埃及退出《聯合國谷物貿易公約》有何隱情

趙軍

2022年，埃及本哈小麥大豐收。圖為本哈農民在田里勞作。

2023年2月13日，埃及政府宣布將退出在1995年簽署的《聯合國谷物貿易公約》（UNGTC），并依據《公約》第29條規(guī)定通知理事會及其他成員國，于6月30日正式退出。近年來，盡管一些西方國家退出國際機制的行為屢見不鮮，但埃及作為發(fā)展中國家主動退出國際機制的行為尚屬少見，不免受到國際社會的廣泛關注。

全球谷物貿易管控機制失靈？

埃及長期面臨糧食困境。作為全球第一大小麥和第四大玉米進口國，該國每年需從國際上購買1000～1100萬噸的小麥和約600萬噸的玉米。其中，約80%的小麥需從烏克蘭和俄羅斯進口。

埃及在1995年6月簽署《聯合國谷物貿易公約》后一度對這項控制國際谷物市場的機制充滿信心，并在此后數年獲得了穩(wěn)定的糧食供應與部分援助。但埃及在2008年因國際市場小麥價格持續(xù)上漲而遭遇“面包危機”后，又在2011年發(fā)生政權更迭，同一時期國際糧價也在暴漲，三者的同頻共振使埃及通過《公約》獲得的制度性紅利開始大打折扣，其對該機制實際作用的不信任感與日俱增。

2022年2月烏克蘭危機升級后，國際油價和糧價飆升的聯動效應將埃及本已疲軟的經濟推向了深度危機狀態(tài)。埃及面臨著主要糧食進口斷供的風險與高糧價的現實。前者雖因2022年7月土耳其、俄羅斯、烏克蘭與聯合國代表簽署黑海港口農產品外運協議得以暫時解除，但國際小麥價格從烏克蘭危機升級前的230～250美元/噸暴漲至目前480～520美元/噸的事實卻難以改變。

由于《公約》是當前唯一涵蓋全球谷物貿易的國際機制，也是公約簽署國中的發(fā)展中國家獲得穩(wěn)定糧食供應的主要國際平臺，因此，埃及政府一方面批評主要糧食出口國利用烏克蘭危機推高糧價，另一方面不遺余力地呼吁《公約》成員國和理事會發(fā)揮應有作用幫助糧食進口國，特別是非洲地區(qū)國家。但埃及的呼吁遭到在機制內處于主導地位的主要糧食出口國的集體忽視，美國甚至還積極利用烏克蘭危機將國際市場的小麥價格提高到前所未有的水平，同時設法制裁俄羅斯的糧食出口，這使糧食進口國遭到重大傷害。經過將近一年的呼吁和等待，埃及政府認為，《公約》機制及其成員國對主要糧食出口國控制全球谷物證券交易的投機行為缺少應有約束力，只要國際糧食市場基于如此供求關系，繼續(xù)作為《公約》機制成員國在實際上已無太大意義。

三大現實考量

綜合來看，埃及在2023年2月作出退出該機制的決定主要基于三個現實因素。首先，埃及對該機制的依賴程度已降至歷史最低點。黑海港口農產品外運協議的簽訂及續(xù)簽（注：2023年7月17日，俄羅斯宣布停止執(zhí)行該協議），及埃及與俄羅斯、烏克蘭、法國、印度等國簽署的雙邊購糧協議使其能獲得相對穩(wěn)定的糧食供應。此外，埃及對內還擴大了小麥、玉米等作物的種植面積。

其次，對埃及而言該機制已失去制度性紅利?！豆s》機制設定了四大功能性目標，即進一步穩(wěn)定和擴大谷物市場、提高世界谷物供應鏈的安全性、擴大和改進對成員國的數據統(tǒng)計并為其提供市場信息服務、為成員國之間的磋商提供機會。長期以來，《公約》機制由糧食出口國主導，烏克蘭危機升級后，該機制并未按照其設定目標，首先滿足成員國中糧食進口國的需求，而是一邊制裁俄羅斯，一邊在國際糧食市場進行投機。換句話說，《公約》機制成為全球糧價上漲的背后推手之一，損害了埃及等糧食進口國的利益。因此，埃及外交部在2023年2月13日發(fā)布的擬退出《公約》聲明中表示“埃及在該機制的成員國資格沒有附加值”。

最后，退出成本較低。自2022年3月以來，埃及國內經濟增長失速問題嚴重，相關應對措施效果微乎其微，縮減非必要開支已成為當前埃及政府的重要經濟政策。2023年3月，埃及供應與貿易部部長阿里·梅塞西在采訪中表示，埃及政府退出《公約》有助于保護其稀缺的外匯資源。由于《公約》本身制定了退出條款，且不存在其他成員國對退出國實施懲罰性制裁的內容，埃及認為依據程序退出不僅直接經濟損失有限，還能每年節(jié)省60萬美元的會費。

埃及“退群”的雙面影響

從正向角度看，埃及“退群”至少有三方面意義。一是埃及“退群”是對該機制不合理之處的回應，這或將推動其改革進程?！豆s》機制理事會執(zhí)行理事阿諾·佩蒂特在2023年3月的一次采訪中表示，將會對該機制的實際功能進行討論和反思。二是為埃及在現有合作形式之外創(chuàng)造新的合作形式提供了可能。埃及“退群”后，先后同俄羅斯、烏克蘭、法國和印度簽署了雙邊購糧協議。其中，埃及與印度簽署的18萬噸小麥購買合同價格為400美元/噸，而國際市場價格高達480～520美元/噸。三是可使埃及不受國際機制約束得到符合本國利益的便利。例如，埃及在退出后可不再受該機制約束同主要糧食出口國直接談判糧價。

但埃及“退群”也可能產生一定消極影響。一是作為《公約》機制成員國中最大的糧食進口國，埃及的退出可能使該機制框架下的糧食進口國同出口國討價還價的能力被削弱。主導該機制的糧食出口國將更占優(yōu)勢，甚至會惡化全球糧食安全治理問題。二是可能使糧食進口國對該機制的信任感降低，不排除將有其他成員國效仿埃及的可能性，而這或將撼動該機制的共識根基。三是埃及退出后，可能被機制內的其他成員國視為“非合作型行為體”，這恐將對埃及的國際聲譽產生負面影響。特別是埃及在拖欠會費的情況下宣布“退群”，這對其國際形象的折損在短期內可能難以消除。

無論如何，作為多個國際組織和國際機制的創(chuàng)始國與積極參與國，埃及退出《公約》機制只是眾多國家“退群”的一個案例。但它的“退群”同英國退出歐盟、美國退出諸多國際組織之間也存在差異：英美等國“退群”是為彰顯其自身的主導國地位，而埃及“退群”一方面折射出《公約》機制的功能性退化，而另一方面，則是相對弱勢的國家對不公正國際機制的最后抗議。當前，埃及“退群”的影響仍未全面浮現，仍有待進一步觀察。