基層社會治理中公權(quán)與私權(quán)的合作機制研究

白天成

摘?要?從權(quán)力（利）視角對基層社會治理進(jìn)行分析能夠更為透徹地展現(xiàn)其實質(zhì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成社會多元主體利益分化，各主體之間的利益博弈使得基層社會治理出現(xiàn)了公權(quán)與私權(quán)分離困境。公權(quán)與私權(quán)的分離制約著基層社會協(xié)同治理，而公權(quán)與私權(quán)之間的合作也就成為提升社會治理效能的重要途徑。公權(quán)與私權(quán)具有本質(zhì)上的一致性，同時基層社會運行規(guī)則也為二者合作奠定了重要的邏輯基礎(chǔ)。基于此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變權(quán)力觀念，構(gòu)建技術(shù)驅(qū)動的合作平臺，同時積極建設(shè)法治規(guī)則，真正以公權(quán)與私權(quán)合作促進(jìn)社會治理多元協(xié)同。

關(guān)鍵詞?公權(quán)；私權(quán)；合作；社會治理

黨的二十大報告提出，"健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能"。這意味著在社會治理領(lǐng)域中，包含政府、市場與社會的多元主體將展開更為緊密的合作，以協(xié)同促進(jìn)社會治理創(chuàng)新。社會治理中的政府、市場、社會合作，從根本上來說就是公共權(quán)力與私人權(quán)利之間的互動與影響，如果公權(quán)與私權(quán)之間出現(xiàn)矛盾，比如公權(quán)對私權(quán)的侵犯、私權(quán)對公權(quán)的抵制，那社會協(xié)同治理就會受到不良影響；相反，如果公權(quán)與私權(quán)之間能夠有效合作，那共建共治共享的新型社會治理格局就會取得良好發(fā)展。

一、博弈視角下基層社會治理中的公權(quán)與私權(quán)分離困境

社會治理存在多元主體，每一主體都期望能夠?qū)崿F(xiàn)自身利益最大化，而利益的實現(xiàn)往往以權(quán)力（利）作為手段和載體，當(dāng)不同主體之間呈現(xiàn)出利益分化時就會造成公權(quán)與私權(quán)之間的沖突?，F(xiàn)實治理過程中，不同主體之間存在著廣泛博弈，這些博弈行為引發(fā)了公權(quán)與私權(quán)之間的分離。

（一）社會治理中公權(quán)與私權(quán)間的博弈與分離

共建共治共享的社會協(xié)同治理，需要多元主體之間形成相互認(rèn)同與價值共識，明確不同主體之間的信息交換方式、治理運行規(guī)則以及激勵問責(zé)機制等，這些方式、規(guī)則與機制就構(gòu)成了公權(quán)與私權(quán)運行的邊界和秩序。當(dāng)某一主體擁有制定規(guī)則與機制的權(quán)力時，就意味著該主體在社會治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，能夠獲得相對于其他主體的更多利益。

按照古代傳統(tǒng)社會發(fā)展范式，中國具有典型的強政府、弱社會特征，政府直接決定著社會上的各種規(guī)則與機制，并且通過暴力手段對不服從管制的社會成員給予嚴(yán)重懲罰。政府為了加強對個人的控制，把本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任下放至族群、宗族和家庭，借助連坐、保甲等刑法促使宗族、家庭強化族規(guī)家規(guī)，“幫助”政府進(jìn)行控制與管理。從“官民共治”視角分析，這是一種“人治一吏治”模式，叫其以權(quán)力支配為核心邏輯、以效率提升為管理目標(biāo)。從根本上來說，這種管理模式的形成是技術(shù)落后情境下的一種權(quán)力分解，政府通過權(quán)力下放的方式收集更多的社會成員信息、加強對社會成員的監(jiān)控與管理，從而維持原有統(tǒng)治秩序。中國古代社會中國家通過法律規(guī)定、文化俗約等形成基本價值觀念，其中占據(jù)主導(dǎo)地位的就是儒家所提倡的“仁義禮智信恕忠孝悌”，以這些倫理教化為基礎(chǔ)形成社會管理共識，對社會成員進(jìn)行管控。在具體管控上，一方面通過政府力量進(jìn)行監(jiān)督和制約，另一方面則依靠家族、家庭等范圍進(jìn)行管束，因此政府總是將一定范圍內(nèi)輩分最高、威望最高的當(dāng)家人打造成國家代理人，使其在基層社會管理中能夠作為政府的補充性力量對社會成員進(jìn)行管制。這種管理模式自秦漢時期已確立，并在宋明時期得到強化，這也是對中國社會長期穩(wěn)定發(fā)展、始終保持大一統(tǒng)局面的一種解釋。

隨著新中國成立、改革開放等社會變遷，原有社會治理模式發(fā)生了歷史性變革，“人治一吏治”的官民共治轉(zhuǎn)型為“法治一自治”的官民共治，四以法治和民主作為基本遵循，以增加社會整體福祉、增進(jìn)人民群眾利益為根本目標(biāo)。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，社會治理堅持以人民為中心，最大限度地滿足人民群眾對美好生活的需要。但各級政府在具體治理過程中依然在一定程度上保留了歷史慣性，強政府、弱社會的特征并未得到根本轉(zhuǎn)變。與中國古代相比，中國特色社會主義新時期政府權(quán)力下放強調(diào)的是使得人民群眾真正參與到社會治理過程中。黨的二十大報告提出，“完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)”。遺憾的是，一些地方政府依然存在著治理觀念、治理行為偏失的情況，未將注意力配置于解決人民群眾矛盾、滿足人民群眾利益層面。這主要是因為社會治理高成本、低收益、長周期的特征，地方政府官員更愿意將治理資源投入到高收益、短周期的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以為自身晉升增加更多籌碼。這就使得政府與社會、與市場在社會治理層面處于一種分離狀態(tài)，從本質(zhì)上來說就是公共權(quán)力的運行偏差。按照設(shè)計初衷，公權(quán)的目的在于私權(quán)保障與增進(jìn)，但地方政府公權(quán)的偏差使得人民群眾的私權(quán)并未得到有效維護(hù)，甚至在一定情況下出現(xiàn)了對私權(quán)的破壞，造成了人民群眾與地方政府之間的矛盾，誘發(fā)了更多的社會沖突，對社會治理造成了嚴(yán)重影響。

（二）社會治理中私權(quán)之間的博弈與分離

私權(quán)是個人生存與發(fā)展的基本保障，社會治理的目的之一就是私權(quán)維護(hù)。公權(quán)保障私權(quán)更加強調(diào)的是一種整體性、集體性，但對于個人來說私權(quán)則是個人利益的保障，因此私權(quán)內(nèi)部并非“鐵板”一塊，而是呈現(xiàn)出多元分化?？梢哉f，存在多少社會成員就有多少私權(quán)，雖然法律上規(guī)定了個人權(quán)利的平等性，但在現(xiàn)實中不同個體的私權(quán)實現(xiàn)程度受到能力、技術(shù)、地位等因素的影響。一般情況下，個體能力越強、地位越高其私權(quán)實現(xiàn)程度也就越高，而那些能力較弱、地位較低的社會成員則在私權(quán)實現(xiàn)上面臨著重重困境。

私權(quán)、利益的實現(xiàn)程度之所以存在高低之差，從根本上來說是社會資源有限下的財富分配不均。在自然狀態(tài)下財富分配的標(biāo)準(zhǔn)往往以能力為基礎(chǔ)，不同主體之間會依據(jù)交往雙方的力量對比進(jìn)行策略選擇，進(jìn)而決定自身行為。在這一過程中，信息充當(dāng)著重要的變量作用，這是因為多元主體力量處于一種動態(tài)變化過程中，信息獲取有助于博弈主體更加清晰地了解對方力量，進(jìn)而做出更為精準(zhǔn)的決策。另外，信息本身就是一種重要資源，其屬于個體能力的一部分，個體獲取信息的技術(shù)與手段更強也就意味著其能力更強。舉一個簡單案例，甲和乙兩人通過努力共獲取10個單位的收益，理想狀態(tài)下的平均分配是每人獲得5個單位的收益。但甲的力量是顯著強于乙的，因此甲提出要按照7：3的比例進(jìn)行分配。面對具有顯著優(yōu)勢的甲，乙的反抗是一種高成本、低收益事項，因此乙一般會接受這一提案。但這種分配的結(jié)果是馬太效應(yīng)的產(chǎn)生與擴散，甲和乙之間的力量差距會更加顯著，在這種狀態(tài)下乙的私權(quán)就在一定程度上被甲侵犯。甲和乙之間的分配規(guī)則是建立在甲強于乙的基礎(chǔ)上的，是力量差距下的一種威脅、脅迫，并非甲和乙之間真正達(dá)成某種共識。因此，甲和乙之間的關(guān)系是非常不穩(wěn)定的，一旦雙方之間的力量發(fā)生轉(zhuǎn)變，二者之間的分配關(guān)系也會隨之轉(zhuǎn)變，或者甲提出更為過分的方案、或者乙轉(zhuǎn)變?nèi)鮿菥置?。正是在這種不平等局面下，不同主體之間總是基于自身利益做出決定與選擇，以盡可能地增進(jìn)自我利益。但這種零和博弈的交互關(guān)系并不利于社會整體福祉增加，反而會使得社會處于一種混亂、失序的狀態(tài)?？梢哉f，社會成員之間的私權(quán)分離是一種正常的自然狀態(tài)，而社會發(fā)展的關(guān)鍵則在于社會成員之間的整合，促使社會成員之間的私權(quán)能夠形成一種相互促進(jìn)、相互提升的關(guān)系。否則，以力量威脅為準(zhǔn)則的社會將無法有序發(fā)展，會激發(fā)各種社會問題與矛盾。要實現(xiàn)社會成員之間的公平合作與協(xié)同發(fā)展，就需要國家通過監(jiān)督與協(xié)調(diào)進(jìn)行秩序維護(hù)，促進(jìn)社會成員之間的私權(quán)合作，這個過程本身也是"國家一社會"之間公權(quán)與私權(quán)的合作，以形成一種整體向上聚合態(tài)勢，促進(jìn)社會治理實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

二、基層社會治理中公權(quán)與私權(quán)合作的現(xiàn)實與邏輯基礎(chǔ)

（一）公權(quán)與私權(quán)合作的現(xiàn)實需求

改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，公權(quán)與私權(quán)之間的分化也在不斷加強，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的制度設(shè)計使得古代傳統(tǒng)意義上的“國家一個人”二維關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣乙患w一個人”三層關(guān)系，這在很大程度上激發(fā)了個人與集體生產(chǎn)積極性，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。但社會主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的影響之一即為流動性，勞動力的流出與流入使得家庭承包的形式被逐漸淡化。在鄉(xiāng)村，空心化問題成為制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的首要障礙；在城市，大量流入的勞動力面臨著民生、經(jīng)濟(jì)等各種糾紛，也對社會安定帶來了一定影響。在這種背景下，公權(quán)與私權(quán)、私權(quán)與私權(quán)之間的分離困境體現(xiàn)得尤為明顯，不利于社會和諧發(fā)展。黨和國家已經(jīng)認(rèn)識到這一困境，并提出多社會治理層面的協(xié)同共治，同時一系列輔助性措施陸續(xù)出臺，保障了多元主體之間的積極合作，國比如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的整合、新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系的構(gòu)建等，期望促進(jìn)社會多元主體矛盾緩和、達(dá)成社會治理共識。社會發(fā)展雖然帶來了公權(quán)與私權(quán)的分離，但也為雙方之間的合作提供了基礎(chǔ)與可能，社會的工業(yè)化組織形式為公權(quán)與私權(quán)合作奠定了可識別的共同平臺，即包括政府在內(nèi)的各主體均是在同一社會秩序內(nèi)行動，信息化發(fā)展提升了各主體之間相互監(jiān)督的能力，政府部門、市場企業(yè)、社會組織、公民的違規(guī)成本會不斷提升，這時法律、制度、倫理就會成為多元主體的行為準(zhǔn)則，當(dāng)具有合作愿景的行為準(zhǔn)則發(fā)揮作用時，公權(quán)與私權(quán)之間的合作也就實現(xiàn)了。

（二）公權(quán)與私權(quán)合作的理論基礎(chǔ)

從原始狀態(tài)分析，公權(quán)與私權(quán)具有極為密切的聯(lián)系，有學(xué)者認(rèn)為公權(quán)與私權(quán)雖然在形式表達(dá)上具有差異性，但從本質(zhì)上來說二者是相一致的。首先，私權(quán)是公權(quán)的來源。按照西方社會契約論的解釋，國家權(quán)力是個人權(quán)力讓渡的結(jié)果，國家所代表的公意、力量是一種抽象的集合，是國家中每個公民意志的集中展現(xiàn)。社會契約雖然是一種虛構(gòu)的場景，但其在一定程度上展現(xiàn)出現(xiàn)代國家中公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系，也就是公權(quán)的產(chǎn)生來源于私權(quán)。在中國，中國共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，以人民為中心是國家發(fā)展的基本價值導(dǎo)向。人民是國家的主人、人民當(dāng)家作主等，這些都展現(xiàn)出國家的公權(quán)力是來源于人民的，人民所享有的私權(quán)正是國家公權(quán)的根源所在。其次，公權(quán)運行的正當(dāng)性以私權(quán)為依據(jù)。國家公權(quán)力來源于全體人民，公權(quán)運行的目的同樣在于全體人民，即增強社會整體福祉、提升人民整體生活質(zhì)量。因此，公權(quán)的目的在于增進(jìn)和保障私權(quán)，只有當(dāng)公權(quán)使得私權(quán)增加時私權(quán)才能夠認(rèn)可公權(quán)，進(jìn)而形成一種公私權(quán)力（利）均出現(xiàn)發(fā)展的良性循環(huán)。如果公權(quán)造成私權(quán)破壞，那公權(quán)運行的正當(dāng)性就會被削弱，這意味著政府公信力的降低，容易引發(fā)人民與政府之間的矛盾，同樣會制約公權(quán)運行，出現(xiàn)一種惡性循環(huán)。

（三）公權(quán)與私權(quán)合作的規(guī)則邏輯

除了理論基礎(chǔ)之外，公權(quán)與私權(quán)的合作還具備相應(yīng)的規(guī)則基礎(chǔ)，社會發(fā)展過程中形成的規(guī)則與規(guī)范為公權(quán)與私權(quán)合作提供了重要邏輯。以鄉(xiāng)村社會為例，鄉(xiāng)村社會不僅具有較高水平的公權(quán)、私權(quán)合作需求，且其具有一定基礎(chǔ)的合作規(guī)則。首先，鄉(xiāng)村社會中的合作共識。鄉(xiāng)村社會中市場的影響相對較弱，這使得生產(chǎn)或生活服務(wù)處于一種供給不足狀態(tài)，在這種情況下鄉(xiāng)村社會成員之間自發(fā)地形成了一種互幫互助的交往模式，并且這種規(guī)則在鄉(xiāng)村社會中逐漸成為共識，鄉(xiāng)村社會被認(rèn)為具有濃厚熟人社會氛圍的情況也說明了這一問題。其次，不遵守合作規(guī)則時的懲罰。鄉(xiāng)村社會中的互幫互助是一種隱性規(guī)則，并不存在相關(guān)的強制性規(guī)定，但鄉(xiāng)村社會成員依然遵守著這一規(guī)則。這是因為違背規(guī)則的后果是人際關(guān)系的缺失，鄉(xiāng)村社會成員之間處于一種重復(fù)博弈狀態(tài)，如果某成員面對他人需求時出現(xiàn)機會主義行為，那該成員就會被其他成員所排斥，這對于該成員來說就屬于社會資本流失的懲罰。再次，鄉(xiāng)村基層自治與基層政府管理之間的有效結(jié)合。鄉(xiāng)村基層自治是村民權(quán)益的重要保障，是維護(hù)私權(quán)的制度安排。在現(xiàn)實運行過程中，鄉(xiāng)村基層自治是在基層政府管理與引導(dǎo)下運行的，這是公權(quán)對私權(quán)保障的實踐體現(xiàn)，也能夠為鄉(xiāng)村振興帶來更多的資源與動力。因此，鄉(xiāng)村社會中已有的公權(quán)與私權(quán)合作，能夠為二者進(jìn)一步的深度融合奠定重要基礎(chǔ)。

三、基層社會治理中公權(quán)與私權(quán)合作機制的優(yōu)化與完善

本研究從權(quán)力（利）視角分析了基層社會治理，這是對社會治理更為透徹的剖析。要促進(jìn)社會治理中多元主體的良性互動，就需要保障公權(quán)與私權(quán)之間的合作，真正形成社會治理合力。

（一）政府權(quán)力運行理念轉(zhuǎn)變與行為調(diào)整

雖然中國一直加強社會力量的培育，但政府依然在國家發(fā)展過程中起著絕對的主導(dǎo)性作用。因此，在公權(quán)與私權(quán)合作過程中主要產(chǎn)生影響的是公權(quán)力，只有公權(quán)主動與私權(quán)合作才能夠促進(jìn)二者的良性發(fā)展。本研究將這一過程稱為“逆社會契約”，即與公民將權(quán)力讓渡于國家、政府不同，國家和政府應(yīng)給予社會成員更多的空間，從而使其有效參與到社會治理過程中。為此，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變權(quán)力運行理念，尤其是一些領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的權(quán)力觀與政績觀，認(rèn)識到公權(quán)力來自于人民同樣服務(wù)于人民，公權(quán)并非增加領(lǐng)導(dǎo)干部政績的工具，領(lǐng)導(dǎo)干部要在以人民為中心的價值指導(dǎo)下以增進(jìn)人民群眾權(quán)益為目標(biāo)，從而獲得人民群眾對政府的信任。在具體行為上，政府要主動地引導(dǎo)社會成員參與到社會治理過程中，比如在社會治理決策方面，政府部門要廣泛聽取人民群眾的意見和建議，給予社會力量更多的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，提升社會治理決策的民主性與科學(xué)性。政府要率先展現(xiàn)出與社會、市場等力量進(jìn)行合作的意愿與行動，更好地引導(dǎo)多元主體在社會治理中發(fā)揮作用。

（二）技術(shù)驅(qū)動的權(quán)力（利）合作平臺構(gòu)建

公權(quán)與私權(quán)之間的合作表現(xiàn)為多元主體之間的良性互動，也就是對于相關(guān)權(quán)力（利）、利益的相互討論、分割、妥協(xié)、融合等。隨著社會發(fā)展多元主體間的利益不斷分化，且社會事務(wù)的復(fù)雜程度不斷提升，在這種情況下面對面的直接交流意味著高成本，因此需要一種低成本、高便捷的合作平臺，信息技術(shù)的發(fā)展為平臺搭建提供了重要基礎(chǔ)。以區(qū)塊鏈為例，共識機制是區(qū)塊鏈基本特征之一，也就是處于區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)、參與區(qū)塊鏈運行的多元主體之間能夠形成一定的交易共識，這有利于保障交易過程的流暢性。同時，區(qū)塊鏈技術(shù)還具有分布式記賬、不可篡改、可追溯、去中心等顯著優(yōu)勢，這就使得公權(quán)與私權(quán)呈現(xiàn)出一種相對平等的關(guān)系，保障了公權(quán)與私權(quán)交易時的信度和效度，有助于進(jìn)一步減小交易成本。除此之外，政府還可利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)將分析的信息整合化。同時，各級政府還應(yīng)打造便捷、有效的政務(wù)交流網(wǎng)絡(luò)平臺，促進(jìn)政務(wù)信息公開并聽取群眾意見、給予積極反饋，實現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)之間的良性互動。

（三）公權(quán)與私權(quán)合作的法治規(guī)則建設(shè)

可預(yù)期性懲罰是維系社會結(jié)構(gòu)的基本保障，在依法治國基本背景下，社會主體應(yīng)遵循相關(guān)法律法規(guī)展現(xiàn)行動，公權(quán)與私權(quán)、私權(quán)與私權(quán)之間的合作都應(yīng)以法律準(zhǔn)則為基本規(guī)范，5而非威脅驅(qū)動。這就需要相關(guān)部門建設(shè)與完善關(guān)于公權(quán)與私權(quán)相合作的法律法規(guī)，為社會治理協(xié)同共治奠定良好基礎(chǔ)。比如，數(shù)字要素的權(quán)益劃分問題即中國特色社會主義新時期的新問題，數(shù)字要素的經(jīng)濟(jì)價值已經(jīng)被社會各界所認(rèn)可，但數(shù)字要素的擁有者可以是政府部門，也可以是企業(yè)、社會組織以及個人等，而數(shù)字要素的分享又是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理效率提升的重要因素，因此，在這種情況下數(shù)字要素確權(quán)與權(quán)益劃分成為重要議題，也成為公權(quán)與私權(quán)合作的重要體現(xiàn)。相關(guān)法律部門要對數(shù)字要素確權(quán)問題引起充分重視，根據(jù)社會實際情況制定數(shù)字要素確權(quán)的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、原則等，從而保障數(shù)字要素的合理使用，也為數(shù)字要素層面公權(quán)與私權(quán)之間的合作提供可操作基礎(chǔ)。

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（作者系華東政法大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究 生）

【責(zé)任編輯：張卓】