我國(guó)高等教育“放管服”改革政策的典型特征與演進(jìn)趨勢(shì)
——基于制度文本框架的分析

李春林 劉杰美

一、引言

高等教育政策是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期高等教育發(fā)展目標(biāo)，而制定的關(guān)于高等教育的行動(dòng)指南，對(duì)高等教育的發(fā)展起到至關(guān)重要的調(diào)控作用[1]。我國(guó)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的重大舉措，主要是圍繞處理好政府與高校的關(guān)系，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三管齊下推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變[2]。自2015年開(kāi)始，中央政府出臺(tái)了一系列政策持續(xù)推進(jìn)高等教育“放管服”改革，這一領(lǐng)域的政策體系不斷豐富和完善。2015年5月12日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作方案》），正式拉開(kāi)了我國(guó)高等教育“放管服”改革的序幕。2017年4月6日，教育部等五部門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），成為我國(guó)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的專(zhuān)門(mén)文件。隨著實(shí)踐領(lǐng)域的持續(xù)推進(jìn)，近年來(lái)學(xué)者們?cè)诟叩冉逃胺殴芊备母锿七M(jìn)過(guò)程中針對(duì)府學(xué)關(guān)系[3-5]、制約因素[6-8]、法治建設(shè)[9-11]、政策特征[12-13]等問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。

這些研究為分析和理解我國(guó)高等教育“放管服”改革提供了思路，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)。但當(dāng)前研究仍存在以下兩個(gè)問(wèn)題：一是研究較多側(cè)重于經(jīng)驗(yàn)性分析，更多地關(guān)注我國(guó)高等教育“放管服”改革的宏觀問(wèn)題和實(shí)施路徑，對(duì)政策文本的研究較少；二是缺乏理論分析框架的應(yīng)用，導(dǎo)致研究的深度不足。政策文本是政策思想的物化載體，是政府處理公共事務(wù)的真實(shí)反映和行為印跡。通過(guò)對(duì)政策文本進(jìn)行分析，可以更加細(xì)致、客觀地探討政策科學(xué)研究命題[14]。因此，本研究引入制度文本分析框架，探究我國(guó)高等教育“放管服”改革政策的典型特征及演進(jìn)趨勢(shì)，并根據(jù)分析結(jié)論提出針對(duì)性?xún)?yōu)化策略。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源、分析框架與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究以2015年5月12日國(guó)務(wù)院《工作方案》為時(shí)間起點(diǎn)，通過(guò)中國(guó)政府網(wǎng)以及教育部、科技部、財(cái)政部等中央政府部門(mén)的官方網(wǎng)站，檢索獲取2015年5月12日至2021年12月31日的中央政府層面發(fā)布的相關(guān)政策文件。為保證政策文本的權(quán)威性、完整性和代表性，本文確定如下政策文本遴選標(biāo)準(zhǔn)：發(fā)文機(jī)構(gòu)是中央政府，包括中共中央、國(guó)務(wù)院及中央政府相關(guān)部門(mén)；政策內(nèi)容包含與高等教育“放管服”改革直接相關(guān)的信息；政策類(lèi)型選取“意見(jiàn)、方案、規(guī)劃、辦法、通知”等。根據(jù)以上遴選標(biāo)準(zhǔn)，最終確定153份中央層面政策文件作為研究對(duì)象，代表性政策文本如表1所示。

（二）分析框架

制度具有制度安排、組織、制度文本等多種形式[15]。制度文本是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，由不同功能和相關(guān)層次組成，奧斯特羅姆、豪林沃斯、布坎南等在制度給定的基礎(chǔ)上，對(duì)整個(gè)制度體系進(jìn)行了層次劃分[16-18]。由于制度并非總是給定的且具有復(fù)雜性，楊立華等在這些研究的基礎(chǔ)上提出了我國(guó)制度文本的三層次分析框架，分析制度文本內(nèi)容的不同層次及其作用[19]。

本文結(jié)合已有研究成果并在借鑒楊立華提出的制度文本三層次分析框架基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)高等教育“放管服”改革政策的特點(diǎn)，提出分析我國(guó)高等教育“放管服”改革政策制度文本的框架，如圖1所示。本文提出的制度文本分析框架，包括三個(gè)層次，即理念規(guī)劃層、基本制度層和操作實(shí)施層，具體分為9大要素。理念規(guī)劃層是高等教育“放管服”改革政策的頂層設(shè)計(jì)，規(guī)定改革所堅(jiān)持的原則性共識(shí)，主要涉及政策理念、政策目標(biāo)和政策范圍等內(nèi)容?；局贫葘邮歉叩冉逃胺殴芊备母镎叩暮诵膶哟?，規(guī)定改革的主要內(nèi)容與任務(wù)，主要涉及政策主體、政策主題和政策客體等內(nèi)容。操作實(shí)施層是高等教育“放管服”改革政策實(shí)施的基本保障，規(guī)定改革過(guò)程所要采取的措施，主要涉及行為策略、監(jiān)督方式和保障措施等內(nèi)容。

圖1 我國(guó)高等教育“放管服”改革政策的制度文本分析框架

（三）研究方法

本文使用的研究方法主要是內(nèi)容分析方法。內(nèi)容分析法是一種定量分析方法，通過(guò)對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，將非定量的原始文本材料轉(zhuǎn)換為定量的可供分析的數(shù)據(jù)信息，以此揭示政策文本內(nèi)容的本質(zhì)。本研究以153份中央層面政策文本為研究對(duì)象，首先將分析框架所提出的三層次結(jié)構(gòu)作為一級(jí)框架，將9個(gè)核心要素作為二級(jí)框架，并根據(jù)具體的政策內(nèi)容確定核心要素的統(tǒng)計(jì)內(nèi)容（詳見(jiàn)表2），據(jù)此來(lái)研究我國(guó)高等教育“放管服”改革政策的典型特征與演進(jìn)趨勢(shì)。

表2 我國(guó)高等教育“放管服”改革政策統(tǒng)計(jì)內(nèi)容說(shuō)明

本文應(yīng)用NVivo 12軟件按照“政策編號(hào)-分級(jí)標(biāo)題-具體條款”的編碼規(guī)則對(duì)篩選出的153份高等教育“放管服”改革政策文本進(jìn)行編碼。一次編碼形成一個(gè)參考點(diǎn)，政策文本中如果一個(gè)條款涉及多個(gè)內(nèi)容要素，則按句進(jìn)行編碼，并將其歸類(lèi)為不同的具體內(nèi)容，以保證政策編碼分類(lèi)的準(zhǔn)確性。完成初步編碼后，對(duì)照編碼內(nèi)容與原始政策文本，核查是否存在與研究無(wú)關(guān)的條款或語(yǔ)句，最后整理編碼內(nèi)容作為最終編碼結(jié)果。

三、我國(guó)高等教育“放管服”改革政策的典型特征

（一）理念規(guī)劃層

1.政策理念

政策理念是政策文本制定的導(dǎo)向，指導(dǎo)著政策文本內(nèi)容的設(shè)計(jì)和選擇。我國(guó)高等教育“放管服”改革的政策理念是指政策的指導(dǎo)思想、基本原則等。153份政策文本大多對(duì)“應(yīng)當(dāng)遵循的指導(dǎo)思想和改革發(fā)展的基本原則”作出了規(guī)定。指導(dǎo)思想上，在全部政策文本中，有75%的政策將指導(dǎo)思想確定為“全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，按照‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局，深化高等教育領(lǐng)域‘放管服’改革”或“全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)”等。由此可見(jiàn)，我國(guó)高等教育“放管服”改革的指導(dǎo)思想是以中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)精神和中央全會(huì)精神為基本遵循，高等教育“放管服”改革也成為國(guó)家改革發(fā)展的重要內(nèi)容。基本原則方面，高等教育“放管服”改革政策所確定的基本原則包括堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，樹(shù)立正確的政治方向、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把破解制約高等教育發(fā)展的體制機(jī)制障礙作為著力點(diǎn)、堅(jiān)持分類(lèi)施策。根據(jù)不同領(lǐng)域、行業(yè)特點(diǎn)，定向發(fā)力、堅(jiān)持育人為本，將健全服務(wù)體系作為落腳點(diǎn)等，重點(diǎn)圍繞教育發(fā)展過(guò)程中的“堵點(diǎn)”“困點(diǎn)”和“盲點(diǎn)”推進(jìn)改革。

2.政策目標(biāo)

政策目標(biāo)是指決策者希望通過(guò)實(shí)施政策所達(dá)到的效果與目的，清晰明確的政策目標(biāo)有利于厘清目標(biāo)主體責(zé)任，強(qiáng)化政策執(zhí)行力度[20]。根據(jù)高等教育“放管服”改革政策文本具體內(nèi)容，可將政策目標(biāo)概括為四個(gè)方面：提高高等教育質(zhì)量、破除體制機(jī)制障礙、激發(fā)高校辦學(xué)活力以及完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度。政策目標(biāo)內(nèi)容要素及具體內(nèi)容如表3所示。政策目標(biāo)共計(jì)編碼184條。其中“提高高等教育質(zhì)量”政策目標(biāo)出現(xiàn)頻次和占比最高。“破除體制機(jī)制障礙”和“激發(fā)高校辦學(xué)活力”兩個(gè)政策目標(biāo)出現(xiàn)頻次和占比較高。最后是“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”政策目標(biāo)，大學(xué)制度是大學(xué)核心競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)重要影響因素[21]，但在四個(gè)政策目標(biāo)中占比最少。

表3 政策目標(biāo)內(nèi)容要素及具體內(nèi)容

從表3可知，“提高高等教育質(zhì)量”政策目標(biāo)中人才培養(yǎng)是重點(diǎn)，體現(xiàn)在加快“雙一流”高校建設(shè)、建成高水平研究生教育體系、提高教育教學(xué)質(zhì)量、建成人才培養(yǎng)基地、落實(shí)立德樹(shù)人根本任務(wù)等方面，支撐構(gòu)建高質(zhì)量教育體系，推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展[22]?！捌瞥w制機(jī)制障礙”政策目標(biāo)中，完善評(píng)價(jià)制度是重點(diǎn)，體現(xiàn)在完善評(píng)價(jià)機(jī)制、改進(jìn)評(píng)價(jià)方式、建立健全分類(lèi)評(píng)價(jià)體系和優(yōu)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)等方面，旨在扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向，提升教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。“激發(fā)高校辦學(xué)活力”政策目標(biāo)中“授權(quán)”是重點(diǎn)，體現(xiàn)在自主進(jìn)行學(xué)科專(zhuān)業(yè)的設(shè)置與調(diào)整、賦予科研管理更大自主權(quán)、擴(kuò)大高校資產(chǎn)處置權(quán)限、下放職稱(chēng)評(píng)審權(quán)等方面，旨在讓學(xué)校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)，以激發(fā)廣大教學(xué)科研人員教書(shū)育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性?！巴晟浦袊?guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”政策目標(biāo)中，高校內(nèi)部治理是重點(diǎn)，體現(xiàn)在加強(qiáng)高校法治工作建設(shè)、推進(jìn)高校黨支部建設(shè)、加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)等方面，突出教師主體地位，規(guī)范大學(xué)內(nèi)部各種權(quán)力關(guān)系。

3.政策范圍

政策的適用范圍影響著政策實(shí)施的有效性，超過(guò)一定范圍可能會(huì)使政策失去原有的效能和權(quán)威[23]。我國(guó)高等教育“放管服”改革的政策范圍包括限定的行為范圍與適用的領(lǐng)域范圍。從限定的行為范圍來(lái)看，我國(guó)高等教育“放管服”改革政策中的“放”為簡(jiǎn)政放權(quán)，行為上表現(xiàn)為政府下放權(quán)力，減少?zèng)]有法律依據(jù)和法律授權(quán)的權(quán)力，清理多個(gè)部門(mén)重復(fù)管理的權(quán)力；“管”實(shí)質(zhì)上是放管結(jié)合，行為上表現(xiàn)為創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能，對(duì)高校辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督；“服”是優(yōu)化服務(wù)，行為上表現(xiàn)為減少政府對(duì)高校的干預(yù)，減少審批行為，營(yíng)造有利的發(fā)展環(huán)境?？梢?jiàn)，我國(guó)高等教育“放管服”改革政策的行為范圍都是圍繞轉(zhuǎn)變政府職能展開(kāi)。就適用的領(lǐng)域范圍而言，我國(guó)高等教育“放管服”改革政策涉及教育事業(yè)改革發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革、教育管理信息化工作、科技體制改革、專(zhuān)業(yè)設(shè)置與學(xué)位授權(quán)審核管理、高校改革發(fā)展資產(chǎn)資金管理、教師隊(duì)伍建設(shè)改革、科技成果轉(zhuǎn)化工作、教育教學(xué)改革與拔尖學(xué)生培養(yǎng)、高校教師評(píng)價(jià)制度改革、高校黨組織建設(shè)與高校思想政治工作質(zhì)量提升、教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革等方面?？梢?jiàn)，我國(guó)高等教育“放管服”改革政策的領(lǐng)域范圍觸及改革發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、優(yōu)化服務(wù)、科研管理、學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置、資產(chǎn)資金管理、教師隊(duì)伍、科技成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)、評(píng)價(jià)制度、黨建與思政工作、強(qiáng)化監(jiān)管等領(lǐng)域。通過(guò)分析可知我國(guó)高等教育“放管服”改革政策行為范圍清晰、領(lǐng)域覆蓋范圍全面。

（二）基本制度層

1.政策主體

政策主體即政策的制定與頒布者，各政策主體自身的性質(zhì)和擁有的資源，影響著其參與改革的能力和程度。參與政策發(fā)布的主要機(jī)構(gòu)包括中共中央、國(guó)務(wù)院、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、教育部、財(cái)政部、科技部等34個(gè)機(jī)構(gòu)，所有機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)頻率最高的是教育部（74次，占27.0%），其次是國(guó)務(wù)院辦公廳（37次，13.5%）、財(cái)政部（27次，占9.9%）、國(guó)務(wù)院（21次，占7.7%），四者共計(jì)出現(xiàn)159次，占各機(jī)構(gòu)出現(xiàn)總數(shù)的58.1%，反映了在高等教育“放管服”改革推進(jìn)過(guò)程中這四個(gè)機(jī)構(gòu)參與改革的能力與程度較高。政策主體是判斷政策影響力的重要因素，為了進(jìn)一步評(píng)估政策主體對(duì)高等教育“放管服”改革的影響強(qiáng)度，根據(jù)發(fā)布政策機(jī)構(gòu)的級(jí)別，筆者對(duì)我國(guó)高等教育“放管服”改革政策縱向效力進(jìn)行層級(jí)劃分，政策效力等級(jí)分布情況如表4所示。政策效力從A到C呈現(xiàn)為由高到低排列，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的政策最具有權(quán)威性，其他次之。從政策數(shù)量上看，等級(jí)為A的政策與等級(jí)為B的政策發(fā)布數(shù)量共計(jì)150份，占總體的98%。由此可見(jiàn)，我國(guó)高等教育“放管服”改革政策主體不僅參與能力和程度較高，對(duì)政策的影響力也較大。

表4 政策效力等級(jí)分布情況

2.政策主題

政策主題是具體政策內(nèi)容的高度概括，根據(jù)高等教育“放管服”改革政策的具體內(nèi)容，政策主題主要分為六類(lèi)：人才隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)、科研管理、人事管理、運(yùn)行管理機(jī)制和資產(chǎn)資金管理（見(jiàn)表5）。政策主題共計(jì)編碼1 094條，其中人才隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)，是占比最高的兩個(gè)政策主題。科研管理、人事管理、運(yùn)行管理機(jī)制，是占比較高的三個(gè)政策主題。最后是資產(chǎn)資金管理占比最少?？梢?jiàn)，人才隊(duì)伍建設(shè)和學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)是我國(guó)高等教育“放管服”改革重點(diǎn)關(guān)注的主題。

表5 政策主題內(nèi)容要素及具體內(nèi)容

從表5可知，“人才隊(duì)伍建設(shè)”政策主題中人才培養(yǎng)、人才評(píng)價(jià)和人才激勵(lì)保障是政策供給的重點(diǎn)，多項(xiàng)政策把人才培養(yǎng)作為中心工作，聚焦質(zhì)量效益，以體制機(jī)制創(chuàng)新作為持續(xù)發(fā)展的保障。人才評(píng)價(jià)工作中提出要克服唯論文、唯帽子、唯職稱(chēng)、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)等弊病，建立正向?qū)虻娜瞬旁u(píng)價(jià)體系[24]，意在通過(guò)各項(xiàng)激勵(lì)保障措施，充分調(diào)動(dòng)人才的積極性和主動(dòng)性。“學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)”政策主題中，教育教學(xué)、學(xué)位授權(quán)、學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是政策供給的重點(diǎn)，意在通過(guò)豐富教學(xué)手段、革新教學(xué)技術(shù)，來(lái)增強(qiáng)教學(xué)深度、廣度；“學(xué)位授權(quán)”和“學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置”主題提出要適應(yīng)社會(huì)需求變化，推動(dòng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提檔升級(jí)；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面注重服務(wù)能力的提升，營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好氛圍?！翱蒲泄芾怼闭咧黝}中科研成果管理、科研項(xiàng)目管理、科研經(jīng)費(fèi)管理是政策供給的重點(diǎn)，著重探索完善科研成果、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的歸屬及利益分配機(jī)制，整合財(cái)政科研投入體制，重點(diǎn)投向戰(zhàn)略性關(guān)鍵性領(lǐng)域，營(yíng)造有利于潛心研究的環(huán)境?！叭耸鹿芾怼闭咧黝}中職稱(chēng)評(píng)審、人員聘用、薪酬分配是政策供給的重點(diǎn)，涉及由高校自主組織職稱(chēng)評(píng)審、自主評(píng)價(jià)，遵循按需設(shè)崗、按崗聘用、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、合同管理的原則，自主制定招聘或解聘條件和標(biāo)準(zhǔn)等政策，支持高校建立健全有利于提高競(jìng)爭(zhēng)力的內(nèi)部分配機(jī)制，自主確定本?？?jī)效工資結(jié)構(gòu)和分配方式。“運(yùn)行管理機(jī)制”政策主題中黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主管理和學(xué)術(shù)治理、高校評(píng)價(jià)是政策供給的重點(diǎn)，多個(gè)政策文本明確指出應(yīng)發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心作用，履行管黨治黨、辦學(xué)治校的主體責(zé)任，拓展師生參與學(xué)校民主治理的渠道和途徑，加快學(xué)校治理結(jié)構(gòu)改革，對(duì)高校建設(shè)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)大學(xué)功能、內(nèi)涵發(fā)展及特色發(fā)展成效進(jìn)行多元多維評(píng)價(jià)?！百Y產(chǎn)資金管理”的重點(diǎn)是改進(jìn)經(jīng)費(fèi)使用管理，通過(guò)改革完善經(jīng)費(fèi)使用管理制度，加大教育經(jīng)費(fèi)投入，優(yōu)化高等教育撥款結(jié)構(gòu)，來(lái)提高經(jīng)費(fèi)使用效益。

3.政策客體

政策客體即政策所要作用的對(duì)象，包括特定的政策問(wèn)題和目標(biāo)群體[25]，可通過(guò)準(zhǔn)確識(shí)別政策問(wèn)題來(lái)明晰政策客體邊界，鎖定目標(biāo)群體。我國(guó)高等教育“放管服”改革的政策問(wèn)題主要是如何構(gòu)建良性府學(xué)關(guān)系、解決制約高等教育改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙、擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)等問(wèn)題?；诖?，將目標(biāo)群體劃分為政府各關(guān)涉教育部門(mén)（如教育部、財(cái)政部、科技部、國(guó)家發(fā)展改革委等、地方各級(jí)政府組織）、高等學(xué)校、社會(huì)組織和群體等三種類(lèi)別。政策作用于政府，要求政府放權(quán)、規(guī)范權(quán)力的運(yùn)作，凡是高校能夠自主管理的事項(xiàng)，相關(guān)權(quán)限都要下放，最大限度地減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政府從管理者身份轉(zhuǎn)向服務(wù)者身份轉(zhuǎn)變；政策作用于高等學(xué)校，使之具備自主辦學(xué)的能力，解決學(xué)科專(zhuān)業(yè)、編制、崗位、進(jìn)人用人、職稱(chēng)評(píng)審、薪酬分配、經(jīng)費(fèi)使用管理等方面的深層次問(wèn)題，激發(fā)高校辦學(xué)活力；政策作用于社會(huì)組織和群體，要求社會(huì)發(fā)揮監(jiān)督職能，對(duì)政策的主體、政策的對(duì)象、政策的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，運(yùn)用社會(huì)監(jiān)督的預(yù)防、矯正等功能，保證政策的有效執(zhí)行。三種客體類(lèi)別體現(xiàn)出我國(guó)高等教育“放管服”改革政策客體的多元化特征。

（三）操作實(shí)施層

1.行為策略

行為策略即各主體在改革過(guò)程中所采取的確保改革順利推進(jìn)的措施，涉及組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳教育、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主體責(zé)任和試點(diǎn)示范五個(gè)方面。高等教育“放管服”改革政策行為策略數(shù)量及比例如表6所示。首先是組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)教育、發(fā)展改革、財(cái)政等方面的主管部門(mén)通過(guò)加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起推進(jìn)高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變政府職能改革的重任；各高校黨委通過(guò)全面統(tǒng)籌各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各方面的資源和力量，力戒形式主義、官僚主義，加強(qiáng)體制機(jī)制、項(xiàng)目布局、隊(duì)伍建設(shè)、條件保障等方面的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)推進(jìn)重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)。其次是宣傳引導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，應(yīng)通過(guò)及時(shí)總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)做法，加大宣傳力度，凝聚共識(shí)，營(yíng)造良好改革氛圍，推動(dòng)形成狠抓落實(shí)、勇于創(chuàng)新、注重實(shí)效的工作局面。各級(jí)黨委和政府牢固樹(shù)立大局意識(shí)和全局觀念，密切協(xié)作、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、相互借鑒，推動(dòng)各項(xiàng)改革任務(wù)落實(shí)，形成改革合力。最后是主體責(zé)任和試點(diǎn)示范方面，應(yīng)通過(guò)發(fā)揮主體作用，主動(dòng)作為、銳意創(chuàng)新。完成好重大改革創(chuàng)新任務(wù)須進(jìn)一步落實(shí)高校建設(shè)主體責(zé)任和辦學(xué)自主權(quán)，提升高校治理能力和治理水平；著力解決建設(shè)難點(diǎn)和堵點(diǎn)問(wèn)題須通過(guò)選擇條件成熟的領(lǐng)域或區(qū)域先行先試，探索簡(jiǎn)便實(shí)用的制度、規(guī)范和流程，形成新路徑和新模式，以點(diǎn)帶面，逐步擴(kuò)大改革范圍。可見(jiàn)，我國(guó)高等教育“放管服”改革的行為策略形成了以“健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)同時(shí)重視宣傳教育”為主的推進(jìn)方式，并通過(guò)強(qiáng)化主體責(zé)任、形成試點(diǎn)示范等措施促進(jìn)政策更好地推行，這些措施有利于將外部效應(yīng)內(nèi)在化，對(duì)各主體的約束力較強(qiáng)。

表6 行為策略數(shù)量及比例

2.監(jiān)督方式

監(jiān)督方式即改革過(guò)程中對(duì)各主體進(jìn)行監(jiān)督的方式，包括監(jiān)督監(jiān)管的方式和處置措施。監(jiān)督監(jiān)管主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是進(jìn)行考核評(píng)估。通過(guò)構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)等多元參與的評(píng)價(jià)體系，建立健全教育督導(dǎo)部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)的教育評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的作用，進(jìn)行第三方評(píng)估。通過(guò)建立健全效能評(píng)估和監(jiān)督考核制度，開(kāi)展績(jī)效評(píng)估考核指標(biāo)體系研究，確保公平。二是構(gòu)建監(jiān)管體系。通過(guò)加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管體系建設(shè)，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，完善信用機(jī)制、“雙隨機(jī)”抽查。通過(guò)改進(jìn)政府對(duì)高校的管理方式，研制監(jiān)管責(zé)任清單，明確監(jiān)管內(nèi)容、主體、方式、程序、問(wèn)責(zé)追究。通過(guò)探索建立高校巡視工作制度，加強(qiáng)對(duì)高校執(zhí)行的監(jiān)督和巡查。三是強(qiáng)化信息公開(kāi)和社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)校園網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公布改革方案和實(shí)施計(jì)劃、進(jìn)展情況及標(biāo)志性成果，接受社會(huì)監(jiān)督。相對(duì)于傳統(tǒng)的強(qiáng)制性政策規(guī)定，新型的監(jiān)管機(jī)制往往以資源配置為紐帶，且強(qiáng)調(diào)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使的“任務(wù)導(dǎo)向”。處置措施包括正向的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)和負(fù)向的懲罰處置。正向的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)有12條（占19.7%），主要體現(xiàn)在對(duì)綜合評(píng)價(jià)高、實(shí)際效果好的高校按照有關(guān)規(guī)定予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法，及時(shí)總結(jié)提煉在全國(guó)推廣等。負(fù)向的懲罰處置有49條（占80.3%），主要體現(xiàn)在及時(shí)督促學(xué)校進(jìn)行整改，逾期不改正的，可采取調(diào)減、暫停招生等，對(duì)不作為、亂作為的行為嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，對(duì)借機(jī)謀取私利、搞利益輸送的違紀(jì)違法問(wèn)題依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，對(duì)推進(jìn)試點(diǎn)工作不力、無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，及時(shí)取消試點(diǎn)資格、終止支持等措施。通過(guò)以上分析可知，監(jiān)督方式對(duì)各主體的約束力較強(qiáng)，減少了集體行動(dòng)中回避責(zé)任等現(xiàn)象。

3.保障措施

保障措施即保障政策有效施行的措施，涉及優(yōu)化服務(wù)、政策保障、經(jīng)費(fèi)保障和人才培訓(xùn)四個(gè)方面。高等教育“放管服”改革政策保障措施數(shù)量及比例如表7所示。優(yōu)化服務(wù)體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，體現(xiàn)為簡(jiǎn)化優(yōu)化服務(wù)流程、精簡(jiǎn)和規(guī)范辦事程序、縮短辦理時(shí)限等內(nèi)容。二是提高辦事效率，體現(xiàn)為依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，積極推動(dòng)高校公共服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，充分利用信息化手段，提高管理的效率和便利化程度等內(nèi)容。政策保障要求各地區(qū)、各部門(mén)要按照國(guó)家統(tǒng)一部署要求，積極穩(wěn)妥做好新舊政策銜接、標(biāo)準(zhǔn)完善等各方面工作。完善教育決策意見(jiàn)征集和專(zhuān)家咨詢(xún)制度，完善相關(guān)法律制度，研究制定相應(yīng)的規(guī)范法規(guī)，妥善解決改革中出現(xiàn)的各種新情況和新問(wèn)題。經(jīng)費(fèi)保障主要通過(guò)強(qiáng)化資源配置，加大資金投入、加大財(cái)稅支持、完善融資服務(wù)，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)投入的育人導(dǎo)向，切實(shí)做好經(jīng)費(fèi)保障，完善差異化投入機(jī)制。人才培訓(xùn)則是通過(guò)建立健全多層次、多形式、重實(shí)效的培養(yǎng)培訓(xùn)體系，定期開(kāi)展管理人員、教學(xué)人員、科研人員培訓(xùn)，提高管理意識(shí)和教育教學(xué)保障水平。

表7 保障措施數(shù)量及比例

四、我國(guó)高等教育“放管服”改革政策的演進(jìn)趨勢(shì)

基于對(duì)現(xiàn)有我國(guó)高等教育“放管服”改革政策文本的梳理和分析，審視高等教育“放管服”改革政策文本的發(fā)展變化，有助于準(zhǔn)確把握高等教育“放管服”改革的演進(jìn)過(guò)程和階段特征，從而利于我們精準(zhǔn)研判高等教育“放管服”改革政策進(jìn)一步發(fā)展的著力重點(diǎn)和趨勢(shì)走向。

（一）理念規(guī)劃層：政策理念穩(wěn)定、政策目標(biāo)深化、政策范圍拓展

從全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神到全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，我國(guó)高等教育“放管服”改革政策理念遵循并順應(yīng)國(guó)家發(fā)展改革主線，深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，始終緊緊扭住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)“牛鼻子”，推進(jìn)高等教育“放管服”改革，政策理念保持穩(wěn)定。我國(guó)高等教育“放管服”改革的政策目標(biāo)大致經(jīng)歷了兩個(gè)演進(jìn)階段。第一個(gè)階段是2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《工作方案》以后，這一時(shí)期的政策目標(biāo)以“推進(jìn)”為主，旨在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從宏觀上推進(jìn)高等教育“放管服”改革。第二階段是2017年教育部等五部門(mén)出臺(tái)《若干意見(jiàn)》以后，這一時(shí)期政策目標(biāo)進(jìn)入“深化”階段，高等教育“放管服”改革政策的目標(biāo)向縱深推進(jìn)，指向更加清晰具體。圍繞高等教育“放管服”改革，我國(guó)在2015年發(fā)布了改革發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、優(yōu)化服務(wù)、科研管理、學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置、資產(chǎn)資金管理等6個(gè)領(lǐng)域的政策；2016年新增了教師隊(duì)伍、科技成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)、評(píng)價(jià)制度領(lǐng)域的政策；2017年新增了黨建與思政工作、強(qiáng)化監(jiān)管領(lǐng)域的政策?？梢?jiàn)，“放管服”改革政策適用的領(lǐng)域范圍隨時(shí)間不斷拓展，政策覆蓋領(lǐng)域越來(lái)越全面。

（二）基本制度層：政策主體多元、政策主題完善、政策客體拓展

我國(guó)高等教育“放管服”改革政策主體眾多且隨時(shí)間推移不斷增加，由最初的國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳、教育部、財(cái)政部等機(jī)構(gòu)，拓展到國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，政策主體數(shù)量由2015年的5個(gè)增加到2021年的34個(gè)，政策主體日益多元。從政策主題來(lái)看，在2015年出臺(tái)的《工作方案》中只有較少內(nèi)容提到高等教育領(lǐng)域“放管服”改革。2017年教育部等五部門(mén)出臺(tái)《若干意見(jiàn)》，從七個(gè)方面對(duì)高等教育“放管服”改革作了規(guī)定。隨后根據(jù)《若干意見(jiàn)》，在職稱(chēng)、薪酬、資金等方面出臺(tái)了配套的文件，政策主題不斷豐富和完善。隨著改革的深入，改革舉措逐漸細(xì)化，政策內(nèi)容更為具體。從政策客體來(lái)看，政府部門(mén)的政策目標(biāo)群體由最初的教育部、科技部、財(cái)政部等中央部門(mén)，拓展到各省教育廳、科技廳、財(cái)政廳等地方政府部門(mén)；高等學(xué)校的政策目標(biāo)群體由最初的高等學(xué)校，逐步聚焦到教育部直屬高校、“雙一流”高校等；社會(huì)組織的政策目標(biāo)群體由最初進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估的第三方機(jī)構(gòu)，拓展到進(jìn)行輿論監(jiān)督的社會(huì)群體?？梢?jiàn)，“放管服”改革政策的作用對(duì)象隨時(shí)間推移將會(huì)不斷拓展。

（三）操作實(shí)施層：行為策略協(xié)調(diào)、監(jiān)督方式創(chuàng)新、保障措施精準(zhǔn)

“放管服”改革實(shí)施層上，行為策略越來(lái)越強(qiáng)調(diào)政策主客體的作用，要求各有關(guān)部門(mén)密切配合，相互協(xié)調(diào)，做好改革的總結(jié)推廣和宣傳引導(dǎo)工作；細(xì)化工作措施，通過(guò)強(qiáng)化主體責(zé)任，促使主體主動(dòng)作為、銳意創(chuàng)新，完成好重大改革創(chuàng)新任務(wù)。從監(jiān)督方式來(lái)看，2015年的監(jiān)督方式主要為考核評(píng)估，2016年的監(jiān)督方式主要為督查問(wèn)責(zé)，2017年提出通過(guò)完善信用機(jī)制、“雙隨機(jī)”抽查、行政執(zhí)法、督導(dǎo)、巡視、第三方評(píng)估等加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，并利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等開(kāi)展督導(dǎo)評(píng)估監(jiān)測(cè)工作?？梢?jiàn)，隨著改革的深入推進(jìn)，監(jiān)督方式也在不斷創(chuàng)新。從保障措施來(lái)看，“放管服”改革保障措施更加具有針對(duì)性和實(shí)效性，例如經(jīng)費(fèi)針對(duì)重點(diǎn)人群重點(diǎn)領(lǐng)域作為教育投入重點(diǎn)予以?xún)?yōu)先保障，經(jīng)費(fèi)渠道從單一的政府撥款到引入社會(huì)資本，再到探索建立多元化、多渠道、多層次的經(jīng)費(fèi)投入體系。

五、結(jié)論與對(duì)策

（一）結(jié)論

本文以我國(guó)高等教育“放管服”改革政策文本為研究對(duì)象，運(yùn)用內(nèi)容分析方法分析了政策文本的典型特征與演進(jìn)趨勢(shì)。本文提出了制度文本分析框架，將制度文本自上而下分為理念規(guī)劃層、基本制度層和操作實(shí)施層，較高層次指導(dǎo)著較低層次的設(shè)計(jì)。基于我國(guó)高等教育“放管服”改革政策文本的特點(diǎn)，我們進(jìn)一步界定了制度文本三個(gè)層次的構(gòu)成要素：理念規(guī)劃層包括政策理念、政策目標(biāo)和政策范圍，基本制度層包括政策主體、政策主題和政策客體，操作實(shí)施層包括行為策略、監(jiān)督方式和保障措施。本文應(yīng)用這一理論分析框架，深入分析了我國(guó)高等教育“放管服”改革政策的典型特征與演進(jìn)趨勢(shì)。研究表明，我國(guó)高等教育“放管服”改革政策在理念規(guī)劃層可持續(xù)性程度較高，政策目標(biāo)以提高高等教育質(zhì)量為主要目標(biāo)，政策行為范圍清晰，領(lǐng)域覆蓋范圍比較全面。改革政策基本制度層的組織形式及主題內(nèi)容合理，有利于最大化地應(yīng)用改革資源。其中政策主體不僅參與能力和程度較高并且對(duì)政策的影響力較大，政策主題中人才隊(duì)伍建設(shè)和學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)是重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，政策客體多元化。從操作實(shí)施層來(lái)看，“放管服”改革政策對(duì)各主體的約束力較強(qiáng)，減少了集體行動(dòng)中回避責(zé)任等現(xiàn)象。其中行為策略形成了以健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)同時(shí)重視宣傳教育為主的推進(jìn)方式，監(jiān)督方式注重考核評(píng)估、處置措施以懲罰措施為主，保障措施主要包括優(yōu)化服務(wù)、政策保障和經(jīng)費(fèi)保障等。從演進(jìn)趨勢(shì)來(lái)看，理念規(guī)劃層中政策理念穩(wěn)定、政策目標(biāo)深化、政策范圍拓展，基本制度層中政策主體多元、政策主題完善、政策客體拓展，操作實(shí)施層中行為策略協(xié)調(diào)、監(jiān)督方式創(chuàng)新、保障措施精準(zhǔn)。從整體上看，政策體系架構(gòu)逐漸形成，為深化高等教育“放管服”改革提供了更加明確的實(shí)踐指南和發(fā)展方向，有力地提升了高等教育“放管服”改革的有效性，助推了高等教育現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）對(duì)策

黨的二十大報(bào)告提出，要“加快建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)?！绷?xí)近平總書(shū)記在2023年5月29日中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)，龍頭是高等教育?！卑殡S著“教育強(qiáng)國(guó)”等遠(yuǎn)景目標(biāo)的提出，高等教育“放管服”改革將成為我國(guó)推進(jìn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，高等教育“放管服”改革必將深刻影響高等教育各領(lǐng)域改革，因此應(yīng)該持續(xù)強(qiáng)化這一領(lǐng)域改革的深入推進(jìn)。基于本文研究結(jié)論，筆者提出我國(guó)高等教育“放管服”改革的四個(gè)優(yōu)化對(duì)策。一是理念規(guī)劃層應(yīng)明確政策發(fā)展定位。我國(guó)高等教育“放管服”改革政策的理念規(guī)劃層起到了方向指南、價(jià)值規(guī)約、目標(biāo)引領(lǐng)的重要作用，但該層次更多地強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)，較少提到實(shí)際發(fā)展中的問(wèn)題。在今后的政策制定中，應(yīng)把我國(guó)高等教育“放管服”改革的目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合，從政策目標(biāo)與實(shí)際問(wèn)題的雙向互動(dòng)入手，不斷提高我國(guó)高等教育“放管服”改革政策目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向的適配性，優(yōu)化理念規(guī)劃層，明確政策發(fā)展定位。二是改革政策在基本制度層要均衡政策注意力分配。當(dāng)前，我國(guó)高等教育“放管服”改革政策涉及內(nèi)容不斷豐富，但主題過(guò)于集中的問(wèn)題不容忽視。今后在制定和完善高等教育“放管服”改革相關(guān)政策時(shí)，基本制度層應(yīng)注重均衡政策注意力分配，提升對(duì)科研管理、人事管理、運(yùn)行管理機(jī)制、資產(chǎn)資金管理等方面的關(guān)注度。另外，目前我國(guó)高等教育“放管服”改革政策中不同政策客體參與情況失衡，對(duì)監(jiān)管者的權(quán)責(zé)分配規(guī)定較少。在今后的政策制定中，要平衡多元政策客體參與改革，確保每一類(lèi)客體的作用和價(jià)值發(fā)揮程度最大化。三是改革政策在操作實(shí)施層應(yīng)深入推進(jìn)監(jiān)管方式創(chuàng)新。當(dāng)前我國(guó)高等教育“放管服”改革的監(jiān)督方式對(duì)高校的檢查評(píng)估過(guò)多，規(guī)范引導(dǎo)較少，從一定程度上體現(xiàn)出服務(wù)保障不足。今后應(yīng)該建立健全信用風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)多樣化的控制機(jī)制、多元規(guī)制途徑，撤銷(xiāo)面向?qū)W校實(shí)施的形式主義的督查考核事項(xiàng)，清理面向?qū)W校的各類(lèi)評(píng)估評(píng)價(jià)評(píng)比表彰和創(chuàng)建活動(dòng)，進(jìn)一步梳理監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，建立相互協(xié)作、齊抓共管的高效監(jiān)管機(jī)制。四是要實(shí)現(xiàn)政策制定和政策執(zhí)行良性互動(dòng)。高等教育“放管服”改革政策不僅要落細(xì)，更要落實(shí)、落地，要增強(qiáng)政策的執(zhí)行力，只有這樣才能真正發(fā)揮政策的規(guī)制作用。當(dāng)前，我國(guó)高等教育“放管服”改革政策體系不斷完善，但由于政策執(zhí)行過(guò)程中較大的彈性空間，導(dǎo)致政策執(zhí)行還存在一定程度偏差。高等教育“放管服”改革推進(jìn)過(guò)程中，政府部門(mén)間由于協(xié)同不足尚未形成改革合力，個(gè)別地方政府對(duì)政策可能會(huì)有“截留”“打折扣”，存在“選擇性”“象征性”“名義上”的政策執(zhí)行方式。個(gè)別地方政府對(duì)改革的重要性認(rèn)識(shí)還不夠，對(duì)改革推動(dòng)發(fā)展尚缺乏責(zé)任感和緊迫性；一些高校自身改革意愿不強(qiáng)，也不具備承接改革任務(wù)的能力。因此，管理決策部門(mén)應(yīng)該跟蹤和總結(jié)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，明晰各級(jí)各類(lèi)政府部門(mén)改革職責(zé)，及時(shí)優(yōu)化政策目標(biāo)、政策主題，綜合應(yīng)用多種政策工具，從而最大化地實(shí)現(xiàn)改革總體目標(biāo)。

本文的研究貢獻(xiàn)在于聚焦于我國(guó)高等教育“放管服”改革政策本身，引入制度文本分析框架，應(yīng)用內(nèi)容分析方法系統(tǒng)地分析了政策的典型特征與演進(jìn)趨勢(shì)，并指出了政策進(jìn)一步優(yōu)化的方向。當(dāng)然，本文的研究結(jié)論還需更深入的后續(xù)研究進(jìn)行檢驗(yàn)和拓展。在今后的研究中，一方面，可進(jìn)一步分析制度文本中的九大要素對(duì)制度績(jī)效高低的影響，同時(shí)加入制度的實(shí)際執(zhí)行情況這一中間變量，構(gòu)建“制度文本要素—制度執(zhí)行—制度績(jī)效”分析框架，綜合分析制度文本要素對(duì)制度績(jī)效的影響。另一方面，應(yīng)該重視對(duì)政策執(zhí)行的研究。高等教育“放管服”改革肩負(fù)著轉(zhuǎn)變政府職能、為高校松綁減負(fù)的重任，如何更好地推動(dòng)高等教育“放管服”改革，繼而實(shí)現(xiàn)高等教育的高質(zhì)量發(fā)展，是新形勢(shì)下高等教育“放管服”改革所面臨的重大課題。今后的研究可綜合運(yùn)用訪談、問(wèn)卷調(diào)查、案例研究等研究方法，引入相應(yīng)的理論視角，構(gòu)建政策執(zhí)行過(guò)程模型，深入分析高等教育“放管服”改革政策的實(shí)際貫徹情況，從而為政策優(yōu)化提供更加科學(xué)合理的依據(jù)。