縣城是重要切入點

王紅茹

縣城一頭連著城市，一頭連著鄉(xiāng)村，是真正的城鄉(xiāng)融合體。

2022年5月6日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），對進一步激活多種要素資源，推進鄉(xiāng)村振興意義非凡。

《意見》明確提出：以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力，促進縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合。

而鄉(xiāng)村振興必須納入城鎮(zhèn)化總體框架中考量。鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系，二者是協(xié)同的、一致的：鄉(xiāng)村振興離不開新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)和帶動，城鎮(zhèn)化建設(shè)也是鄉(xiāng)村振興的一種必由路徑。

推進鄉(xiāng)村振興，不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

黨的十九大報告提出：“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”黨的二十大報告中強調(diào)：“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動?！?/p>

在加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的大背景下，未來中國的城鎮(zhèn)化將在多個方面發(fā)生重要變化，也將對中國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展、新發(fā)展格局的構(gòu)建，以及全面現(xiàn)代化的實現(xiàn)產(chǎn)生重要影響。

可以預料，構(gòu)建以縣城為龍頭、中心鎮(zhèn)為節(jié)點、鄉(xiāng)村為腹地的縣域發(fā)展體系，形成分工有序、布局合理、功能完善、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的縣域發(fā)展空間結(jié)構(gòu)，必將助推鄉(xiāng)村振興邁入“快車道”。

“大城市化”未能解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化城鎮(zhèn)化發(fā)展進入以縣城為重要載體的階段

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。

從規(guī)?？矗袊擎?zhèn)人口從1978年的17245萬人到2022年的92071萬人，增長74826萬人，這一增量超過歐洲人口總和。

從速度看，中國常住人口城鎮(zhèn)化率1978年為17.92%，2022年為65.2%，40多年提升超47個百分點，英美等不少發(fā)達國家實現(xiàn)同階段城鎮(zhèn)化率躍升用時2倍以上。

回顧我國的城鎮(zhèn)化歷程，城鎮(zhèn)化路徑的風向變化有跡可循。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心原主任、二級研究員宋洪遠向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，我國城鎮(zhèn)化歷程大概可以分為這樣幾個時期：在計劃經(jīng)濟時期（1949—1978年），我國提出著重發(fā)展重工業(yè)城市；在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期（1978—2000年），提出嚴控大城市，發(fā)展小城鎮(zhèn)；在新經(jīng)濟發(fā)展時期（2000—2012年），大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；在現(xiàn)代化建設(shè)時期（2012年至今），強調(diào)城市群和都市圈重構(gòu)經(jīng)濟版圖。

隨著2022年5月《意見》的出臺，意味著我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進入以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)階段。

在此輪政策變化之前，“大城市化”作為城鎮(zhèn)化的方向一直受地方追捧。近30年來，隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，許多城市熱衷于“攤大餅式”的擴張，撤縣設(shè)區(qū)從直轄市、省會城市不斷擴張至次中心城市。

“任性地撤縣設(shè)區(qū)，以擴大主城區(qū)統(tǒng)計范圍，達到提高主城區(qū)規(guī)模的城鎮(zhèn)化路徑，不僅不能真正提高中心城區(qū)的輻射力，還容易造成資源過度集聚，原有縣城對腹地鄉(xiāng)村服務(wù)和支撐能力的減弱，導致一些小城市和小城鎮(zhèn)出現(xiàn)衰落。”國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任沈遲向《中國經(jīng)濟周刊》記者指出了過去城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的突出問題。

根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，我國超大城市即常住人口達1000萬以上的目前為7個，特大城市即常住人口達500萬以上的目前為14個。按照上述21個城市計算，其城區(qū)常住人口即達2.1億余人。

與之對照，國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，2021年年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人，其中1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右。

不僅是特大城市、超大城市與中小城鎮(zhèn)之間差異擴大，縣城之間的不平衡也日益凸顯。

近年來，不少縣城人口流出嚴重，成為名副其實的經(jīng)濟小縣。就中部省份山西而言，2020年山西有22個縣的GDP不足50億元，其中大寧、永和、石樓3個縣的GDP均不足20億元。而以江蘇省轄縣級市昆山為代表的43個經(jīng)濟強縣，其GDP突破千億元。

宋洪遠向《中國經(jīng)濟周刊》記者分析，進入新世紀以來，我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略一直是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，小城市也包括小城鎮(zhèn)。這么多年走下來發(fā)現(xiàn)，更多的還是以大城市為中心，搞城市群、城市帶、城區(qū)城市的建設(shè)比較多，大城市及周邊起來了，但是農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化問題，一定程度上并沒有達到預期目的甚至有些脫節(jié)。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化靠什么帶動？抓手是什么？這個問題不僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，更涉及中國式現(xiàn)代化進程。

縣域是城鄉(xiāng)融合重要切入點城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興的重要路徑

“黨的十九大報告明確城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的重要路徑，但是抓手是什么？”宋洪遠說。

2020年12月召開的中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記強調(diào)：“要推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展見實效，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權(quán)，強化縣城綜合服務(wù)能力?！?/p>

在宋洪遠看來，習近平總書記的這次講話明確了全面推進鄉(xiāng)村振興要以縣域為重要切入點，要以縣城為重要載體，“總書記的重要講話為我們指明了前行方向”。

2022年5月出臺的《意見》，意味著縣城發(fā)展迎來分水嶺?！兑庖姟诽岢觯钥h域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力。

其發(fā)展目標是：到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口經(jīng)濟條件較好的縣城建設(shè)取得明顯成效。

“全面推進鄉(xiāng)村振興，以縣城為重要載體，這是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求，更是我國從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的歷史性轉(zhuǎn)移的需要?！鄙蜻t向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示。

2022年10月16日，黨的二十大報告指出：“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動?！?/p>

同年12月23日，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，“要破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。

2023年1月31日，習近平總書記在主持二十屆中共中央政治局第二次集體學習時強調(diào)，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)。

“城鄉(xiāng)融合主要是指城鄉(xiāng)一體化，是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵?！敝袊r(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授董強向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，過去房地產(chǎn)是推動城市經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，但往往是以犧牲城市延展空間自主性為代價。而城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是一種互惠共贏的發(fā)展模式。

“在城鄉(xiāng)融合的新型城鎮(zhèn)化中，盡管城市看上去不再像過去那樣迅速膨脹，但質(zhì)量更加出眾，生態(tài)修復和環(huán)境保護更好，城市和鄉(xiāng)村的文化傳承和發(fā)展更加均衡和自然?！倍瓘娬f。

顯然，以縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，對推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地見效意義重大。

宋洪遠向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，“十四五”時期是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)力期，要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，逐步把國家“三農(nóng)”工作的重點從脫貧攻堅轉(zhuǎn)移到全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上?！疤剿鞒青l(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村振興之路，就是要把新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略協(xié)調(diào)推進，縣域不僅是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場。”

?產(chǎn)業(yè)振興是城鄉(xiāng)融合關(guān)鍵

縣域經(jīng)濟是推進鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、區(qū)域發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。

《意見》強調(diào)培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力。重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)。

“產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重，也是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵所在。如何更好地通過城鄉(xiāng)融合賦能推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，已經(jīng)成為一項重要的時代課題?！彼魏檫h向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示。

種業(yè)小鎮(zhèn)培育的優(yōu)良玉米品種

河南世紀香食用菌開發(fā)有限公司食用菌生產(chǎn)車間

近年來，在一系列政策的推動下，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村物流業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)等加快發(fā)展，農(nóng)村形成了多產(chǎn)業(yè)、多業(yè)態(tài)發(fā)展的新格局，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)興、百業(yè)旺的新局面。

以被確立為“國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)”的許昌為例，該市制定出臺了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興五年行動計劃、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃等，推進農(nóng)業(yè)、林業(yè)與休閑度假、旅游觀光、健康養(yǎng)老、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)深度融合。

許昌市委書記史根治接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪介紹，在產(chǎn)業(yè)振興方面，許昌突出規(guī)劃先行，著力拉長產(chǎn)業(yè)鏈。具體而言，以“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”為抓手，實施農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)提升行動，壯大肉制品、蜂產(chǎn)品、食用菌等農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，加快發(fā)展綠色食品產(chǎn)業(yè)。圍繞生產(chǎn)觀光型、采摘體驗型、旅游休閑型等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并通過構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機制，將小農(nóng)戶融入大產(chǎn)業(yè)。

發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵在經(jīng)營主體創(chuàng)新。目前全國已初步形成了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多元經(jīng)營主體并存的新格局。

“經(jīng)營主體的壯大和經(jīng)營方式的創(chuàng)新，有力地推動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，進一步拓寬了農(nóng)民增收致富的渠道。推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，要全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體活力，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式和經(jīng)營方式，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大增添動力?！彼魏檫h說。

基礎(chǔ)薄弱的縣域如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)特色化

推進鄉(xiāng)村振興，除了縣城作為重要載體之外，還有一個抓手：易地扶貧搬遷。

數(shù)據(jù)顯示，我國“十三五”期間共實現(xiàn)了960多萬建檔立卡貧困群眾的易地扶貧搬遷。

根據(jù)國家發(fā)展改革委統(tǒng)計，截至2020年底，960多萬建檔立卡貧困群眾全部喬遷新居并實現(xiàn)脫貧。全國已建成集中安置區(qū)約3.5萬個，其中，安置規(guī)模達萬人以上的特大型安置區(qū)有70個，安置貧困群眾105萬人，分布在貴州、廣西、云南、陜西、四川、新疆等10個省區(qū)。

“這些特大型安置區(qū)主要分布在縣城和地級市所在地，就業(yè)需求高度集聚、社區(qū)管理難度大，是鞏固易地搬遷脫貧成果、實現(xiàn)后續(xù)發(fā)展的難點部位?！倍瓘娤颉吨袊?jīng)濟周刊》記者分析。

基于這些挑戰(zhàn)，全國各個地區(qū)、各個部門對搬遷群眾的后續(xù)扶持工作給予了積極推進。根據(jù)國家發(fā)改委統(tǒng)計，全國已建成安置點配套農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和園區(qū)8300多個，扶貧車間1萬余個，商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)基地和工業(yè)園區(qū)460余個，文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目1000余個；新設(shè)立基層群眾自治性組織1541個，基層治理和社區(qū)服務(wù)逐步完善。

2023年1月28日，國家發(fā)改委聯(lián)合18個部門印發(fā)《關(guān)于推動大型易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），共包含20條具體要求和政策部署。

《指導意見》明確了今后一個時期推動大型易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的總體要求、主攻方向、主要任務(wù)和支持政策。

該政策是繼2020年國家發(fā)展改革委等13個部門印發(fā)的《2020年易地扶貧搬遷后續(xù)扶持若干政策措施的通知》后，又一項針對易地扶貧搬遷的重要工作舉措。

“易地扶貧搬遷，可以讓搬遷群眾直接融入城鎮(zhèn)。這既是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興政策的銜接，也是我們‘三農(nóng)工作重心由脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的一個轉(zhuǎn)移?！彼魏檫h向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示。

“應(yīng)該說，該《指導意見》是對大型易地扶貧搬遷安置區(qū)的發(fā)展提出了重要的方向，即以新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)易地扶貧搬遷永續(xù)發(fā)展?！倍瓘娤颉吨袊?jīng)濟周刊》記者表示。

易地扶貧搬遷存在的難點也顯而易見。董強最近一年先后走訪調(diào)研了西南地區(qū)的兩個大型易地扶貧搬遷安置區(qū)，屬于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱的縣域，發(fā)現(xiàn)大型易地扶貧搬遷安置區(qū)融入新型城鎮(zhèn)化存在的主要難點。

“這些安置區(qū)盡管都是人口密集的社區(qū)，但事實上在社區(qū)看到的搬遷群眾并不多。青壯年的搬遷群體大都在外省或者省內(nèi)進行異地務(wù)工。在社區(qū)里依然與過去鄉(xiāng)村中看到的一樣，也是‘三留守群體。其中部分留守婦女也都盡可能在社區(qū)周邊的扶貧車間務(wù)工以貼補家用?！倍瓘娬f。

在他看來，這樣的居住人口特征反映了當前安置區(qū)還沒有做到高質(zhì)量的本地充分就業(yè)。這種狀況背后是當?shù)貨]有實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的特色化以及集群化從而吸納更多的搬遷群眾就業(yè)。從這個角度看，如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的縣域形成產(chǎn)業(yè)特色化是易地搬遷安置的難點之一。

董強調(diào)研發(fā)現(xiàn)，老年群體是搬遷群眾中落差最大的群體。在過去的村莊生活中，老年群體保持了長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞作習慣。但是在安置區(qū)的生活環(huán)境中，老年群體的生產(chǎn)和生活都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，成了一個不勞作的居民群體。同時由于安置區(qū)的傳統(tǒng)活動減少，老年群體文化上的角色也有所削弱。

“從這個視角來看，如何使老年群體的生活兼顧傳統(tǒng)與現(xiàn)代的方式是亟待解決的問題。”董強通過《中國經(jīng)濟周刊》建議，大型易地扶貧搬遷安置區(qū)通過融入新型城鎮(zhèn)化實現(xiàn)城鄉(xiāng)有機融入，很重要的方面就是要建立搬遷群眾的家庭視角，在政策制定和實施中，應(yīng)考慮到搬遷家庭不同成員的多元需求，盡可能為他們提供低成本的多樣化服務(wù)，這是真正促進搬遷家庭現(xiàn)代化的重要考量。