法院系統(tǒng)政法專(zhuān)項(xiàng)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整路徑探析
——以G省24家中級(jí)法院為例

●陳勇

全面深化司法體制改革，提高審判質(zhì)效，充分體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度優(yōu)勢(shì)，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，需要編制在全流程管理中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性保障作用。機(jī)構(gòu)編制作為重要的政治資源、執(zhí)政資源，具有稀缺屬性。打破編制部門(mén)所有、地區(qū)所有壁壘，提高資源配置效率，綜合考慮案件因素，開(kāi)展編制動(dòng)態(tài)調(diào)整勢(shì)在必行。本文以G省24家中級(jí)法院為樣本，選取政法專(zhuān)項(xiàng)編制數(shù)、財(cái)政投入、案件量等指標(biāo)，以傳統(tǒng)基礎(chǔ)分析和基于法院綜合審判效能分析兩種方法探索法院政法專(zhuān)項(xiàng)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整路徑，以期能為后續(xù)相關(guān)研究及具體調(diào)整方案和組織實(shí)施提供思路和啟發(fā)。

一、法院系統(tǒng)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整路徑探索的必要性

（一）黨中央對(duì)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整的明確要求。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要按照嚴(yán)控總量、統(tǒng)籌使用、有減有增、動(dòng)態(tài)平衡、保障重點(diǎn)、服務(wù)發(fā)展的思路，加大編制統(tǒng)籌調(diào)配。黨中央和中央編委以及中央編辦在多個(gè)文件中明確提出要加強(qiáng)內(nèi)部挖潛，按照控制總量、盤(pán)活存量、動(dòng)態(tài)調(diào)整、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的原則，強(qiáng)化編制動(dòng)態(tài)管理，促進(jìn)編制資源有序流動(dòng)，提高編制使用效能。法院系統(tǒng)作為編制使用大戶(hù)，貫徹落實(shí)中央決策部署，需要加強(qiáng)對(duì)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整路徑的深入研究，建立各方有共識(shí)、操作性強(qiáng)、科學(xué)高效的政法專(zhuān)項(xiàng)編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（二）深化司法責(zé)任制綜合配套改革的必然要求。在黨中央關(guān)于深化司法體制綜合配套改革中，完善各級(jí)法院職能、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、組建專(zhuān)門(mén)法院、優(yōu)化審判團(tuán)隊(duì)、規(guī)范人員分類(lèi)管理、動(dòng)態(tài)調(diào)配法官員額等改革事項(xiàng)均與政法專(zhuān)項(xiàng)編制配置密切相關(guān)，占全部改革任務(wù)的近20%。制定科學(xué)調(diào)整路徑，有效推動(dòng)政法專(zhuān)項(xiàng)編制動(dòng)態(tài)調(diào)配，對(duì)于縱深推進(jìn)司法體制綜合配套改革、全面落實(shí)司法責(zé)任制具有重要的“杠桿”作用和基礎(chǔ)保障作用。最高人民法院《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實(shí)施意見(jiàn)》明確要求按照統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、實(shí)事求是的原則，推進(jìn)政法專(zhuān)項(xiàng)編制動(dòng)態(tài)管理。

（三）提升存量編制資源配置效益的現(xiàn)實(shí)需要。目前法院系統(tǒng)仍存在編制分配不夠科學(xué)、與案件辦理不相適應(yīng)等矛盾，部分法院編制較多，人均辦理案件數(shù)卻沒(méi)有達(dá)到同類(lèi)法院平均值；部分法院因?yàn)闆](méi)有空余編制而無(wú)法按需引進(jìn)法官，現(xiàn)有法官工作負(fù)荷過(guò)重，影響審判質(zhì)效和身心健康；因工作需要新設(shè)立法院編制保障壓力日益增大；各地區(qū)法院政法專(zhuān)項(xiàng)編制一核定終生、自身所有觀念仍未打破，動(dòng)態(tài)調(diào)整推動(dòng)難度大。各種矛盾和困境相互交織，亟需探索有效路徑，破除編制動(dòng)態(tài)調(diào)整障礙。

二、基于空編、案件量基礎(chǔ)分析的編制動(dòng)態(tài)調(diào)整路徑

樣本24家中級(jí)法院空編率和年度人均結(jié)案數(shù)情況見(jiàn)表1、表2。

表1 24家中級(jí)法院空編率情況

表2 24家中級(jí)法院年度人均結(jié)案數(shù)

從表1、表2數(shù)據(jù)看，樣本24家中級(jí)法院政法專(zhuān)項(xiàng)編制空編率為2%～16%不等，總體空編率9%；年度人均結(jié)案數(shù)為60～380余件，總體平均年度人均結(jié)案數(shù)154件。政法專(zhuān)項(xiàng)編制使用效益明顯有高有低，總體存在編制存量調(diào)整、動(dòng)態(tài)調(diào)劑空間，具體見(jiàn)表3。

表3 24家中級(jí)法院編制和案件分布對(duì)比

綜合考慮空編率、編制占比（該法院政法專(zhuān)項(xiàng)編制數(shù)占樣本24家中級(jí)法院政法專(zhuān)項(xiàng)編制總數(shù)比例）、案件占比（該法院年度結(jié)案數(shù)占樣本24家中級(jí)法院合計(jì)年度結(jié)案數(shù)比例）、人均結(jié)案數(shù)等情況，D、J、O、P、Q、S、T等13家中級(jí)法院編制占比均高于案件占比，即使用較多的編制資源，卻沒(méi)有完成按樣本24家中級(jí)法院人均結(jié)案數(shù)計(jì)算的案件量；年度人均結(jié)案數(shù)均遠(yuǎn)低于24家中級(jí)法院總體平均水平，其中G、H、J、V等中級(jí)法院年度人均結(jié)案數(shù)不到100件，S中級(jí)法院僅為60余件；D、S、T等中級(jí)法院空編率為13%～16%，編制存在閑置；上述13家中級(jí)法院編制總體使用效益不高，存在調(diào)減空間。A、B、E、I、K、X等11家中級(jí)法院，編制占比均低于案件占比，即以相對(duì)較少的編制資源，完成了相對(duì)多的案件審判，年度人均結(jié)案數(shù)均約160～300件/人，均高于24家中級(jí)法院總體平均水平，可考慮通過(guò)統(tǒng)籌調(diào)劑，加強(qiáng)工作力量，提高編制使用效益，緩解法官辦案壓力，提高審判質(zhì)效。

具體編制動(dòng)態(tài)調(diào)整，可遵循在法院系統(tǒng)政法專(zhuān)項(xiàng)編制總量?jī)?nèi)、同一層級(jí)間調(diào)劑的原則，兼顧編制統(tǒng)籌調(diào)劑和保障編制調(diào)出法院隊(duì)伍自身建設(shè)所需人員增補(bǔ)需要，探索明確編制調(diào)出法院保留一定的空編基數(shù)（如擬定基數(shù)為5%），其余空編由機(jī)構(gòu)編制部門(mén)統(tǒng)籌用于急需補(bǔ)充編制的法院或新設(shè)立法院，保證編制配備適應(yīng)各法院案件辦理任務(wù)，確保有限的編制資源用在刀刃上，發(fā)揮最大效益。

三、基于法院整體審判效能分析的編制動(dòng)態(tài)調(diào)整路徑

我們嘗試運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（DEA）對(duì)法院整體審判效能進(jìn)行分析，在法院綜合效能評(píng)估基礎(chǔ)上，找到政法專(zhuān)項(xiàng)編制規(guī)模動(dòng)態(tài)調(diào)整的路徑方式。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法對(duì)有多個(gè)輸入、多個(gè)輸出的決策單元資源配置效率評(píng)估非常有效，無(wú)需對(duì)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行量綱化處理，無(wú)需權(quán)重假設(shè)，國(guó)內(nèi)國(guó)際廣泛應(yīng)用于政府機(jī)構(gòu)、科技創(chuàng)新、醫(yī)療和金融、軍事裝備等領(lǐng)域的資源配置效能評(píng)估。

由于V、W、X中級(jí)法院相關(guān)數(shù)據(jù)缺失，主要以其余21家中級(jí)法院為樣本，選取政法專(zhuān)項(xiàng)編制數(shù)（反映人力資源投入）、年度支出預(yù)算（反映財(cái)政資金投入）為投入指標(biāo)，年度收案數(shù)（辦理案件數(shù)）、結(jié)案率（年度結(jié)案數(shù)與收案數(shù)的比值，反映辦案效率）為產(chǎn)出指標(biāo)，對(duì)樣本法院綜合審判效能進(jìn)行評(píng)估，得出相對(duì)最優(yōu)的資源投入產(chǎn)出配置比例，分析投入冗余和產(chǎn)出不足情況。見(jiàn)表4。

表4 樣本21家中級(jí)法院資源配置效率情況

從表4數(shù)據(jù)結(jié)果看，B、G、I、S、U5家中級(jí)法院綜合效率、純技術(shù)效率（不考慮規(guī)模效益）、規(guī)模效率均為1，規(guī)模效益不變，資源配置相對(duì)有效，綜合審判效能最高，編制使用效益較高，各項(xiàng)投入和產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)值可保持不變。A、K、M、N等中級(jí)法院，雖然綜合效率小于1，為非有效狀態(tài)，但是純技術(shù)效率均為1，規(guī)模效益均為遞減，表明各項(xiàng)投入和產(chǎn)出在配置比例上達(dá)到最優(yōu)，總體投入規(guī)模處于邊際產(chǎn)出遞減階段，具體到政法專(zhuān)項(xiàng)編制投入，可以保持不變。C中級(jí)法院分析得出重點(diǎn)推動(dòng)財(cái)政支出冗余核減、產(chǎn)出指標(biāo)年度收案數(shù)和結(jié)案率增加，能有效促進(jìn)綜合審判效能達(dá)到樣本生產(chǎn)“前沿面”，實(shí)現(xiàn)DEA有效，同時(shí)，考慮C中級(jí)法院目前空編率僅為5.7%，為保障正常的人員新舊更替，政法專(zhuān)項(xiàng)編制投入可保持不變；E、L、Q、R中級(jí)法院純技術(shù)效率達(dá)到0.98、0.99，其中R中級(jí)法院的綜合效率達(dá)到0.918，在重點(diǎn)推動(dòng)財(cái)政支出冗余核減、年度收案數(shù)和結(jié)案率增加的基礎(chǔ)上，政法專(zhuān)項(xiàng)編制可保持不變。D、F、H、J、O、P、T7家中級(jí)法院綜合效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率均小于1，其中綜合效率最低的D中級(jí)法院僅為0.396，即使在財(cái)政支出減少和辦理案件數(shù)、結(jié)案率增加基礎(chǔ)上，政法專(zhuān)項(xiàng)編制投入仍存在冗余，有較大核減空間。核減收回的政法專(zhuān)項(xiàng)編制可統(tǒng)籌用于保障因工作需要新設(shè)立法院編制需求或因案件管轄調(diào)整等案件量增長(zhǎng)較快法院的編制需求。經(jīng)測(cè)算，21家中級(jí)法院政法專(zhuān)項(xiàng)編制可調(diào)整情況見(jiàn)表5。

表5 政法專(zhuān)項(xiàng)編制核減率

D、F、H、J、O、P、T7家中級(jí)法院中，其中4家中級(jí)法院政法專(zhuān)項(xiàng)編制分別可核減20%以上。7家中級(jí)法院合計(jì)可核減樣本21家中級(jí)法院政法專(zhuān)項(xiàng)編制總數(shù)的5.5%；若按此核減后，21家中級(jí)法院總體空編率約4%。

綜上，在未考慮相關(guān)法院可能通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化審判團(tuán)隊(duì)、規(guī)范人員分類(lèi)管理、加大人員編制向?qū)徟幸痪€傾斜、減少非審判事務(wù)等措施來(lái)提高審判效能的情況下，基于法院整體審判效能分析得出的編制動(dòng)態(tài)調(diào)整趨勢(shì)，與基于空編、案件量分析結(jié)果趨勢(shì)相同。同時(shí)，綜合考慮財(cái)政投入、收案數(shù)、結(jié)案率等因素，對(duì)政法專(zhuān)項(xiàng)編制調(diào)整情況作了進(jìn)一步細(xì)化，編制擬調(diào)整后的法院總體空編率也與擬定法院空編基數(shù)基本一致。

四、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)兩種方式相互印證，一個(gè)點(diǎn)上互相比對(duì)、一個(gè)面上整體評(píng)價(jià)，為不同地區(qū)、不同法院之間統(tǒng)籌調(diào)劑編制，尤其是破除編制調(diào)出法院的阻力提供更多論證依據(jù)。當(dāng)然，上述論證還有其他影響因素未考慮進(jìn)來(lái)，比如刑事、民事、行政等不同類(lèi)型案件的辦理難易程度不同，不同法院年度審理的案件類(lèi)型占比和案件繁簡(jiǎn)程度可能直接影響年度結(jié)案數(shù)量和結(jié)案率，部分法院仍存在政法專(zhuān)項(xiàng)編制被擠占挪用的歷史遺留問(wèn)題等。即使如此，仍可運(yùn)用本文研究思路和方法，進(jìn)一步將法院轄區(qū)常住人口、地域面積等指標(biāo)納入統(tǒng)籌考慮，并延伸至相關(guān)基層法院的編制動(dòng)態(tài)調(diào)整分析。