完善城市管理安全應急體系建設的對策建議

宋坤?陶婷婷?廖磊

一、城市運行安全面臨的復雜現(xiàn)狀

當前，在我國城市建設和發(fā)展過程中，各類風險伴隨產生并不斷演化，風險體量大、涉及環(huán)節(jié)多，任何節(jié)點出現(xiàn)阻塞和損壞，都會影響城市的安全運行。城市常態(tài)化管理和非常態(tài)應急的客體具有高度重合性，同一空間內的地下隧道、軌道交通、燃氣管道等公用設施既可能是事故的承載體，又可能是引發(fā)事故的潛在風險。承載設施的風險管控與事故防范密切相關，需要從全周期管理角度做好監(jiān)測響應，把握全局與重點、靜態(tài)與動態(tài)的有序轉換。同時，從風險預防來看，城市管理面臨龐大的人口數(shù)量、類型各異的公用設施和自然災害等問題，對應急響應速度、處置專業(yè)程度、組織協(xié)調強度、要素支撐裕度等都有著較高要求。

現(xiàn)代公共安全觀在傳統(tǒng)的快速處置應對之外，越來越重視城市應對風險的兩種能力：風險控制力和快速恢復力。前者強調盡最大可能地消除和控制潛在安全風險，防患于未然，阻止風險源激活并演變成巨大公共危機的可能性；后者則強調災難來臨時城市不被完全擊倒或系統(tǒng)性紊亂，而能夠通過自我調節(jié)保持功能平衡，并盡快恢復到正常狀態(tài)。它們的共同點是，最大限度地減少災害和危機所造成的社會損失與影響。它們的共同需要是將城市管理體系與應急管理體系融合起來，實現(xiàn)資源整合、信息共享、工作同步，形成強大的運行慣性與合力。

二、當前城市管理應急體系建設存在的問題

城市管理與應急管理是兩個既相互區(qū)別又相互聯(lián)系的概念和范疇。城市管理通常是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設及城市運行安全相關聯(lián)的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理，這就與城市應急管理區(qū)分開來。由于組織結構的調整、人員隊伍的變動、工作方式的轉變等因素影響，加之實踐過程中部分經驗模式仍在摸索，我國城市管理應急體系建設主要存在以下幾個問題：

（一）應急預案系統(tǒng)性不強

當前，我國大部分城市的突發(fā)事件綜合預案、專項預案和部門預案雖然在形式上形成了一個體系，但在內容上還未形成一個有機整體。其結構性缺陷主要體現(xiàn)在：

一是預案整體規(guī)劃對巨災或極端災害等小概率事件缺少考慮，超出城市自身承載能力，涉及市政、環(huán)境、交通、應急、醫(yī)療、通信等多災種、跨區(qū)域、跨部門響應時，應急處置無可操作性預案。

北京新首鋼大橋。攝影：劉衛(wèi)東

二是各類專項應急預案編制過程中風險辨識不充分。專項預案著重明確成員單位職責分工和處置程序，應急措施的實用性不強。尤其是涉及地下綜合管廊、城市內澇、危險化學品等多因素耦合和專業(yè)性較強的情景時，對風險辨識和事故連鎖發(fā)展認識不足，制定的措施與實際操作存在明顯差距。

三是部門預案需要承接的各類上位預案要求較多，難以完整兼顧專項預案的具體職責任務和措施要求?；鶎由鐓^(qū)受人、財、物等條件制約，應急預案編制存在“上下一般粗”的情況，可操作的實際內容較少。

（二）應急調度協(xié)調困難

一是應急管理專職部門的成立，整合了需要協(xié)調的應急職能機構，初步形成相對綜合的應急管理模式，但條塊關系在我國行政管理體系中仍是最主要的結構，應急處置仍需要與公安、環(huán)境、衛(wèi)生、市政等部門協(xié)同配合。在縱向的垂直管理關系中，信息溝通較為順暢，而橫向的平級部門，由于條塊、條條、塊塊之間的職能分割情況，各自為政、運轉低效的弊端也易暴露出來。

二是城市常態(tài)化運行中存在的數(shù)據(jù)缺少信息融合，信息壁壘、數(shù)據(jù)孤島等問題影響了應急決策和響應效率。如地方“應急委+N個專項指揮機構”的模式，各專項指揮機構辦公室分設在不同牽頭部門，平時工作以“分”為主，部分地區(qū)各行業(yè)部門內部已建立了綜合監(jiān)管平臺，但所管轄的燃氣管網(wǎng)監(jiān)測、交通人流密度、環(huán)境氣體探測、重要點位視頻等城市動態(tài)數(shù)據(jù)缺少有效整合。

三是面臨多災種突發(fā)事件時，各專項指揮機構間信息、人員、物資傳遞效率較慢、協(xié)調難度大，在處置初期容易出現(xiàn)多頭指揮的問題。

（三）應急保障統(tǒng)籌不夠

一是城市突發(fā)事件處置需要在短時間內迅速調動應急資源和救援力量，而當前我國應急資源儲備權限分屬不同部門，沒有形成合力。由于對各類應急物資儲備的種類、數(shù)量、結構、布局缺少全面評估，應急物資調配在數(shù)據(jù)分析、決策應用上較弱。

二是城市應急救援依賴行政力量主導，綜合應急救援以消防救援隊伍為主，地方消防救援隊伍和應急管理部門分屬不同條線，二者需要建立強有力的溝通協(xié)調機制。在涉及一些專業(yè)性較強的應急處置時，還需要依賴城市日常維護管理專業(yè)隊伍，如道路養(yǎng)護、排澇抗旱、交通管理、通信保障、安全救援等專業(yè)人員。

三是各行業(yè)專業(yè)救援隊伍分散在不同單位或部門，一般由企事業(yè)單位自主管理或相關行業(yè)部門監(jiān)管，并未納入應急管理部門統(tǒng)籌范圍?；鶎又驹刚呷鄙俦匾呐嘤栄菥?、裝備設施和強有力的組織領導，在科學組織、動員管理等方面仍有較大困難。

三、完善城市管理安全應急體系建設的對策建議

針對我國城市應急管理暴露的問題，本文立足當前城市常態(tài)運行和非常態(tài)應急管理現(xiàn)狀，從城市動態(tài)運轉的角度提出以下建議：

（一）完善巨災應急預案，提高預案體系科學性

加快完善巨災或極端災害應急預案，明確極端災害組織領導體系、信息傳遞、跨區(qū)域聯(lián)動、自救互救和外部救援等相關措施，以極端災害應急預案彌補現(xiàn)有預案體系對超大型災害風險研判缺失的問題。

編制和修訂專項預案時，可以事前組織培訓，使編制小組成員熟悉風險辨識評估基本知識，通過專家和現(xiàn)場人員組合的形式成立小組，更加全面規(guī)范識別風險和衍生事故。針對應急處置專業(yè)性較強的預案，應充分結合專業(yè)隊伍實際經驗，在現(xiàn)有人員、裝備、物資配置、響應速度和時限要求的基礎上，制定切實可行的應急措施，開展評估論證和情景推演。

對于承接上位預案要求的部門預案，綜合分析相關要求，同類型的職能劃分合并，在部門預案相關章節(jié)明確對應關系?；鶎訂挝活A案突出重點、簡化流程，以信息預警上報、前期處置和自救互救為重點明確要求。

（二）理順條塊關系，優(yōu)化信息溝通機制

從風險監(jiān)測、信息傳遞、研判預警、應急響應和指揮調度等多個環(huán)節(jié)，建立完善的信息溝通交流機制，突破橫向部門數(shù)據(jù)不開放、信息不共享的壁壘。

在預警環(huán)節(jié)前，按照“分類管理”的原則，以正常行政條塊關系開展工作，各行業(yè)部門根據(jù)職能做好燃氣、電力、通信、環(huán)境、排水、熱力等基礎設施運行狀況監(jiān)測預警。啟動預警后，針對單一災種的突發(fā)事件，沿用現(xiàn)有的聯(lián)合值守模式開展響應處置。出現(xiàn)多災種突發(fā)事件時，建議設立更高層級指揮機構，各專項指揮部負責上報現(xiàn)場基礎信息，并提出處置建議，由總指揮機構負責綜合研判、統(tǒng)一調度，實施分類任務下發(fā)。利用信息技術，直接推送調度指令，實施遠程指揮，避免專項指揮部同時啟動造成多頭指揮的矛盾。

（三）完善應急保障體系，加強隊伍梯隊建設

加強應急物資儲備統(tǒng)一規(guī)劃，使中央和屬地儲備資源可以共享，避免物資儲備重復建設。規(guī)范應急儲備相關制度，實行分行業(yè)儲備和統(tǒng)一調度管理，應用數(shù)字化手段打通信息壁壘，建立儲備物資臺賬信息。結合社區(qū)和企業(yè)位置，與企業(yè)簽訂保障協(xié)議，確保物資儲備分布合理。

在本地區(qū)可供支撐的法理依據(jù)下，加快建立可供地方城市管理應急系統(tǒng)直接調用的綜合性救援力量，與消防隊伍實行差異化、補充化的梯隊建設。由行業(yè)主管部門登記造冊，重點掌握行業(yè)內水平較高的幾只隊伍，打造專常兼?zhèn)涞膽本仍α?，進一步整合各行業(yè)專業(yè)化應急救援力量。對基層志愿者實施社區(qū)網(wǎng)格化管理，增強基層應急力量，由上級部門定期組織相關技能培訓，作為社區(qū)應急救援的補充力量。

（四）加強新技術應用，提高應急管理智慧化水平

利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等新興技術，構建城市應急綜合指揮中心，提高智慧化水平，努力實現(xiàn)城市管理“一網(wǎng)通管”與城市應急綜合指揮中心并聯(lián)。

通過技術融合，延伸城市安全“感知神經”，對城市脆弱區(qū)域和重點基礎設施，采用視頻識別、遙感監(jiān)測等手段，布設前端傳感器，建立風險監(jiān)測感知網(wǎng)絡，實現(xiàn)風險動態(tài)分析。

通過模式創(chuàng)新，重塑城市安全“中樞神經”，發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調能力，推動跨部門、跨區(qū)域、跨層級、跨業(yè)務的數(shù)據(jù)融合共享，形成城市安全大數(shù)據(jù)資源池，開展城市安全數(shù)據(jù)研判分析，實現(xiàn)智能化輔助決策。

通過應用創(chuàng)新，打通城市安全“反射神經”，結合預案分工提前搭建響應模型，向救援人員精準推送任務指令、實時跟蹤工作狀態(tài)，全面提升反應速度。

四、結論

當前，我國城市管理應急體系建設存在系統(tǒng)性不強、調度協(xié)調困難、保障統(tǒng)籌不夠等問題，應從應急預案的系統(tǒng)性、應急調度的協(xié)同性和應急保障的統(tǒng)籌性三個方面強化提升，同時積極推動新技術應用，推進城市管理應急體系建設。

一是完善應急預案的系統(tǒng)性。提高應急預案的科學性，補充極端事件應急預案以應對超大災害突發(fā)事件；開展風險辨識培訓，由專業(yè)人員牽頭開展風險辨識；合并上位預案要求，以職能劃分為依據(jù)編制部門預案；簡化基層預案流程，強調實用性。

二是優(yōu)化應急調度效能。對單一災種突發(fā)事件，沿用現(xiàn)有的聯(lián)合值守模式開展響應處置；對多災種突發(fā)事件，建立更高層級指揮機構，實行統(tǒng)一研判調度，通過分類任務下發(fā)的方式，直接推送調度指令，進行遠程指揮。

三是完善應急保障能力。形成中央和屬地儲備資源共享，實行分行業(yè)儲備和統(tǒng)一調度管理，建立應急物資管理信息化臺賬。建立應急部門直接調用的綜合性救援力量，在城市運維單位基礎上進一步整合行業(yè)應急隊伍。

四是推行智慧化應急手段。通過信息化技術實現(xiàn)風險監(jiān)測感知、打通信息壁壘建立城市安全數(shù)據(jù)資源池，進行智能化輔助決策，構建響應模型精準推送等。

（責任編輯：張秋辰）