高質(zhì)量事中事后監(jiān)管支撐高水平跨境貿(mào)易和投融資便利化

文/王靖夫 編輯/章蔓菁

黨的二十大報(bào)告明確指出，“中國堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)全球化正確方向，推動(dòng)貿(mào)易和投資自由化便利化”，并強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”。在外匯管理工作實(shí)際中，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)金融形勢，促進(jìn)跨境貿(mào)易和投融資便利化，完善與新發(fā)展格局相適應(yīng)的外匯管理體制機(jī)制，同時(shí)把握好“促便利”與“防風(fēng)險(xiǎn)”之間的平衡點(diǎn)，通過加強(qiáng)業(yè)務(wù)真實(shí)性審核、消除市場主體顧慮等措施完善外匯市場微觀監(jiān)管，優(yōu)化政策制度設(shè)計(jì)，提升非現(xiàn)場監(jiān)管能力，統(tǒng)籌檢查與核查工作，以高質(zhì)量事中事后監(jiān)管支撐跨境貿(mào)易和投融資便利化發(fā)展。

便利化改革對(duì)監(jiān)管模式的改變

近年來，外匯局統(tǒng)籌發(fā)展和安全，著力完善外匯管理體制機(jī)制，建立健全外匯市場“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架，以加強(qiáng)宏觀審慎為核心改善跨境資本流動(dòng)管理，以轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式為核心加強(qiáng)外匯市場微觀監(jiān)管。與此同時(shí)，深化外匯領(lǐng)域改革開放，認(rèn)真落實(shí)“放管服”改革，不斷提升跨境貿(mào)易和投融資便利化水平，以“促便利”和“防風(fēng)險(xiǎn)”為目標(biāo)推出一系列便利化舉措，滿足市場主體多樣化需求。相關(guān)舉措包括：實(shí)施優(yōu)質(zhì)企業(yè)貿(mào)易外匯收支便利化、支持貿(mào)易新業(yè)態(tài)發(fā)展、實(shí)施資本項(xiàng)目收入支付便利化、支持高新技術(shù)和“專精特新”企業(yè)開展跨境融資便利化試點(diǎn)、試點(diǎn)跨國公司本外幣一體化資金池、利用區(qū)塊鏈技術(shù)搭建跨境金融服務(wù)平臺(tái)并推出多種融資類和便利化應(yīng)用場景等。一系列改革舉措的實(shí)施賦予了銀行更大的單證審核自主權(quán)，同時(shí)也對(duì)銀行業(yè)務(wù)真實(shí)性審核水平提出了更高要求，促使外匯管理重心從事前審批轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管。

一是促進(jìn)銀行展業(yè)轉(zhuǎn)型。各項(xiàng)便利化政策優(yōu)化了銀行單證審核的業(yè)務(wù)適用范圍，著重從“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職調(diào)查”三個(gè)方面強(qiáng)調(diào)銀行的展業(yè)職責(zé)，賦予銀行自主決定審核交易單證種類的權(quán)利，樹立了銀行合規(guī)自主的導(dǎo)向。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，銀行對(duì)部分跨境收支業(yè)務(wù)可根據(jù)展業(yè)原則和業(yè)務(wù)實(shí)際，自主決定審核交易單證的種類，從交易單證審核向關(guān)注企業(yè)交易實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，更加重視企業(yè)信用狀況、合規(guī)水平和風(fēng)控能力；推動(dòng)銀行強(qiáng)化對(duì)客戶的分類管理，提升對(duì)不同主體、不同業(yè)務(wù)的差異化服務(wù)能力；促使銀行豐富展業(yè)手段，定期考察企業(yè)實(shí)際經(jīng)營情況，深化對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營狀況的了解，對(duì)企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營能力進(jìn)行跟蹤監(jiān)測。

二是推動(dòng)外匯非現(xiàn)場監(jiān)管融合。從外匯微觀監(jiān)管實(shí)踐來看，在政策執(zhí)行層面，外匯管理部門主要通過非現(xiàn)場監(jiān)測預(yù)警發(fā)現(xiàn)苗頭性、趨勢性問題，通過現(xiàn)場核查處置異?？梢蓡栴}，通過現(xiàn)場檢查查處違法違規(guī)行為，不同業(yè)務(wù)條線的非現(xiàn)場監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)往往不同。而隨著便利化政策的實(shí)施，單從銀行展業(yè)和外匯非現(xiàn)場監(jiān)管角度看，對(duì)違規(guī)交易的甄別難度有所加大，對(duì)非現(xiàn)場監(jiān)測的精準(zhǔn)性提出了更高要求。對(duì)此，應(yīng)按照主體監(jiān)管思路，針對(duì)銀行、企業(yè)等主體，圍繞重點(diǎn)業(yè)務(wù)篩查異常交易線索，建立一體化監(jiān)管模式，通過多部門聯(lián)合分析、研判，以提升非現(xiàn)場監(jiān)管能力。

三是提高現(xiàn)場檢查工作要求。以往銀行主要依托單證審核來確認(rèn)跨境收支的真實(shí)性、合理性和一致性，外匯管理部門認(rèn)定銀行違規(guī)責(zé)任的主要依據(jù)是遵循展業(yè)原則，對(duì)交易單證的真實(shí)性及與外匯收支的一致性進(jìn)行合理審查。便利化政策實(shí)施后，部分業(yè)務(wù)事前不審單，銀行事后按比例進(jìn)行抽查。從監(jiān)督檢查角度看，這一轉(zhuǎn)變對(duì)現(xiàn)場檢查工作提出了更高要求：一方面，為便利市場主體，對(duì)于各項(xiàng)業(yè)務(wù)的現(xiàn)場檢查，需盡量減輕企業(yè)事后管理負(fù)擔(dān)，非必要不調(diào)取銀行未留存的業(yè)務(wù)憑證；另一方面，隨著銀行單證審核留存資料的減少，外匯管理部門難以簡單通過業(yè)務(wù)憑證差錯(cuò)獲取線索，需要以精準(zhǔn)線索研判及以案倒查等方式鎖定違法違規(guī)行為，現(xiàn)場檢查方式及問題關(guān)注點(diǎn)與以往有所不同，在如何判斷銀行未進(jìn)行盡職審查、如何認(rèn)定銀行的違規(guī)責(zé)任等方面，均需要統(tǒng)籌考慮銀行責(zé)任界定等問題。

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管能力建設(shè)的重點(diǎn)

高質(zhì)量事中事后監(jiān)管體系體現(xiàn)為市場自律、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督互為支撐的協(xié)同監(jiān)管格局。圍繞外匯管理改革實(shí)踐，核心是把握“促便利”與“防風(fēng)險(xiǎn)”的平衡點(diǎn)，探索建立以事前盡調(diào)、事中監(jiān)測、事后抽查、實(shí)質(zhì)審核和盡職免責(zé)為主的真實(shí)性審核管理機(jī)制。從“促便利”角度，提升銀行業(yè)務(wù)真實(shí)性審核能力，消除市場主體顧慮，提升便利化體驗(yàn)；從“防風(fēng)險(xiǎn)”角度，加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管能力建設(shè)，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督約束，有效打擊非法金融活動(dòng)。

一是加強(qiáng)業(yè)務(wù)真實(shí)性審核。引導(dǎo)銀行展業(yè)由單證審核擴(kuò)展至事前盡調(diào)、事中核查及事后監(jiān)測各環(huán)節(jié)，不斷提升內(nèi)控管理水平和金融服務(wù)能力。事前，推動(dòng)銀企電子化信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)電子化采集交易信息，自動(dòng)生成交易指令和申報(bào)數(shù)據(jù)，降低對(duì)傳統(tǒng)紙質(zhì)單證審核的慣性依賴，實(shí)現(xiàn)表面真實(shí)性審核向?qū)嵸|(zhì)性審核轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化事前內(nèi)、外部信息整合，充分運(yùn)用國際貿(mào)易“單一窗口”、外匯局應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)等渠道，豐富信息來源；通過自行查證、第三方查證、聯(lián)網(wǎng)核查等方式加強(qiáng)主體背景審核。事中，按照客戶和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類管理，從經(jīng)營狀況分析、交易背景等環(huán)節(jié)多維度展業(yè)，定期通過實(shí)地走訪等方式核實(shí)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營真實(shí)性和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性。事后，運(yùn)用事后業(yè)務(wù)抽查機(jī)制，強(qiáng)化業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)用金融科技不斷豐富展業(yè)手段，提升事后監(jiān)測核查的科學(xué)性和精準(zhǔn)性；增強(qiáng)銀行從業(yè)人員的專業(yè)能力，深入把握政策要求，不斷擴(kuò)展知識(shí)儲(chǔ)備。

二是消除市場主體顧慮。消除市場主體顧慮的重點(diǎn)是明確便利化政策實(shí)施后各參與主體需承擔(dān)的責(zé)任。從銀行角度看，主要顧慮是展業(yè)難度較大，事后核查要求較高，擔(dān)心承擔(dān)業(yè)務(wù)真實(shí)合規(guī)審核的主體責(zé)任以及企業(yè)違規(guī)的連帶責(zé)任。從企業(yè)角度來看，主要顧慮是事后抽查如需補(bǔ)充材料，因時(shí)間間隔較長，調(diào)取歷史業(yè)務(wù)檔案資料較為繁瑣，管理成本較高。對(duì)此，外匯管理部門一方面需要積極研究便利化背景下銀行違規(guī)責(zé)任認(rèn)定、銀行盡職免責(zé)等方面的新問題，讓市場對(duì)監(jiān)管有明確預(yù)期，避免銀行出于規(guī)避自身業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而過度自我保護(hù)，以展業(yè)名義增加真實(shí)性材料審核要求，指導(dǎo)銀行在防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，進(jìn)一步落實(shí)外匯便利化政策，加大對(duì)誠信經(jīng)營企業(yè)的正向激勵(lì)，樹立“越誠信、越便利”導(dǎo)向；另一方面要推動(dòng)企業(yè)內(nèi)控管理規(guī)范化，引導(dǎo)企業(yè)通過信息整合實(shí)現(xiàn)貨物流、資金流、單據(jù)流等可追溯、可還原，此外，除正常的事后抽查要求外，應(yīng)盡量減少對(duì)企業(yè)非必要的資料調(diào)閱，營造良好營商環(huán)境，讓更多守法經(jīng)營的市場主體享受更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

三是防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。統(tǒng)籌外匯非現(xiàn)場監(jiān)測資源和力量，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)渠道、重點(diǎn)市場主體開展聯(lián)合分析研判。推動(dòng)跨部門信息共享和監(jiān)管協(xié)作，與公安、稅務(wù)等部門開展聯(lián)合研判及信息交換，全面掌握貿(mào)易投資真實(shí)性數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)篩查和穿透監(jiān)管。加強(qiáng)案件線索移交和聯(lián)合查辦，利用多部門線索和案件豐富信息來源，做到可疑跨境交易風(fēng)險(xiǎn)早識(shí)別、早發(fā)現(xiàn)和早處置。推進(jìn)執(zhí)法檢查規(guī)范性建設(shè)，堅(jiān)持依法行政，規(guī)范核查檢查行為程序，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法回避規(guī)定。加強(qiáng)業(yè)務(wù)核查與現(xiàn)場檢查執(zhí)法協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮查審分離作用，強(qiáng)化法律審核及案審會(huì)職責(zé)。嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰與裁量相關(guān)規(guī)定要求，規(guī)范自由裁量權(quán)行使。

積極適應(yīng)便利化改革新要求

一是完善外匯管理法規(guī)制度體系。持續(xù)更新和優(yōu)化相關(guān)制度內(nèi)容及政策銜接，結(jié)合便利化政策發(fā)展實(shí)踐，完善違規(guī)行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及表述。加快出臺(tái)銀行外匯展業(yè)辦法或指引，規(guī)范銀行客戶分類標(biāo)準(zhǔn)，明確可信、一般、關(guān)注各類型客戶業(yè)務(wù)審核要求。推動(dòng)各地區(qū)結(jié)合實(shí)際，依托外匯自律機(jī)制研究實(shí)施展業(yè)規(guī)范。不斷優(yōu)化便利化政策，健全便利化試點(diǎn)退出機(jī)制。研究明確銀行落實(shí)便利化政策措施的盡職免責(zé)情形，形成典型案例，強(qiáng)化精準(zhǔn)監(jiān)管，做到科學(xué)問責(zé)。

二是持續(xù)提升非現(xiàn)場監(jiān)管能力。加強(qiáng)跨境資金流動(dòng)管理，建立健全由宏觀分析、中觀監(jiān)測、微觀核查緊密結(jié)合的外匯非現(xiàn)場監(jiān)管體系。充分發(fā)揮區(qū)域性外匯線索研判中心作用，完善異常數(shù)據(jù)監(jiān)測指標(biāo)體系，定期研判業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。針對(duì)便利化新模式，不斷豐富非現(xiàn)場監(jiān)測指標(biāo)模型，強(qiáng)化對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)執(zhí)行便利化政策的跟蹤監(jiān)測以及異常、可疑交易的甄別，保障便利化政策有效落地。持續(xù)關(guān)注重點(diǎn)企業(yè)跨境資金大進(jìn)大出、快進(jìn)快出等異常情況，做好事前防范、事中攔截、事后處置。科技賦能非現(xiàn)場監(jiān)管，提升監(jiān)管數(shù)字化、智能化水平。

三是統(tǒng)籌業(yè)務(wù)核查與現(xiàn)場檢查工作。優(yōu)化外匯監(jiān)督和檢查，促進(jìn)“防風(fēng)險(xiǎn)”與“促便利”的有機(jī)統(tǒng)一。統(tǒng)籌業(yè)務(wù)核查與執(zhí)法檢查工作，強(qiáng)化部門間協(xié)調(diào)配合。業(yè)務(wù)核查聚焦日常監(jiān)管，發(fā)揮前哨作用；現(xiàn)場檢查聚焦業(yè)務(wù)管理薄弱領(lǐng)域，充分發(fā)揮“以案倒查”優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)重于形式。推動(dòng)業(yè)務(wù)核查與執(zhí)法檢查轉(zhuǎn)型與人員融合，建立核查檢查人才庫，促進(jìn)雙向?qū)W習(xí)交流。加大監(jiān)管合作力度，推動(dòng)跨部門、跨地區(qū)共享異常主體名單。加大匯警合作、匯稅合作力度，圍繞地下錢莊、出口騙稅、跨境賭博等非法跨境金融活動(dòng)開展打擊行動(dòng)。持續(xù)查處相關(guān)外匯領(lǐng)域存在的實(shí)質(zhì)性違規(guī)問題。