江蘇省昆山市實現(xiàn)“鄉(xiāng)村有效治理”的調(diào)查與思考

■ 莊社明

實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十八大以來一直推進(jìn)的重要工作。作為全國縣域經(jīng)濟(jì)綜合實力百強(qiáng)縣（市）第一名的昆山市，十分注重推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理，不斷加強(qiáng)治理體系和治理能力建設(shè)，但也碰到不少問題和矛盾，亟需認(rèn)真總結(jié)，不斷完善，全面提高。

一、主要做法與成效

（一）加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，為有效實施鄉(xiāng)村治理提供了組織保障

黨的十八大以來，特別是近幾年來，昆山市基層黨建堅持以提升組織力為重點，以高標(biāo)準(zhǔn)打造踐行初心使命的堅強(qiáng)堡壘為目標(biāo)，全面推進(jìn)組織建設(shè)、黨員管理、服務(wù)群眾、職責(zé)落實等標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，并取得了明顯成效。一是利用各種形式大力宣傳社會主義核心價值觀和黨的路線、方針、政策，使黨的聲音及時傳入尋常百姓家，鞏固和發(fā)展了黨在農(nóng)村的思想陣地。二是狠抓黨的基層組織、基本隊伍、基礎(chǔ)活動、基本制度建設(shè)。通過廣泛開展專項行動，使基層黨組織增強(qiáng)了實戰(zhàn)能力；通過開展黨建品牌創(chuàng)建，提升了基層黨組織的影響力。三是深入開展黨員先鋒“十帶頭”活動，使每個黨員的先鋒模范作用更具有針對性和實效性，黨員的作用明顯增強(qiáng)，黨員的誠信進(jìn)一步提高。四是完善黨建服務(wù)體系，使黨組織扎根在群眾之中，哪里有群眾哪里就有黨的工作，哪里有需求哪里就有黨員的服務(wù)，哪里有困難哪里就有黨員的擔(dān)當(dāng)。在鄉(xiāng)村治理的實踐中不斷提升基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和社會號召力。

（二）實施政經(jīng)分開的農(nóng)村改革，為有效實施鄉(xiāng)村治理注入活力

一是厘清了村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會、集體經(jīng)濟(jì)組織三者的各自職責(zé)，明確了基層自治組織主要承擔(dān)行政管理的社會職能，當(dāng)好村（居）民群眾的“大管家”；集體經(jīng)濟(jì)組織主要承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能，通過市場化、專業(yè)化運營，確保集體資產(chǎn)保值、增值，豐富老百姓的“錢袋子”；村（社區(qū)）黨組織則回歸黨建主業(yè)，專心抓好基層政權(quán)建設(shè)，為群眾排憂解難。二是明確了村（社區(qū)）辦公經(jīng)費，“兩委”班子成員及工作人員的薪酬待遇，由市、鎮(zhèn)（區(qū)）財政全額承擔(dān)，村（社區(qū)）干部不再像以前那樣為工資補(bǔ)貼，日常經(jīng)費等問題操心，從而使他們在鄉(xiāng)村治理中更加專心和安心。三是基層自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織實行“兩本賬”，村（社區(qū)）所有資金的運用要接受區(qū)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理，使用資金需要通過區(qū)鎮(zhèn)有關(guān)部門審批，實現(xiàn)了收支透明、監(jiān)管嚴(yán)格，也鏟除了小金庫、賬外賬等滋生腐敗的土壤，減少了基層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力風(fēng)險，使鄉(xiāng)村治理更加規(guī)范。四是完成了社區(qū)股份合作社的股權(quán)固化改革。讓動遷進(jìn)社區(qū)的農(nóng)戶依然可以充分享受原村集體資產(chǎn)的增值紅利，保證了他們的合法權(quán)益，解除了他們的后顧之憂，使鄉(xiāng)村治理更得民心。

（三）完善公共服務(wù)體系，為有效實施鄉(xiāng)村治理奠定扎實基礎(chǔ)

昆山多年來通過不斷完善公共財政體系，充分發(fā)揮公共財政作用，積極推進(jìn)農(nóng)村教育衛(wèi)生、文化體育、社會保障、養(yǎng)老服務(wù)、法律服務(wù)、便民服務(wù)、飲水安全、道路交通等諸多方面的公共服務(wù)均等化建設(shè)，使農(nóng)村居民基本都能享受與城里人一樣的公共服務(wù)，城鄉(xiāng)差別越來越少，生活質(zhì)量日益提高，到2022年底，全市已建立三大類22項農(nóng)村基本公共服務(wù)清單以及功能配置、運行維護(hù)、資金保障等標(biāo)準(zhǔn)化體系，從而使公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化水平進(jìn)一步提升。由市、區(qū)鎮(zhèn)財政和村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織三方共同投入農(nóng)村基本公共服務(wù)的資金逐年增加，市級財政年均投入資金2億多元。比較完善的公共服務(wù)體系，不僅大大增強(qiáng)了農(nóng)村居民的獲得感和幸福感，也為鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化打下了扎實的基礎(chǔ)。

（四）網(wǎng)格化、信息化管理全覆蓋，為有效實施鄉(xiāng)村治理提供科技支撐

近幾年來，面對社會治理出現(xiàn)的新情況、新挑戰(zhàn)，昆山不斷創(chuàng)新社會治理模式、機(jī)制，投入大量財力、物力和人力，把城區(qū)的網(wǎng)格化、信息化管理模式，逐步延伸到鄉(xiāng)村綜合治理，擴(kuò)展到條線行業(yè)管理，形成了基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)格疊加專業(yè)網(wǎng)絡(luò)格的管理機(jī)制。先后整合了城管、消防、安監(jiān)、環(huán)保、民政、衛(wèi)生等7條專網(wǎng)，全面構(gòu)筑起“橫向到邊、縱向到底、任務(wù)到人”的全要素綜合治理“一張網(wǎng)”體系。通過建立三級網(wǎng)格長處置機(jī)制，實現(xiàn)了人在格中走，事在網(wǎng)中辦，小事不出格，大事不出村（社區(qū)），全方位提升了基層精細(xì)化管理能力。同時，全市166個村（涉農(nóng)社區(qū)）依托“智慧城市”建設(shè)，不斷推進(jìn)安居工程智能化管理改造，安裝技防設(shè)施，建立人口、車輛管理等信息庫，將所有智能化數(shù)據(jù)、視頻及流動人口管理數(shù)據(jù)等綜合到集成管理指揮中心平臺并網(wǎng)運行。全覆蓋的技防安防網(wǎng)絡(luò)，有效地預(yù)防和降低了各類治安事件的發(fā)生，守護(hù)了鄉(xiāng)村安靜。

（五）各類專項行動集中開展，解決了鄉(xiāng)村治理中的熱點難點問題

清除了黑臭河道、畜禽養(yǎng)殖污染隱患；整治了“三合一”場所、群租房、違法建筑和非居住場所出租住人、違規(guī)使用液化氣鋼瓶和亂拉接電線、電動自行車室內(nèi)停放等安全隱患；打擊了黑惡勢力、黃賭毒犯罪等。近年來，通過“263”“331”以及“打黑除惡”等專項行動，對各種影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、影響人民群眾生命財產(chǎn)安全、影響社會安全穩(wěn)定等惡習(xí)隱患開展了全面專項突擊整治，均取得了明顯成效。這些專項整治行動，不僅為基層社會的長治久安掃清了障礙，排除了隱患，更為今后進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理營造了良好的氛圍。

二、存在問題與原因

昆山鄉(xiāng)村治理存在的問題大多集中反映在涉農(nóng)社區(qū)。所謂涉農(nóng)社區(qū)，主要指由農(nóng)民動遷安置組建而成的社區(qū)，與現(xiàn)有的行政村同為鄉(xiāng)村基層自治組織?，F(xiàn)有的涉農(nóng)社區(qū)又可分為幾種類型：一種是以整個行政村整體動遷安置為主的居民小區(qū)；第二種是由多個行政村的農(nóng)民動遷小區(qū)共同組建的社區(qū)；第三種是既有農(nóng)民動遷安置，又有商品房出售共同組成的社區(qū)。這些社區(qū)在基層治理中存在的主要問題如下。

（一）外來流動人口較多，有效治理情況復(fù)雜難度大

據(jù)初步統(tǒng)計，昆山全市166個行政村（涉農(nóng)社區(qū)），居住外來人口近150萬人，占全市總?cè)丝诘?0%以上。其中花橋、陸家的外來人口占比超過70%，開發(fā)區(qū)外來人口超80%。這些外來人口的絕大多數(shù)集中居住在全市78個涉農(nóng)社區(qū)中，且大多來自中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，與純商品房社區(qū)相比，這里藍(lán)領(lǐng)多白領(lǐng)少，租房的多買房的少，沒有戶籍的多有戶籍的少。另外，在花橋、陸家、高新區(qū)（玉山鎮(zhèn)）等滬寧沿線涉農(nóng)社區(qū)中，還居住了一大批在上海、蘇州工作的通勤人員。據(jù)了解，僅在高新區(qū)（玉山鎮(zhèn)）南星瀆幾個涉農(nóng)社區(qū)中，就有近3萬人在蘇州工業(yè)園區(qū)工作，這些人既是新昆山人，又不完全是新昆山人，情況相當(dāng)復(fù)雜。同時，由于外來人口來自全國各地，文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣、生活方式各有不同，涉農(nóng)社區(qū)碰到的新問題、新挑戰(zhàn)較多，治理難度較大。

（二）現(xiàn)存的“二元化”管理體制，弱化了社區(qū)自治能力

由于各村拆遷的時間有先有后，涉及動遷的農(nóng)戶有多有少，動遷農(nóng)戶的安置有早有晚。有一些行政村還留有少數(shù)自然村和少數(shù)農(nóng)房，致使一個行政村的村民既有居住在社區(qū)，又有居住在自然村落里的情況。為了盡量尊重原有村民的傳統(tǒng)習(xí)慣，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保持各村原有的福利待遇，現(xiàn)絕大多數(shù)涉農(nóng)社區(qū)都實行二元化管理體制，即三大合作社的股份分紅、老年的節(jié)日福利、村民的選民資格、黨員的組織關(guān)系等，基本都由原行政村負(fù)責(zé)，其日常管理由現(xiàn)社區(qū)組織負(fù)責(zé)。這種二元化管理體制，不利于社區(qū)自治功能的充分發(fā)揮，也制約了鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)和自治能力的提升。

（三）入?yún)^(qū)村民身份轉(zhuǎn)換教育跟不上，影響德治作用發(fā)揮

對于入住社區(qū)廣大農(nóng)民村民來說，確實是一次身份大轉(zhuǎn)換。但是這些農(nóng)民居住條件變化后，卻缺少了十分迫切的轉(zhuǎn)換后續(xù)教育，致使這些人無論在思想觀念、生活方式、傳統(tǒng)習(xí)慣等方面，還是行為舉止、待人處事等方面，都與社區(qū)的性質(zhì)、城市化的要求存在較大差距，不少人還停留在原來的農(nóng)村的那一套。比如，有的在走廊里堆雜物、在車庫里居住老人，對公共設(shè)施不愛惜、對公共場所不愛護(hù)；對小區(qū)管理不配合，以及鋪張浪費大辦婚喪事，搞一些迷信活動等等。

（四）家庭收入與支出沒有同步增加，百姓的幸福指數(shù)不高

以前，這些動遷農(nóng)戶生活在自然村落，日常生活所需的糧食、蔬菜、副食品可以自給或半自給，不管市場物價怎么變化，對他們都影響不大?，F(xiàn)在，居住在社區(qū)環(huán)境條件好了，出門七件事，樣樣都得花錢，且近幾年物價不斷上漲，這些居民深感入不敷出。而且有些文化偏低年齡偏大的居民工作難找，工資減少；有些家庭小微企業(yè)、小作坊被整治關(guān)停；有些不合格房屋車庫禁止出租，物業(yè)收入減少了。不少基層干部反映，民生問題是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵，搞好鄉(xiāng)村治理不僅要解決廣大居民群眾的思想認(rèn)識問題，更要關(guān)心老百姓的切身利益，否則鄉(xiāng)村治理的長效機(jī)制很難鞏固和持續(xù)。

三、幾點建議與思考

（一）深化涉農(nóng)社區(qū)體制改革，逐步改變“二元”結(jié)構(gòu)管理模式

一個社區(qū)居民，既受原村委會領(lǐng)導(dǎo)，又受現(xiàn)住居委會管理。從全面構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系角度考慮，實現(xiàn)一元化居委會社區(qū)管理模式勢在必行。在這方面，花橋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)已做了積極的探索。他們在實施政經(jīng)分開改革后，又大膽探索社區(qū)屬地化管理體制改革，具體由各個涉農(nóng)社區(qū)居委會（甲方）與入住社區(qū)的動遷農(nóng)戶（乙方）簽訂《入遷社區(qū)協(xié)議書》，以《協(xié)議書》的形式，明確規(guī)定乙方所屬的行政管理隸屬關(guān)系，明確了甲乙雙方的權(quán)利和義務(wù)，特別是乙方入住社區(qū)后應(yīng)享有原來各村的政治經(jīng)濟(jì)福利待遇，從最大限度保護(hù)農(nóng)民在原村合作經(jīng)濟(jì)組織中的合法權(quán)益出發(fā)，逐步理順居委會與居民及原行政村的三者關(guān)系，把原行政村的一些集體經(jīng)濟(jì)紅利分配和土地補(bǔ)償及有關(guān)福利待遇，“一攬子”委托居委會發(fā)放，其他的政治、經(jīng)濟(jì)、社會保障等待遇均由居委會負(fù)責(zé)對接落實?；虻淖龇?，實質(zhì)上已經(jīng)將名存實亡的行政村的所有職能逐步移交到了社區(qū)居委會，從根本上消除了二元管理體制帶來的弊端。

（二）淡化行政“萬能”色彩，強(qiáng)化社會自治功能

由于強(qiáng)勢的傳統(tǒng)行政管理體制的影響，鄉(xiāng)村治理過程中，普遍呈現(xiàn)行政行為太過強(qiáng)勢，在基層治理中產(chǎn)生了不少負(fù)面影響。比如容易引起群眾與基層政府的對立情緒，容易出現(xiàn)問題的反彈，增加治理成本。其實，在基層治理中碰到的許多矛盾和問題，情況千差萬別，原因錯綜復(fù)雜，用行政強(qiáng)勢手段一刀切的簡單方法很難解決，而應(yīng)該依靠基層自治組織，廣泛激發(fā)群眾的智慧，發(fā)揮老黨員、老干部、老教師、老鄰居的積極作用，才能收到事半功倍的效果。像淀山湖鎮(zhèn)各村開設(shè)“村級事務(wù)聽證會”“公眾評判庭”等自治平臺，讓老百姓來解決自己的事。千燈鎮(zhèn)石北社區(qū)，通過建立“老黨員巡查隊”“老干部工作室”“道德評判員”等志愿者隊伍，開展多形式的社區(qū)自治活動。每天有兩名老黨員戴著紅袖標(biāo)，對本社區(qū)內(nèi)的出租房情況、河道保潔、垃圾分類、污水排放等進(jìn)行巡查；請一些德高望重、熱心公益事業(yè)的老干部及時調(diào)解各種民間糾紛，協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系。高新區(qū)南星瀆辦事處下屬的六個社區(qū)，積極推進(jìn)社工社會化、社區(qū)社工化的活動，不斷提高社區(qū)工作人員在基層治理和社會服務(wù)方面的能力和水平。這些成功的經(jīng)驗和做法都應(yīng)該及時總結(jié)推廣，使之逐步形成昆山特色的基層自治模式。

（三）廣泛開展文明實踐活動，不斷增強(qiáng)社區(qū)居民自律意識

社區(qū)居民是社區(qū)自治的主體，提高居民的綜合文明素質(zhì)是發(fā)揮社區(qū)德治功能的關(guān)鍵，也是完善鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)。一是要創(chuàng)造條件，讓社區(qū)居民之間從隔壁陌生人轉(zhuǎn)變?yōu)猷従邮烊恕６且茖W(xué)劃分設(shè)置社區(qū)規(guī)模。幾萬人的過大社區(qū)，難以開展精細(xì)化管理，也難以向熟人化社會轉(zhuǎn)變。三是開展多形式的文明教育活動。讓居民在文娛活動中潛移默化接受教育，提高素質(zhì)。如周莊鎮(zhèn)蜆江社區(qū)，利用網(wǎng)格技術(shù)的優(yōu)勢，建立了“蜆江社區(qū)法潤民生”微信群，吸納多名居住在社區(qū)的律師，開展公益律師進(jìn)社區(qū)活動。淀山湖鎮(zhèn)不少社區(qū)，利用“戲曲之鄉(xiāng)”特色，創(chuàng)作和演出各種折子戲、小品等文藝節(jié)目。四是樹立典型，弘揚正氣。善于用身邊的好人好事來教育、引導(dǎo)群眾。俗話說得好“榜樣的力量是無窮的”。我們應(yīng)該通過培養(yǎng)典型、總結(jié)典型、宣傳典型來弘揚正氣，教育孩子，引導(dǎo)群眾，營造一個風(fēng)清氣正的社會氛圍。

（四）切實關(guān)注民生訴求，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)治理機(jī)制

近幾年，在基層治理中，碰到的一個突出問題是如何更加有效地開展“263”“331”等專項行動，防止簡單化、一刀切、一陣風(fēng)。在這些專項治理中，既要堅定不移地執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，整治違法違規(guī)行為，消除安全隱患，又要保護(hù)好集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益，盡量使廣大農(nóng)民群眾的收益少受或不受影響。像周市永共社區(qū)，在專項整治過程中，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)——上海唐巢公共租賃住房運營有限公司，對全區(qū)539套群租房進(jìn)行規(guī)范化改造，經(jīng)驗收合格后由第三方統(tǒng)一出租和管理。這樣，既消除了安全隱患，又解決了外來打工人員的住宿，還保障了業(yè)主的合法收入，很受廣大干部群眾的歡迎。在專項整頓治理中一定要做好深入細(xì)致的思想工作，堅持“親民、富民”理念，堅持實事求是，堅持堵疏結(jié)合，堅持循序漸進(jìn)，讓法治、自治、德治同時發(fā)力，這樣才能達(dá)到長治久安的成效。