城鄉(xiāng)融合規(guī)劃視角下城鄉(xiāng)生活圈體系重構(gòu)探討

■ 高鵬飛

魯 萌

蘇振宇

0 引言

城市和鄉(xiāng)村的長期分割結(jié)構(gòu)使兩者之間的差距逐漸拉大，這種現(xiàn)象在公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)方面尤為突出[1]。相比于城市完善的公共服務(wù)設(shè)施體系，農(nóng)村的公共服務(wù)設(shè)施體系較為薄弱。近年來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村振興等話題不斷被提出并討論，城鄉(xiāng)均等化發(fā)展勢(shì)不可擋；而公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)籌發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村均衡發(fā)展的重要途徑[2]。

2016 年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局在《15 分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》中定義了“15 min社區(qū)生活圈”的概念，并從居住、就業(yè)、出行、服務(wù)、休閑等5 方面提出相關(guān)要求，以促進(jìn)精細(xì)化社區(qū)治理。2018 年，國家出臺(tái)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50180—2018）[3]（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)2018》），將視角從舊版規(guī)范的公共服務(wù)配套服務(wù)半徑劃分轉(zhuǎn)變?yōu)樯钊r(shí)段引導(dǎo)下的服務(wù)供給，根據(jù)5 min、10 min、15 min獲取公共服務(wù)設(shè)施不同的時(shí)間成本劃分生活圈體系。同年，中華人民共和國自然資源部發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）,明確提出完善公共服務(wù)設(shè)施；并于2019 年發(fā)布《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（自然資辦發(fā)〔2020〕46 號(hào)）[4]，提出完善公共服務(wù)設(shè)施體系構(gòu)成，構(gòu)建不同層次和類型、功能復(fù)合的城鄉(xiāng)生活圈。該指南明確了城鄉(xiāng)生活圈概念及分類，并提出要加強(qiáng)重大專題研究，其中就包括對(duì)公共服務(wù)問題和對(duì)策的研究。此外，2021 年出臺(tái)的《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》（TDT 1062—2021）[5]中，明確了“社區(qū)生活圈”的定義，將其分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩類生活圈，分別構(gòu)建不同等級(jí)層次，且針對(duì)不同等級(jí)層次有不同的要素配置建議。

上述指導(dǎo)性文件多以城市為對(duì)象，而針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)較少，對(duì)于城鄉(xiāng)一體化的研究更是少之又少[6]。隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷拓展，城鄉(xiāng)矛盾日益加劇，城市和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)水平懸殊[7]。因此，如何通過公共服務(wù)設(shè)施的優(yōu)化配置，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，從而實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村均衡發(fā)展，提高居民幸福感，是城鄉(xiāng)生活圈研究的出發(fā)點(diǎn)。本文堅(jiān)持以人為本的理念，在城鄉(xiāng)生活圈劃定的基礎(chǔ)上對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的分級(jí)分類、設(shè)施規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)等方面進(jìn)行探索，基于生活圈劃定研究成果，確定不同等級(jí)生活圈的配置內(nèi)容和配建標(biāo)準(zhǔn)，旨在為公共服務(wù)設(shè)施探索出一種新的促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的公共服務(wù)設(shè)施配置模式。

1 研究范圍與方法

1.1 研究范圍

本次研究以云南普洱市思茅區(qū)為對(duì)象，研究范圍針對(duì)思茅區(qū)全域及其中心城區(qū)兩個(gè)層面。思茅區(qū)屬于多民族聚居區(qū)，轄區(qū)范圍內(nèi)有彝、哈尼、傣、苗、拉祜、傈僳、白、佤族等43 個(gè)少數(shù)民族。該區(qū)全域面積約4 093 km2，下設(shè)1 個(gè)街道、4 個(gè)鎮(zhèn)、2 個(gè)鄉(xiāng)；中心城區(qū)由思茅主城區(qū)和東西組團(tuán)組成，面積約94.1 km2（圖1、2）。

圖2 中心城區(qū)范圍及其公共服務(wù)設(shè)施點(diǎn)分布

1.2 研究方法

1.2.1 統(tǒng)計(jì)資料和實(shí)地調(diào)研相結(jié)合

本次研究中，大部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于政府提供的統(tǒng)計(jì)資料；同時(shí)，采用問卷調(diào)查與實(shí)地訪談相結(jié)合的方式，調(diào)研思茅區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施滿意情況及其原因、出行意愿等。

1.2.2 空間分析法

采用空間分析法，利用地理分析、網(wǎng)絡(luò)分析等空間分析工具，研究思茅區(qū)現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施的可達(dá)性；同時(shí)，結(jié)合資料分析與實(shí)地調(diào)研得到的相關(guān)結(jié)論，利用泰森多邊形、城市網(wǎng)絡(luò)分析等方法，劃定城鄉(xiāng)生活圈體系。

2 城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)分析

2.1 人口與城鎮(zhèn)化

自2010 年以來，思茅區(qū)人口增長迅猛。至2020 年底，該區(qū)常住人口為41.62 萬人，比2010 年增加2.17 萬人；平均人口密度為101.68 人/km2，遠(yuǎn)高于普洱市平均人口密度53.4 人/km2。

與此同時(shí)，思茅區(qū)城鎮(zhèn)化率不斷提高，2010—2019 年累計(jì)提高了9.49%，年均提高0.95%，初步形成了“中心城市—重點(diǎn)集鎮(zhèn)—小集鎮(zhèn)”三級(jí)體系結(jié)構(gòu)。

2.2 經(jīng)濟(jì)與文化水平

（1）公共預(yù)算支出方面：社會(huì)公共服務(wù)供給能力較差，公共預(yù)算支出近年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。2019 年，思茅區(qū)一般公共預(yù)算支出245 901 萬元，下降1.0%；特別是教育、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障、就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)等支出出現(xiàn)負(fù)增長。

（2）收入方面：城市和農(nóng)村居民收入水平差距大，農(nóng)村居民收入水平低。2019 年，思茅區(qū)城鎮(zhèn)居民可支配收入34 258 元，農(nóng)村居民人均可支配收入12 337 元，城鄉(xiāng)居民收入差距比為2.78，比全省平均水平低33%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距較大。

（3）文化水平：整體教育水平一般，農(nóng)村教育水平薄弱。2010—2018 年，思茅區(qū)在校接受初中及以上教育的學(xué)生占比為56.96%～76.13%，盡管學(xué)校數(shù)量和專職教師人數(shù)有所上升，但整體教育水平還有待提高，特別是邊境及農(nóng)村教育基礎(chǔ)薄弱、教學(xué)質(zhì)量低、教師隊(duì)伍建設(shè)欠缺等問題亟待解決。

2.3 城鄉(xiāng)視角下公共服務(wù)設(shè)施可達(dá)性分析：以幼兒園與小學(xué)為例

2.3.1 幼兒園可達(dá)性分析

（1）在中心城區(qū)，幼兒園是5 min 生活圈居住區(qū)配置的公共服務(wù)設(shè)施。以100 m/min 步行速度、5 min 步行時(shí)間對(duì)其覆蓋范圍進(jìn)行分析（圖3），結(jié)果顯示：中心城區(qū)幼兒園5 min 覆蓋居住區(qū)范圍較小，在城區(qū)內(nèi)可達(dá)性較差。

圖3 中心城區(qū)幼兒園步行5 min 覆蓋居住范圍

（2）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園規(guī)劃建設(shè)有其本身特殊性，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)人口密度小、地形復(fù)雜，本文以500 m 為單位，分級(jí)分析不同幼兒園服務(wù)半徑下的思茅區(qū)幼兒園設(shè)施供給公平（圖4）。結(jié)果顯示：思茅區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園2.5 km 輻射覆蓋人口少，農(nóng)村孩子上學(xué)步行時(shí)間長，幼兒園可達(dá)性較差。

圖4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)幼兒園現(xiàn)狀服務(wù)范圍

2.3.2 小學(xué)可達(dá)性分析

（1）在中心城區(qū)，建有12 所小學(xué)共389 個(gè)班級(jí)。這些學(xué)校共有在校學(xué)生20 598 人、教職工992 人，師生比例為1 ∶22.34；班平均人數(shù)為53 人，與國標(biāo)規(guī)定的小學(xué)班額人數(shù)45 人相比，差距較大，教育軟實(shí)力不足。小學(xué)總占地面積279 171.3 m2，人均占地面積13.55 m2，高于國家標(biāo)準(zhǔn)，教育硬實(shí)力達(dá)標(biāo)。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，小學(xué)教學(xué)班總計(jì)257 個(gè)，在校學(xué)生人數(shù)共9 863人，教職工人數(shù)共561 人，師生人數(shù)比為1 ∶17.58，班平均人數(shù)為38人，與國標(biāo)規(guī)定的小學(xué)班額45 人相比，教育資源充足；小學(xué)總占地面積為443 378.05 m2，人均占地面積為44.95 m2，高于國家標(biāo)準(zhǔn)。

由此可見，在不考慮教育質(zhì)量的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的小學(xué)生人均用地面積遠(yuǎn)高于中心城區(qū)和國家標(biāo)準(zhǔn)，班額人數(shù)符合國家標(biāo)準(zhǔn)，教育資源充足，總體呈現(xiàn)與幼兒園相反的局面。

城市層面，通過城市網(wǎng)絡(luò)分析，以思茅區(qū)中心城區(qū)小學(xué)為設(shè)施點(diǎn)，以100 m/min 為步行速度、10 min 為步行時(shí)間進(jìn)行可達(dá)性分析，進(jìn)一步研究小學(xué)在時(shí)空距離下覆蓋的中心城區(qū)空間地域居民點(diǎn)（圖5）。結(jié)果顯示：中心城區(qū)北部和南部小學(xué)的步行可達(dá)性差，尤其是北部和南部；東南部地區(qū)小學(xué)分布較多，可達(dá)性較好。

圖5 中心城區(qū)小學(xué)步行10 min 覆蓋居住范圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)地形、人口分布密度等因素，采用緩沖分析對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀小學(xué)按照1 000、2 000、3 000 m 分級(jí)，統(tǒng)計(jì)分析思茅區(qū)小學(xué)在不同服務(wù)半徑下的空間范圍和鄉(xiāng)村居民點(diǎn)（圖6）。結(jié)果顯示：鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)設(shè)施主要集中在思茅區(qū)的東南部，北部極少；且全域內(nèi)小學(xué)設(shè)施步行可達(dá)性低，數(shù)量缺口較大。

圖6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)小學(xué)現(xiàn)狀服務(wù)范圍

2.4 城鄉(xiāng)居民對(duì)公共服務(wù)設(shè)施需求的異同分析

從公共服務(wù)設(shè)施類型來看，由于城鄉(xiāng)居民在收入、生活環(huán)境等方面存在較大差距，鄉(xiāng)村居民更注重教育設(shè)施和醫(yī)療設(shè)施兩大類；而城市居民由于優(yōu)質(zhì)資源相對(duì)較易獲得，除了重視這兩類設(shè)施外，對(duì)文化和體育設(shè)施的關(guān)注度也較高。在城鄉(xiāng)矛盾不斷加劇的情況下，鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)努力創(chuàng)新公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)方法，在滿足居民需求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)設(shè)施覆蓋面積最大，以不斷縮小城鄉(xiāng)差距。

3 城鄉(xiāng)融合規(guī)劃視角下“中心城區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”生活圈的劃定

3.1 居民出行意愿調(diào)查

通過調(diào)查問卷和訪談，了解中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)居民的出行意愿、出行方式、設(shè)施使用頻率等相關(guān)情況。本次調(diào)研共發(fā)放問卷500 份，收回468 份。

3.1.1 居民基本情況

本次調(diào)研中，女性比例低于男性，其中：幼年、青少年、青年、中年和老年占比分別為8%、25%、30%、23%和14%。居民受教育水平占比從小到大依次為：小學(xué)＜研究生及其以上＜初中＜高中＜?？苹虮究?。

3.1.2 居民出行方式

（1）思茅區(qū)鄉(xiāng)村居民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心城區(qū)的出行方式以機(jī)動(dòng)車出行為主。其中：公共汽車和私家車出行占比最高，為57%；其次是摩托車，占比23%。

（2）中心城區(qū)居民到中心村的出行方式則根據(jù)離中心村遠(yuǎn)近而有所不同。一般在1 500 m 距離內(nèi)，大部分村民會(huì)選擇步行前往；超過1 500 m，居民會(huì)偏向于選擇電動(dòng)車或者其他交通工具。

由此可見，居民對(duì)于交通方式的選擇取決于目的地的遠(yuǎn)近。當(dāng)目的地離出發(fā)地較近時(shí)，村民傾向于選擇電動(dòng)車或步行；當(dāng)目的地離出發(fā)地較遠(yuǎn)時(shí)，村民便會(huì)選擇機(jī)動(dòng)車。

3.1.3 居民意愿時(shí)間成本調(diào)查

地點(diǎn)的遠(yuǎn)近、獲取公共服務(wù)的迫切程度等因素將綜合影響獲取公共服務(wù)所愿意花費(fèi)的時(shí)間成本。出行時(shí)間一定，出行速度因交通工具選擇的不同而變化，所能到達(dá)的空間地域也有所變化。

經(jīng)調(diào)研，居民獲取幼兒園、小學(xué)教學(xué)點(diǎn)、村民廣場(chǎng)等設(shè)施提供的公共服務(wù)所愿意花費(fèi)的時(shí)間成本主要為步行10～30 min。結(jié)合幼兒園等公共服務(wù)可承受的步行時(shí)間相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，居民在獲取公共服務(wù)時(shí)，超過10 min的步行路程便會(huì)轉(zhuǎn)向其他交通方式。因此，將10 min 步行時(shí)間作為獲取公共服務(wù)的時(shí)間成本較為合理。

因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)10 min 步行路程，是獲取離家較近（1 500 m 以內(nèi)）公共服務(wù)設(shè)施（如小學(xué)教學(xué)點(diǎn)、幼兒園、村民健身場(chǎng)地、文化室等）的最佳時(shí)空距離；15 min 電動(dòng)車車程是獲取中心村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施的最佳時(shí)空距離；30 min 機(jī)動(dòng)車車程是獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)公共服務(wù)設(shè)施的最佳時(shí)空距離；60 min 私家車或公共汽車車程是獲取更高等級(jí)公共服務(wù)的最佳時(shí)空距離（表1）。

表1 居民對(duì)不同公共服務(wù)設(shè)施所愿花費(fèi)的時(shí)間成本

3.2 “中心城區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”生活圈劃定

3.2.1 中心城區(qū)生活圈劃定

中心城區(qū)以服務(wù)人口作為劃分生活圈的基礎(chǔ)依據(jù)。首先，根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)2018》中規(guī)定的服務(wù)人口，計(jì)算不同等級(jí)的生活圈數(shù)量，同時(shí)結(jié)合問卷調(diào)查和思茅區(qū)基礎(chǔ)資料等，進(jìn)一步確定不同等級(jí)的生活圈模式。其次，結(jié)合問卷調(diào)查和文獻(xiàn)研究的相關(guān)成果，合理確定各級(jí)生活圈公共服務(wù)設(shè)施的覆蓋半徑；利用泰森多邊形工具，以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為處理范圍進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整后，劃定不同等級(jí)生活圈，以確保劃定的生活圈盡可能與現(xiàn)實(shí)情況相符，從而具有實(shí)踐性。

（1）5 min 步行生活圈。這是居民步行5～10 min，獲取較近出行距離公共服務(wù)設(shè)施（衛(wèi)生服務(wù)站、老年人日間照料中心、小型多功能運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地等）的出行空間范圍（圖7）。以100 m/min 步行速度估算，該級(jí)生活圈的服務(wù)半徑為 350～700 m。考慮到《標(biāo)準(zhǔn)2018》中相關(guān)要求，最終確定5 min 步行生活圈的最佳服務(wù)半徑為 500 m，其主要公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)容參考《標(biāo)準(zhǔn)2018》確定。

圖7 中心城區(qū)5 min 步行生活圈

（2）10 min 步行生活圈。這是居民步行10～15 min，獲取一般出行距離公共服務(wù)設(shè)施（小學(xué)、中型多功能運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地等）的出行空間范圍（圖8），該范圍常住人口規(guī)模為15 000～25 000 人。 以100 m/ min步行速度估算，該級(jí)生活圈出行半徑為700～1 000 m?？紤]到《標(biāo)準(zhǔn)2018》中提出的“10 min 生活圈等級(jí)設(shè)施服務(wù)半徑一般為500 m”，最終確定思茅區(qū)中心城區(qū)10 min 步行生活圈的最佳服務(wù)半徑為800 m，其主要公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)容參考《標(biāo)準(zhǔn)2018》確定。

圖8 中心城區(qū)10 min 步行生活圈

（3）15 min 多方式生活圈。相關(guān)研究表明，居民步行的時(shí)空距離超過10 min 時(shí)，便會(huì)考慮選擇電動(dòng)車、出租車等交通方式，而不再局限于步行[8]。調(diào)查可知，中心城區(qū)居民傾向選擇電動(dòng)車這一交通方式，故以15 min 的電動(dòng)車車程劃定該級(jí)生活圈（圖9），常住人口規(guī)模為50 000～100 000 人。根據(jù)電動(dòng)車行駛速度180～300 m/min，可得到居民15 min 可出行半徑為1.8～4.5 km。綜合考慮思茅區(qū)現(xiàn)狀條件和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，本研究認(rèn)為：3 km 是城市居民15 min 多方式生活圈最適宜的出行距離。

圖9 中心城區(qū)15 min 多方式生活圈

3.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生活圈劃定

鄉(xiāng)村與城市在交通、地形地貌、居民聚集程度等各方面都存在較大差異。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生活圈劃定以居民的出行意愿和生活習(xí)慣為出發(fā)點(diǎn)，以現(xiàn)狀設(shè)施基礎(chǔ)和居民點(diǎn)現(xiàn)狀布局為依據(jù)，合理確定各級(jí)公共服務(wù)中心，并運(yùn)用泰森多邊形劃定各級(jí)生活圈。

（1）10 min 步行生活圈。綜合現(xiàn)狀設(shè)施布局和現(xiàn)行的行政體制，10 min 步行生活圈（圖10）是以100 m/min 的步行速度，在10 min出行時(shí)間內(nèi)所能到達(dá)的空間區(qū)域，出行半徑為 600～1 000 m?？紤]到老人的出行能力，以及農(nóng)村地形復(fù)雜、道路交通條件差等因素，本研究認(rèn)為：1 km 是鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 min 步行生活圈最適宜的出行半徑。

圖10 鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)10 min 步行生活圈

（2）15 min 電動(dòng)生活圈。綜合現(xiàn)狀設(shè)施布局和現(xiàn)行的行政體制，15 min 電 動(dòng) 生 活 圈（圖11）是以中心村公共服務(wù)設(shè)施聚集點(diǎn)為中心、電動(dòng)車為出行方式（行駛速度 為3～5 m/s）、15 min 為 出 行時(shí)間劃定的時(shí)空范圍，出行半徑為2 700～4 500 m。綜合考慮多方面因素，最終以3 km 作為15 min 電動(dòng)生活圈的最佳出行距離。

圖11 鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)15 min 電動(dòng)生活圈

（3）30 min 機(jī)動(dòng)生活圈。與行政村、自然村相比，思茅區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施較為完善，便于管理。30 min 機(jī)動(dòng)生活圈（圖12）是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施聚集點(diǎn)為中心、機(jī)動(dòng)車為出行方式（行駛速度為6～10 m/s）、30 min 為出行時(shí)間劃定的時(shí)空范圍，出行半徑為10～18 km。綜合考慮多方面因素，最終以15 km 作為30 min 機(jī)動(dòng)生活圈的最佳出行距離。

圖12 鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)30 min 機(jī)動(dòng)生活圈

3.2.3 全域生活圈概念思考

思茅中心城區(qū)不僅是區(qū)級(jí)設(shè)施布局區(qū)域，也是市級(jí)設(shè)施聚集中心。中心城區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施不僅服務(wù)于思茅區(qū)全域，其高等級(jí)公共服務(wù)設(shè)施更是服務(wù)全市甚至全省。這些公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)主要由各級(jí)政府出資建設(shè)，因此，有必要在劃定生活圈時(shí)綜合考慮我國行政體制與各級(jí)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)之間的關(guān)系?；诖?，全域生活圈將以“區(qū)級(jí)和市級(jí)設(shè)施聚集點(diǎn)—中心城區(qū)”為中心，即思茅區(qū)所有區(qū)域都屬于全域生活圈。

4 城鄉(xiāng)融合規(guī)劃視角下公共服務(wù)設(shè)施配置優(yōu)化

4.1 現(xiàn)行規(guī)劃配置體系的弊端

4.1.1 配建標(biāo)準(zhǔn)缺乏系統(tǒng)性、整體性

現(xiàn)行各類標(biāo)準(zhǔn)間缺乏相互聯(lián)系，除《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021版）》（發(fā)改社會(huì)〔2021〕443 號(hào)）、《標(biāo)準(zhǔn)城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃規(guī)范》（GB 50437—2007）、《標(biāo)準(zhǔn)2018》外，其余標(biāo)準(zhǔn)都是由各部門針對(duì)某一類設(shè)施組織編制和頒布，很難從城市整體發(fā)展的層面綜合考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)。

4.1.2 配建體系普適性強(qiáng)、針對(duì)性弱

國家出臺(tái)的配建體系是在全國范圍內(nèi)普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)，制定時(shí)較多考慮大中城市需求，而對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)小城市（如普洱市）的考慮較少。因此，國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各地方尤其是西南小城市的針對(duì)性較弱、可操作性不強(qiáng)；加之公共服務(wù)設(shè)施配建受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地理地形、人口等因素影響，國家標(biāo)準(zhǔn)在地方上施行依據(jù)不足的情況時(shí)有發(fā)生。

4.2 配置優(yōu)化調(diào)整

4.2.1 調(diào)整思路

一方面，通過對(duì)現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的系統(tǒng)梳理，結(jié)合思茅區(qū)自身現(xiàn)狀情況和未來發(fā)展趨勢(shì)，分析現(xiàn)行指標(biāo)的不適宜之處；另一方面，通過調(diào)整配建體系、設(shè)施均衡指標(biāo)、規(guī)劃內(nèi)容，設(shè)施的規(guī)?？刂浦笜?biāo)等，指導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，以期能夠有效縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施水平之間的差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

4.2.2 體系結(jié)構(gòu)

公共服務(wù)設(shè)施的配建結(jié)構(gòu)可分為3 層，其中：第一層為配建體系，即設(shè)施的分級(jí)分類；第二層為設(shè)施均等化指標(biāo)，主要包括千人學(xué)位數(shù)、人均建筑面積、服務(wù)半徑、每千人床位數(shù)等；第三層為設(shè)施規(guī)?？刂浦笜?biāo)，如養(yǎng)老院和醫(yī)院的床位規(guī)模、各階段學(xué)校的規(guī)模等。

4.2.3 配置體系優(yōu)化：以文化設(shè)施為例

現(xiàn)行很多規(guī)范均對(duì)文化設(shè)施的內(nèi)涵作出了界定，且規(guī)范相同，對(duì)其內(nèi)涵界定也不一樣（表2）?；诖?，本文擬定以下優(yōu)化措施。

表2 各標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范中文化設(shè)施所含內(nèi)容比較

（1）文化設(shè)施類型具有復(fù)雜性和地域性的特點(diǎn)，政府保障的公共文化設(shè)施應(yīng)是市場(chǎng)供給有限但又關(guān)系居民生存和發(fā)展的類型。由于大型文化設(shè)施均配置在中心城區(qū)，城市公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)完善，因此研究重點(diǎn)應(yīng)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化設(shè)施上。

（2）思茅區(qū)作為一個(gè)多民族聚集區(qū)，每個(gè)民族有其特殊的民俗活動(dòng)，如彝族的火把節(jié)、拉祜族的春節(jié)、傣族的潑水節(jié)等。雖然民俗活動(dòng)大不相同，但對(duì)活動(dòng)設(shè)施的需求大致相同，這些活動(dòng)都指向了廣場(chǎng)。廣場(chǎng)不僅是活動(dòng)的舉辦地，也是每個(gè)民族精神信仰之地。因此，可將民族文化廣場(chǎng)納入到必須設(shè)置的文化設(shè)施范疇之內(nèi)，其余設(shè)施則不做改動(dòng)。

（3）《標(biāo)準(zhǔn)2018》將城市文化設(shè)施歸屬于15 min 生活圈級(jí)和5 min生活圈級(jí)。本研究綜合考慮思茅區(qū)中心城區(qū)文化設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢(shì)等因素，尋求突破行政體制的公共服務(wù)設(shè)施配置方式，確定思茅區(qū)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化設(shè)施的分級(jí)體系。因此，將城市層面生活圈劃定為：5 min 步行生活圈、10 min 步行生活圈和15 min 多方式生活圈。

（4）結(jié)合問卷調(diào)查，以鄉(xiāng)村居民獲取不同公共服務(wù)設(shè)施可接受的出行時(shí)間和方式，重構(gòu)鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配置空間格局，即：構(gòu)建10 min步行生活圈、15 min 電動(dòng)生活圈和30 min 機(jī)動(dòng)生活圈3 個(gè)層次的鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施配置體系。

5 結(jié)論

綜上所述，本文以城鄉(xiāng)生活圈為切入點(diǎn)，探索城市與鄉(xiāng)村生活圈體系的差異性，并以此為基礎(chǔ)，提出城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃策略。其主要結(jié)論如下。

（1）生活圈研究尺度多樣，城鄉(xiāng)生活圈劃定標(biāo)準(zhǔn)單一。目前，基于生活圈理念優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施的研究主要分為區(qū)域?qū)用妗⒊鞘袑用?、住區(qū)層面等3 個(gè)層面，且實(shí)踐主要集中在住區(qū)層面。但基于生活圈理論的劃定標(biāo)準(zhǔn)單一，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)采用統(tǒng)一劃分方式和標(biāo)準(zhǔn)，忽略了城市與鄉(xiāng)村在人口密度、人口需求、道路網(wǎng)密度等方面存在的較大差異。

（2）思茅區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施居民滿意度低、建設(shè)水平不高且布局不均衡。主要體現(xiàn)在：①居民對(duì)現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施的供給水平普遍不滿意，設(shè)施數(shù)量少、設(shè)施質(zhì)量差是居民滿意度低的主要因素；②設(shè)施建設(shè)水平與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求差距較大；③公共服務(wù)設(shè)施主要分布在中心城區(qū)，特別是優(yōu)質(zhì)設(shè)施均集中在城區(qū)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)分布不均衡、設(shè)施覆蓋率低。

（3）探索合理的配置體系、規(guī)劃指標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，可有效縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。指導(dǎo)城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)較多，但關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的指導(dǎo)性文件距今最近的也有9 年之久。時(shí)代在不斷發(fā)展，這些標(biāo)準(zhǔn)大多已不再適應(yīng)當(dāng)今時(shí)代，亟需對(duì)其進(jìn)行因地制宜的更新。