老年社會(huì)福利政策探析

王悅，溫馨

長春工業(yè)大學(xué)

國家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)截至2021年末，全國65 周歲以上的老年人口有20056 萬人，占總?cè)丝诘?4.2%。近十年全國65 周歲及以上老年人口撫養(yǎng)比從12.7%上升至20.8%。隨著老年人口在總?cè)丝谥械谋戎夭粩嗌仙?，預(yù)計(jì)到2029 年老年人口撫養(yǎng)比將達(dá)到27.4%，超過兒童撫養(yǎng)比，我國老年人口養(yǎng)老壓力增大。隨著老年人口數(shù)量增多，由于我國的老年社會(huì)福利政策還處于起步階段，在政策體系、法律保障、社會(huì)服務(wù)等方面仍存在不足。例如，農(nóng)村的社會(huì)福利保障不比城鎮(zhèn)社會(huì)福利，城鎮(zhèn)老年人口享受各種社會(huì)福利政策保障日常生活。農(nóng)村老年人口養(yǎng)老主要是通過家庭贍養(yǎng)這個(gè)途徑，生活水平由老人子女根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定。隨著老年人口比重越來越大及老年人平均壽命的延長，因疾病、傷殘而失去生活能力的老年人越來越多，給國家、社會(huì)和家庭帶來負(fù)擔(dān)越來越大。越來越嚴(yán)重的老齡化問題已成為構(gòu)建和諧社會(huì)中急需解決的問題。空巢老人和高齡老人在老年人中的比重增大，需要被照顧的老齡人口和專業(yè)的護(hù)理照料人員的比重嚴(yán)重不足，養(yǎng)老方式和社會(huì)福利問題出現(xiàn)的問題越來越多。由此可見社會(huì)福利的保障是急需解決的問題。

一、老年社會(huì)福利的現(xiàn)狀

改革開放以來社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展躍上新臺(tái)階，人民生活水平大幅度提高，社會(huì)生活中的競爭因素與日俱增，社會(huì)生活壓力增大，這些變化打破了以往生活的平靜。雖然《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定了子女有贍養(yǎng)老人的義務(wù)，但是近年來隨著我國的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化，子女因?yàn)楣ぷ髟虿慌c父母在同一個(gè)城市的情況越來越多，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式已不多見。實(shí)行家庭贍養(yǎng)時(shí)老年人的生活水平根據(jù)子女的收入水平而定，部分老年人的生活水平明顯下降。

就老年人總體數(shù)量來說，我國目前60 歲以上的老年人口就有1.43 億人口，且這個(gè)數(shù)量還在不斷地有大幅度地攀升，其中不乏一些沒有生活自理能力需要特殊照顧的老年人群。老年人的需求和問題是多方面的，國家對(duì)老年人的福利保障和福利政策服務(wù)上分為兩種方式：第一種是對(duì)有收入保障的老年人采取福利機(jī)構(gòu)或院舍集中供養(yǎng)的方式。根據(jù)機(jī)構(gòu)中老年人的各方面的具體需求，為機(jī)構(gòu)中的老年人提供相應(yīng)的福利服務(wù)和生活保障。此外，更多需要幫助的是城市中沒有養(yǎng)老金的老年人和農(nóng)村沒有勞動(dòng)能力的老年人及低保戶群體采取第二種分散供養(yǎng)的方式。以家庭或者社區(qū)為單位，根據(jù)群體困難程度定期給予福利補(bǔ)貼和基本生活救助，提供基本的生活保障。[1]定期安排專業(yè)服務(wù)人員排查困難老年人群有無增多?，F(xiàn)有的社會(huì)福利并不是針對(duì)社會(huì)上所有適齡的老年人，社會(huì)福利政策覆蓋范圍相對(duì)較小，服務(wù)相對(duì)較少。老年福利的保障體系主要受益者是城市地區(qū)的各類就業(yè)人員。

社會(huì)養(yǎng)老供給不均衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國城鄉(xiāng)收養(yǎng)性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為39904 所，床位314.9萬張，收養(yǎng)242.6 萬人，平均每一千名老年人僅有17 張床位，與發(fā)達(dá)國家存在很大差距。我國社會(huì)福利建設(shè)事業(yè)資金不充足、硬件設(shè)施不足、福利設(shè)施單一、專業(yè)服務(wù)水平低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人多層次的需求。

二、老年社會(huì)福利政策的問題

（一）老年福利政策的實(shí)行缺少法律層面的保障

從其他國家的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，法律是保障社會(huì)福利制度全面落實(shí)的前提，是社會(huì)福利政策與社會(huì)福利實(shí)踐統(tǒng)一起來的重要標(biāo)志。雖然我國的社會(huì)福利也經(jīng)過多次修改制定了相關(guān)社會(huì)福利政策，但還是不太具備理論和實(shí)踐統(tǒng)一性的特征。老年社會(huì)福利還處于起步階段，對(duì)其的修改僅僅停留在政策性文件規(guī)定的層面，導(dǎo)致老年人社會(huì)福利政策與實(shí)踐缺乏統(tǒng)一性，無法根據(jù)政策更好地落實(shí)相關(guān)福利政策規(guī)定，從而不能更好地滿足老年人日常生活中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療保障等方面的需求。由此體現(xiàn)了政策落實(shí)的實(shí)效性和執(zhí)行力的不足[2]，需要堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合的原則。

法治社會(huì)是現(xiàn)代社會(huì)的本質(zhì)要求，對(duì)老年人社會(huì)福利的保護(hù)必須反映在相關(guān)的法律政策中。中國保護(hù)老年人合法權(quán)益的法律法規(guī)是老年社會(huì)福利存在和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。中國已經(jīng)建立了以憲法為基礎(chǔ)的相關(guān)法律法規(guī)體系，例如《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》以保護(hù)老年人的合法權(quán)益。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和完善，以前制定的法律很多規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的需求了。立法水平低，缺乏適當(dāng)?shù)牧⒎?quán)，完善老年社會(huì)福利體系已成為一個(gè)緊迫性的問題。老年社會(huì)福利制度的完善應(yīng)該實(shí)現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂、老有所學(xué)和老有所為。五個(gè)基本需求提供法律保障。

（二）覆蓋面小及城鄉(xiāng)地區(qū)差異明顯

當(dāng)前中國老年社會(huì)福利政策存在一些問題，例如覆蓋范圍相對(duì)較小，專業(yè)服務(wù)相對(duì)較少，相關(guān)配套設(shè)施不完善。老年社會(huì)福利的保障體系主要受益者是城鎮(zhèn)地區(qū)的各類就業(yè)人員，目前的社會(huì)保障體系僅覆蓋55%的城市工人。中國絕大多數(shù)農(nóng)村人口主要依靠土地和家庭贍養(yǎng)的方式，少數(shù)五保戶和低保戶被采取分散供養(yǎng)的方式來保障基本的日常生活，且農(nóng)村福利設(shè)施少、環(huán)境差、只能提供那個(gè)簡單的衣食住行。目前中國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和專業(yè)護(hù)理人員嚴(yán)重短缺，并且越來越多高齡老年人要求進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要被護(hù)理老年人的需求。老年人福利政策體系與當(dāng)?shù)氐貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展水平相關(guān)，缺少相關(guān)的配套設(shè)施，體現(xiàn)在各個(gè)方面。在這些福利機(jī)構(gòu)中，城鎮(zhèn)收養(yǎng)性老年福利機(jī)構(gòu)8553 所，床位37.9 萬張，收養(yǎng)28 萬人。農(nóng)村收養(yǎng)性老年福利機(jī)構(gòu)26442所，床位77.5 萬張，收養(yǎng)60 萬人[3]。床位的比例與老年人的比例相反，供需之間存在矛盾，導(dǎo)致公有資源分配不均，我國需要進(jìn)行老年社會(huì)福利社會(huì)化改革。此外，其差異較大也與地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不平衡缺少配套設(shè)施有關(guān)，老年人的活動(dòng)空間有限，缺乏配套設(shè)施，參加娛樂和相關(guān)運(yùn)動(dòng)活動(dòng)的比例比較低。

（三）缺少配套與銜接無法滿足老年人多方面需求

不管是在理論政策上還是在社會(huì)實(shí)踐中，社會(huì)政策的落腳點(diǎn)都應(yīng)該基于老年人的需求，要滿足老年人的多層次需求?，F(xiàn)階段中國的老年人社會(huì)福利政策在一定程度上滿足了老年人的基本日常需求，但卻忽視了老年人精神慰藉、文化教育權(quán)益維護(hù)等方面的需求。[4]例如，在西方實(shí)踐課程中，西方國家更加重視老年人的社會(huì)參與，包括退休教育準(zhǔn)備、退休后身心健康保護(hù)和教育及應(yīng)對(duì)死亡的教育。給老年人提供多種參與形式，包括課堂教育、社交實(shí)踐、旅游地等方式來增加老年人的社會(huì)參與度。然而，中國老年人的教育給老年人提供的課程主要是舞蹈、繪畫、太極拳以及其他娛樂活動(dòng)和健身項(xiàng)目。例如，行動(dòng)不便的老年人可能無法參加運(yùn)動(dòng)量大的活動(dòng)，獨(dú)居老人或失獨(dú)老人需要家人或朋友的陪伴，這就忽視老年人的心理需求和精神陪伴。因此，老年社會(huì)福利政策亟須在老年人出現(xiàn)問題的時(shí)候能夠維持其日常生活，尤其是遇到重大轉(zhuǎn)變的時(shí)候能夠?yàn)槠涮峁┲С中苑?wù)。

（四）政策落實(shí)力度不足

社會(huì)政策能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，不僅取決于政策的制定，還要看政策是否對(duì)相關(guān)人群進(jìn)行了有效落實(shí)，要堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合的道路。在中國實(shí)施老年人福利政策的過程中，有些現(xiàn)象尚未得到充分實(shí)施。還在老年人健康維護(hù)、經(jīng)濟(jì)保障、社會(huì)參與、居家安全等方面缺少相應(yīng)的政策服務(wù)。例如，老年人福利設(shè)施建設(shè)的福利性強(qiáng)，老年人福利設(shè)施建設(shè)資金不足，從根本上阻礙了老年社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，這給老年人福利設(shè)施的建設(shè)帶來了困難。一方面是老年社會(huì)福利由國家承擔(dān)，資金不足、管理體制和運(yùn)行機(jī)制僵化帶來發(fā)展緩慢的問題，另一方面是老年社會(huì)福利城鄉(xiāng)分布布局不合理，老年社會(huì)福利發(fā)展城鄉(xiāng)差距大，農(nóng)村福利機(jī)構(gòu)較少，可發(fā)揮的空間很大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)在福利機(jī)構(gòu)建設(shè)的資金投入、人員素質(zhì)、管理水平、專業(yè)人員服務(wù)質(zhì)量等方面相差較大。

三、老年社會(huì)福利政策落實(shí)的對(duì)策

（一）完善相關(guān)老年人社會(huì)保障立法

法律作為保護(hù)老年人生活保障的重要手段，最主要的作用是對(duì)老年立法工作的保障。鑒于當(dāng)前老年人所獲得的法律權(quán)益有限，針對(duì)老年人社會(huì)保障服務(wù)立法工作的投入，重點(diǎn)應(yīng)以法律的執(zhí)行與監(jiān)督為核心，將一些經(jīng)過實(shí)踐證明且行之有效的法規(guī)加入相關(guān)法律的提議和制定中，使法律具有可操作性。除此之外，理應(yīng)強(qiáng)化有關(guān)老年人法律問題的宣傳工作，形成以道德為基礎(chǔ)，司法、行政等政府部門多形式的老年社會(huì)保障服務(wù)體系。

（二）加大老年社會(huì)福利建設(shè)投入

社會(huì)政策主體、政府、社會(huì)組織和個(gè)人在社會(huì)政策進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。因此，老年社會(huì)福利政策是政府需要解決的首要問題，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀調(diào)控調(diào)動(dòng)財(cái)政，加大對(duì)老年社會(huì)福利性建設(shè)的投入[5]。政府作為負(fù)責(zé)社會(huì)政策的部門，在收集、調(diào)動(dòng)和分配社會(huì)福利資源以及加強(qiáng)財(cái)政支持方面發(fā)揮了重要作用。對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的建設(shè)、稅收、信貸等方面提供優(yōu)惠政策，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老金服務(wù)市場的全面監(jiān)督和控制，支持和鼓勵(lì)發(fā)展。為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的創(chuàng)立提供良好的環(huán)境，大力調(diào)動(dòng)老年人的工作熱情，盡管老年人已經(jīng)離開原有的工作崗位，但一些老年人仍然可以從熱愛的事業(yè)中受益。根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況，通過完善社會(huì)服務(wù)體系，建立適度普惠型社會(huì)福利。

（三）政策的制定要以老年人的需求為起點(diǎn)

因?yàn)槿丝诩铀俚牧鲃?dòng)及工作壓力的加大，大部分子女經(jīng)常沒有時(shí)間照顧老人。因此老年人社區(qū)服務(wù)中心似乎發(fā)揮著更加重要的作用。當(dāng)家中的老人遇到無法解決的問題時(shí)，可以聯(lián)系社區(qū)服務(wù)中心的工作人員，社區(qū)工作人員將盡快為他們提供相關(guān)服務(wù)。要提高專業(yè)工作人員的專業(yè)素質(zhì)，能夠根據(jù)老人的不同需求供相對(duì)應(yīng)的專業(yè)服務(wù)，進(jìn)而大力調(diào)動(dòng)老年人的生活熱情。由此來說應(yīng)根據(jù)老年人的需要制定相關(guān)政策，加快社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)。

（四）加強(qiáng)對(duì)老年社會(huì)福利服務(wù)政策的落實(shí)和監(jiān)督

要對(duì)老年人社會(huì)服務(wù)有關(guān)的政策加強(qiáng)落實(shí)和監(jiān)督。在執(zhí)行老年人社會(huì)服務(wù)政策之前，有必要考慮老年人的實(shí)際情況，例如東西部差距、城市和農(nóng)村之間差距等，例如保障生活和關(guān)注老年人的精神安慰。對(duì)于難以實(shí)施的地區(qū)，政府將提供一些優(yōu)惠政策以幫助實(shí)施；對(duì)于資源豐富的地區(qū)，應(yīng)鼓勵(lì)政府幫助和支持資源較少的地區(qū)。[6]除了上述方法外，它還需要結(jié)合老年人護(hù)理模式在社區(qū)養(yǎng)老院、家庭護(hù)理和社區(qū)護(hù)理中發(fā)揮充分作用。同時(shí)，將專業(yè)社會(huì)工作者引入社區(qū)，以提高工作質(zhì)量和效率。

四、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)發(fā)展和生活保障出現(xiàn)了一系列問題，這迫切需要完善相應(yīng)的社會(huì)福利政策，發(fā)展型社會(huì)福利政策為我國當(dāng)前社會(huì)福利的發(fā)展與完善提供了有力的理論支持。尤其是我國現(xiàn)在老年人口比重越來越高，我國已進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展的階段，傳統(tǒng)意義上的老年社會(huì)福利保障已不能滿足當(dāng)前社會(huì)需求，養(yǎng)老社會(huì)化已經(jīng)迫在眉睫，加快完善老年人社會(huì)福利政策已成為中國社會(huì)福利改革的關(guān)鍵。改善老年社會(huì)福利狀況應(yīng)采取從淺到深、逐個(gè)擊破的原則。既要通過社會(huì)福利提高整體老年人的基本生活水平，又要解決特殊群體較為突出的問題，力求實(shí)現(xiàn)合理的分配。