成了從政府總體應急預案、部門應急預案、行業(yè)應急預案到企事業(yè)單位應急預案的完整的預案系統(tǒng)。但由于長期以來的“條塊”分割、行業(yè)壁壘、部門封閉等慣性,這些預案之間的銜接性、整體性還不強,相互嵌套程度不深。有的總體預案對突發(fā)事件應對的分工責任做了具體劃分,但部門預案中缺少對應條文甚至不相一致;有的部門預案之間缺乏對接和銜接,甚至在具體責任和處置方式上自說自話、相互矛盾。

第三,機構(gòu)協(xié)同的不均衡。城市的安全運行涉及發(fā)改、城管、住建、教育、新聞等多部門,協(xié)同難度較大。作為大部制改革的重要成果,應急管理部門的成立有利于解決多部門職責交叉重疊、邊界不清的問題,有利于形成從預防準備、快速響應到恢復重建的全流程管理閉環(huán)。但在具體實踐中,組織基礎和機構(gòu)基礎還較為薄弱。一是頂層設計尚未形成。從風險管控來說,韌性空間布局和基礎設施建設都應該作為重點安全因素納入城市規(guī)劃制定,同時,城市的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈建構(gòu)也應該根據(jù)復雜的外部情景進行前瞻性布局和調(diào)整。但主管經(jīng)濟發(fā)展和公共安全的部門之間往往彼此分立,當前在涉及城市安全的重大規(guī)劃和決策層面缺乏深度溝通和業(yè)務融合。在城市層面,有關于安全的議事協(xié)調(diào)機構(gòu),也有關于發(fā)展的議事協(xié)調(diào)機制,但卻沒有統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩者關系的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。二是事前預防型安全治理體系尚未形成。黨的二十大報告提出推動公共安全治理模式向事前預防轉(zhuǎn)型,[23]但目前事前預警系統(tǒng)并不成熟完善,應急處突較為被動。一些重大安全事件發(fā)生后會在短期內(nèi)引起領導的重視,迅速進行檢查和整頓,但之后又迅速回歸原樣,缺乏事前事中事后的全周期管理和反饋學習機制。三是部門之間溝通協(xié)調(diào)不足,缺乏正式的部門協(xié)調(diào)渠道。官僚政治決策模型認為,政府部門具有自身獨特的利益和目標,行事方式基于本位主義,[24]缺乏部門協(xié)調(diào)會使治理過程變?yōu)椴块T博弈。盡管城市應急管理部門可以依托應急委員會、安全生產(chǎn)委員會、減災委員會等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)進行部門協(xié)同,但實際運行中由于應急局和其他相關部門行政級別相同,其協(xié)調(diào)職能雖然具有 “法理效力”,卻缺少“行政效力”,導致應急協(xié)同整體效能較弱。

三、從分配性統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向適應性統(tǒng)籌

統(tǒng)籌的本義是統(tǒng)一籌劃,強調(diào)對多種相關的要素和工作進行整體考慮、系統(tǒng)安排,以達到兼顧均衡、系統(tǒng)優(yōu)化的目的。傳統(tǒng)的城市管理模式中,人們并不是不重視安全,而是容易割裂發(fā)展與安全的關系,機械地將發(fā)展與安全視為先與后、輕與重、大與小的非此即彼的關系。在這種觀念下,既要發(fā)展又要安全的追求就會變成一種僵化、硬性、簡單的拼湊與組合,我們稱之為“分配性統(tǒng)籌”,主要表現(xiàn)為:第一,零和性的資源配置。將城市發(fā)展和安全治理視為單純的資源競爭性關系,往往優(yōu)先保障經(jīng)濟類基礎設施、產(chǎn)業(yè)投入以及招商引資等財政資金,有所剩余才可能投給安全領域。第二,補救性的安全策略。安全措施被視為發(fā)展失序的補救性工具,其介入往往發(fā)生于危機發(fā)生后的應對階段,而作為安全戰(zhàn)略核心價值的預防屬性并未充分發(fā)揮。第三,滯后性的戰(zhàn)略互構(gòu)。統(tǒng)籌缺乏前瞻性、創(chuàng)新性和連貫性,忽視了發(fā)展與安全相促相融的復雜關系,安全融入發(fā)展的層級較低、深度較淺、范圍較小、時間較遲,雖然發(fā)生了治理的 “物理作用”,但沒有深度融合產(chǎn)生“化學反應”。

適應性治理(Adaptive governance)為這一問題的討論提供了新的理論借鑒和研究視野。作為環(huán)境治理的一種新興范式,適應性治理最早由奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)提出,以促進社區(qū)在有限資源的條件下解決復雜性問題和可持續(xù)發(fā)展。[25]許多學者在此基礎上將研究進一步推進,例如沃克爾(Brain Walker)認為,通過倡導行動主體適應生態(tài)環(huán)境變化并采取相應行動,適應性治理可以提高社會-生態(tài)系統(tǒng)(Social-ecological System)的韌性。[26]此外,適應性治理強調(diào)不確定情境下組織學習和回應的重要性,如果沒有隨著時間的推移對環(huán)境做出回應,組織與環(huán)境之間的契合度將會降低,使組織面臨生存危機。[27]一般來說,適應性治理具有三個特點,一是因地制宜,根據(jù)地方具體情境尋找最佳治理模式和建構(gòu)制度架構(gòu),而非拘泥于統(tǒng)一的程式規(guī)范。二是開放包容。通過協(xié)商對話、平等地位和差異尊重,降低參與主體之間的觀念沖突,緩和利益矛盾,促進知識整合,推動新方案形成。三是學習調(diào)整,要求隨著時間推移對環(huán)境變化和組織效能進行持續(xù)性審視、反應、調(diào)整和改進。這三個特點存在遞進和循環(huán)的邏輯關系,由于學習調(diào)整并非治理目的而是治理手段,當治理情境變化時,曾經(jīng)創(chuàng)新的治理方式也要因時因勢調(diào)整。

適應性治理為如何在復雜情境中統(tǒng)籌發(fā)展和安全的方法論提供了有益啟示。在城市的健康永續(xù)發(fā)展過程中,發(fā)展與安全應該是統(tǒng)一的有機整體,兩者統(tǒng)籌的過程本質(zhì)上正是城市治理過程。城市治理過程的適應性體現(xiàn)在三個方面:首先是因地制宜,根據(jù)城市化發(fā)展階段和城市內(nèi)外情境變化,動態(tài)調(diào)整發(fā)展與安全的戰(zhàn)略規(guī)劃和重點;其次是抓住關鍵,即瞄準發(fā)展戰(zhàn)略和安全戰(zhàn)略的內(nèi)在聯(lián)系,抓住戰(zhàn)略的連接點和契合點推動兩者良性促進和循環(huán);最后是開放包容、靈活地運用規(guī)則,在復雜的治理過程中不斷實驗和學習,在充滿挑戰(zhàn)的時期大膽創(chuàng)新,以適應不斷變化的情境。我們將這一治理過程概括為“適應性統(tǒng)籌”,即在城市治理過程中積極嘗試多種治理工具和策略,引導和調(diào)配來自政府、市場和社會的各種資源,主動重塑系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以適應當下安全格局和未來發(fā)展要求,促進城市高質(zhì)量發(fā)展和高安全水平的治理過程。這個過程受到自上而下的統(tǒng)籌與自下而上的治理兩個機制驅(qū)動,而不僅是計劃型的線性管理過程。確切地說,這是一個在復雜多變和充滿未知的風險環(huán)境下,對城市發(fā)展與安全進行適應統(tǒng)籌和謀劃全局的過程。這不僅要求行動主體掌握科學的統(tǒng)籌方法,還更要具有卓越的創(chuàng)新、學習和應變能力。

以適應性統(tǒng)籌引領城市發(fā)展和安全治理成為應對治理新形勢、新變化和新格局的內(nèi)在要求。首先,適應發(fā)展與安全的新形勢。受世紀疫情、國際局勢和國內(nèi)環(huán)境深刻變化的多重影響,當前城市發(fā)展面臨的下行壓力較大,過去以犧牲環(huán)境資源、社會公平和區(qū)域協(xié)調(diào)的粗放型發(fā)展模式難以為繼,土地財政金融為城市化主要手段的增長引擎效力持續(xù)衰減。經(jīng)濟與社會、經(jīng)濟與生態(tài)、城鄉(xiāng)和區(qū)域之間發(fā)展不協(xié)調(diào)問題愈發(fā)突出,過去長期高速增長中隱藏的安全問題逐漸顯露,新型安全問題和風險挑戰(zhàn)內(nèi)外聯(lián)動、累積疊加。適應性統(tǒng)籌方法有利于提醒城市決策者時刻注意審時度勢,尋求精準定位與深度分析城市發(fā)展階段、發(fā)展層次、主要矛盾、重大風險和城市發(fā)展內(nèi)外環(huán)境。其次,適應發(fā)展與安全關系的新變化。城市發(fā)展和安全關系的復雜程度不斷加深,發(fā)展和安全相互制約和相互轉(zhuǎn)化,互動過程表現(xiàn)出極強的隨機性,互動結(jié)果呈現(xiàn)極大的偶然性。適應性統(tǒng)籌通過開放包容和學習改進,推動決策者關于發(fā)展和安全的認知隨城市發(fā)展持續(xù)跟進和調(diào)整優(yōu)化。通過系統(tǒng)性思維對發(fā)展和安全進行聯(lián)動性審視,明晰二者演化進程中的復雜性交互關系。最后,回應社會治理新格局。黨的十九大報告提出要構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局,[28]是回應當前社會利益與價值多元分化、社會矛盾與問題復雜棘手、公眾參與意愿與能力持續(xù)提升的社會治理現(xiàn)狀和治理需求。適應性統(tǒng)籌作為一種回應性治理方法,相較傳統(tǒng)統(tǒng)籌方式更具合作性、多元性、公共性和互動性,有利于克服僵化的行政慣性以充分發(fā)揮治理效能。

適應性統(tǒng)籌是構(gòu)建城市發(fā)展和安全治理新格局的關鍵之舉。相較傳統(tǒng)城市發(fā)展和安全格局,新格局新在發(fā)展和安全相互促進,以高質(zhì)量發(fā)展促進城市安全,以高水平安全推動城市發(fā)展,發(fā)展和安全不再是簡單的替代性關系、零和性關系和分配性關系。盡管格局結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定,但格局內(nèi)主體的戰(zhàn)略意圖和自主行動可以促進格局形態(tài)轉(zhuǎn)化,作為核心行動主體的城市政府成為推動構(gòu)建城市發(fā)展和安全新格局的可能動力。以適應性統(tǒng)籌構(gòu)建城市發(fā)展和安全新格局的邏輯在于:其一,激活前瞻性,通過強化城市發(fā)展與安全治理的主動性、動態(tài)性和系統(tǒng)性,及時調(diào)整治理目標、治理程式和治理策略,以消弭和對沖潛在風險,收縮和阻塞風險擴散通道,提升城市系統(tǒng)抗干擾能力;其二,鼓勵創(chuàng)新性,通過強調(diào)治理工具和制度的多樣性、合法性及重要性,鼓勵學習、積極嘗試并試錯包容治理手段的創(chuàng)新,提升城市發(fā)展和安全治理的有效性;其三,深化包容性,通過責任分解、授權(quán)賦能和資源下沉,動員全層級、全部門和全主體參與治理,推動專業(yè)性知識和地方性知識的有機融合,賦能部門協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌能力,提升統(tǒng)籌的深度、廣度、力度與溫度?？梢哉f,適應性統(tǒng)籌是一種聯(lián)動的而非割裂的、戰(zhàn)略的而非戰(zhàn)術(shù)的和靈活的而非僵化的統(tǒng)籌。它有利于構(gòu)建一種內(nèi)含發(fā)展安全一體聯(lián)動治理、全周期全方位戰(zhàn)略性管理、治理目標和手段權(quán)變靈活的城市發(fā)展和安全治理新格局。

總體來說,適應性統(tǒng)籌是統(tǒng)籌哲學和方法論,而非具體的治理工具,它對統(tǒng)籌者提出了更高的要求,其實現(xiàn)有賴于統(tǒng)籌者在治理實踐中對治理情境的高度敏感、全面掌握和精準研判。適應性統(tǒng)籌要回答的并非是否對發(fā)展與安全統(tǒng)籌,而是如何對發(fā)展與安全進行統(tǒng)籌,統(tǒng)籌發(fā)展與安全的哪些方面,尤其是當發(fā)展與安全出現(xiàn)沖突時應如何選擇和決策,以確保不侵蝕城市安全的可持續(xù)發(fā)展。適應性統(tǒng)籌的困難在于如何處理變化與穩(wěn)定這一對衡存的矛盾,在面對不同的時空條件時應如何取舍抉擇,平衡短期利益和長期利益、當?shù)乩婧蛧依妗⒊杀竞托б?以實現(xiàn)整體性公共利益最大化,是城市管理者需考慮的關鍵所在。

四、適應性統(tǒng)籌:構(gòu)建城市發(fā)展與安全新格局的戰(zhàn)略選擇

中國政治體制的適應能力是“中國治理模式”中最關鍵的環(huán)節(jié)。[29]面向未來,以適應性統(tǒng)籌構(gòu)建城市發(fā)展與安全的新格局需要從兩方面著手。第一,針對當前問題情境,選擇合適的治理目的和治理手段,對城市的發(fā)展和安全進行統(tǒng)籌。第二,培育促使城市系統(tǒng)提升適應性統(tǒng)籌能力的制度環(huán)境,充分發(fā)揮適應性統(tǒng)籌的治理潛能。也即是說,一方面,城市發(fā)展和安全治理要科學合理,著眼全局;另一方面,要促進法治建設,營造有利于促進創(chuàng)新、學習和靈活的適應性統(tǒng)籌的法治環(huán)境。具體來說,要通過以下路徑來推動構(gòu)建城市發(fā)展和安全新格局:

1.高品質(zhì)規(guī)劃。高品質(zhì)規(guī)劃體現(xiàn)的是適應性統(tǒng)籌的前瞻性和戰(zhàn)略性品質(zhì)。城市規(guī)劃是為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標,確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城市土地,協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設所進行的綜合部署和具體安排。[30]高品質(zhì)規(guī)劃要在城市經(jīng)濟社會發(fā)展的各項規(guī)劃中凸顯安全價值,同時在城市安全建設規(guī)劃中觀照發(fā)展要求。第一,科學規(guī)劃。在對城市發(fā)展規(guī)律認識和城市居民利益需求掌握的基礎上,對城市功能進行精確定位;在翔實的城市勘察數(shù)據(jù)和充分的技術(shù)性論證基礎上,對城市空間布局進行科學規(guī)劃,使城市不同的功能區(qū)相互交織、有機結(jié)合;在規(guī)劃中突出城市技術(shù)和物質(zhì)基礎設施冗余性建設。第二,動態(tài)規(guī)劃。城市管理部門應定期對城市規(guī)劃方案的合理性、適應性和實施效果進行評估和審查。需要及時監(jiān)測、預警、預見可能的風險挑戰(zhàn),在規(guī)劃中體現(xiàn)對風險挑戰(zhàn)的積極就對,使其隨事態(tài)發(fā)展及時調(diào)整。此外,還要對市政基礎設施質(zhì)量定期評估,及時排除基礎設施風險隱患;要動態(tài)監(jiān)測城市內(nèi)部的信息流、交通流、物流、人流,將新數(shù)據(jù)納入到下一輪規(guī)劃修訂的參考中。第三,底線規(guī)劃。在各項規(guī)劃中必須突出安全底線,通過明確開發(fā)邊界,控制開發(fā)強度,為城市后續(xù)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展預留發(fā)展空間;在規(guī)劃中突出生態(tài)環(huán)保、節(jié)約意識,突出城市污染物排放底線控制、水資源底線控制、土地資源底線控制;在規(guī)劃中突出城市總體安全的重要性。第四,系統(tǒng)規(guī)劃。突出規(guī)劃的整體性、約束性、規(guī)劃間銜接性、規(guī)劃和管理的連續(xù)性,推動形成統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系[31],構(gòu)建閉環(huán)反饋的城市全周期全流程全領域管理模式。

2.高質(zhì)量發(fā)展。推動城市高質(zhì)量發(fā)展,首先要著力推動城市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。促進城市科技創(chuàng)新和先進制造業(yè)發(fā)展;推動經(jīng)濟發(fā)展中質(zhì)的有效提升和量的合理增長;促進綠色、可持續(xù)發(fā)展;積極引導地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,加快創(chuàng)建服務型政府,為企業(yè)提供更多更好的政策支持、激勵保障和服務監(jiān)管,營造公平良好的營商環(huán)境。其次,協(xié)同推進城市各領域高質(zhì)量發(fā)展,包括城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)各領域的協(xié)同發(fā)展。始終堅持在發(fā)展中保障和改善民生,關注解決城市居民的急難愁盼問題,協(xié)同推進城市教育、養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療、住房等基礎性公共服務供給優(yōu)化,通過構(gòu)建生態(tài)友好型城市,著力解決環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)退化問題,以更好解決發(fā)展帶來的社會公平和代際正義問題和消除發(fā)展中隱藏的社會性和生態(tài)性安全隱患。最后,全面構(gòu)建城市高水平安全體系。城市安全體系不僅是城市發(fā)展的基礎保障,其本身的完善也是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)涵。統(tǒng)籌城市傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、自然安全與社會安全、基礎設施安全與人民安全、資源安全與人口安全、顯性安全與隱性安全,一方面,要定期檢查和摸排城市運行安全和生產(chǎn)安全隱患,包括公共場所、基礎設施、違規(guī)建筑、防火通道、安全生產(chǎn)、危險化工品和特種設備等;另一方面,要在招商引資、債務融資、產(chǎn)業(yè)政策、土地交易、房價調(diào)控中進一步突出民生保障、改善訴求以及城市總體安全價值,推動安全秩序轉(zhuǎn)化為發(fā)展生產(chǎn)要素,促進發(fā)展紅利轉(zhuǎn)化為安全工程建設。

3.高水平法治。法治作為城市治理的制度性基礎設施,是城市適應性統(tǒng)籌的根本保障。以適應性統(tǒng)籌促進城市高水平法治要從三個層面著手。其一,在立法上,推進法律及時更新,將城市發(fā)展進程中產(chǎn)生的新問題適時納入立法進程,以立法形式彌補城市安全事故中的管理漏洞。此外,要培育適應性和更新性的立法觀念,充分發(fā)揮城市政府的立法自主性,通過地方性立法利用本地優(yōu)勢解決本地特殊矛盾和問題。其二,在執(zhí)法上,針對公民和企業(yè),要加強安全指導、檢查和監(jiān)督,減少安全事故發(fā)生的可能性。此外,還應提升決策和行政過程的公開化水平,以陽光政府提升法法治化水平。其三,在司法上,針對政府部門加強監(jiān)督以提升決策的法治水平,針對安全事故案件加大審查力度,針對城市發(fā)展規(guī)劃加強安全性審查。將三者有機銜接,創(chuàng)造無縫隙法治環(huán)境,一方面及時將執(zhí)法和司法中遇到的問題和漏洞反饋到城市立法和決策部門,促進法規(guī)和政策文本完善;另一方面進一步銜接執(zhí)法和司法環(huán)節(jié),可以壓縮風險可能發(fā)生的空間以提升城市整體安全水平。此外,還要在法治進程中突出適應性特征,包括靈活性、學習性和參與性,如加強立法機構(gòu)與政府部門的協(xié)調(diào)合作,立法機構(gòu)和社會公民的溝通協(xié)商等;突出安全價值,如在城市發(fā)展的法規(guī)中強調(diào)安全的重要性,加強對安全違法問題懲治力度,以法治建設保障城市安全。

4.高效能治理。高效能治理既是城市適應性統(tǒng)籌的目的,也是適應性統(tǒng)籌的憑借。首先,要增進城市政府部門間協(xié)同效能?？梢酝ㄟ^托底部門銜接和溝通的薄弱環(huán)節(jié),增加部門溝通正式渠道,創(chuàng)建部門協(xié)調(diào)平臺,更新部門權(quán)責設置,以激活部門資源,提升發(fā)展和安全統(tǒng)籌效能。其次,鼓勵發(fā)展和安全治理創(chuàng)新。推動制度創(chuàng)新,通過相關法律政策完善、組織結(jié)構(gòu)重塑和組織文化引導,調(diào)整和培育有利于維系和提升城市發(fā)展和安全水平的制度環(huán)境;激勵策略創(chuàng)新,通過“獎優(yōu)慎罰劣”的激勵機制,鼓勵在法治框架下盡可能嘗試和應用各種安全治理工具和策略;推廣技術(shù)創(chuàng)新,充分挖掘可能提升城市發(fā)展和安全水平的多種技術(shù)應用,通過大數(shù)據(jù)和人工智能等賦能城市精細化治理。最后,深化政社互動協(xié)同。通過積極引導和廣泛動員來自各方的資源,提升安全治理效能。通過增加數(shù)據(jù)來源多樣性,統(tǒng)籌來自政府部門基礎性數(shù)據(jù)、來自企業(yè)的高精確性數(shù)據(jù)、來自互聯(lián)網(wǎng)的即時性數(shù)據(jù)以及來自居民的個性化數(shù)據(jù),精確識別和分析城市運行的安全問題。此外,還應充分培育社會組織,組織建立街區(qū)應急志愿隊伍,對社區(qū)居民進行高頻率、寬領域、有針對性的應急知識普及,提高基層應急韌性。總之,高效能治理強調(diào)通過形成城市發(fā)展和安全治理合力,以有效應對日益復雜的城市發(fā)展和安全問題,提升發(fā)展和安全決策的科學性。