論食品監(jiān)管執(zhí)法的謹慎義務

蔡 玲，張玉潔，趙 吉，張廣峰，陳 晟

（西華大學 食品與生物工程學院，四川成都 610039）

在食品安全監(jiān)管中，執(zhí)法檢查和行政處罰是不可或缺的組成部分，沒有外部約束，食品安全的要求就難以被貫徹執(zhí)行。我國在食品安全監(jiān)管上堅持“四個最嚴”的總體要求，對違規(guī)者進行嚴厲的處罰。但在實際執(zhí)法工作中，也出現(xiàn)過對執(zhí)法措施質疑的聲音。本文對食品安全監(jiān)管執(zhí)法中的謹慎義務進行了探討，并對改進食品安全監(jiān)管執(zhí)法提出了展望。

1 行政執(zhí)法的價值和意義

1.1 行政處罰的正當性

市場監(jiān)管部門的執(zhí)法、處罰權來自法律的明文授權，也是其不可推諉的法定職責，這在《中華人民共和國食品安全法》中有明確的規(guī)定。在依法治國的理念下，不僅監(jiān)管對象要守法經營，監(jiān)管者也須依法履職，若監(jiān)管者怠于行使監(jiān)管職權，或在法律規(guī)定的范圍外酌定處罰，就是嚴重的失職、瀆職行為，是法治社會不能容許的錯誤。

行政處罰是由于被處罰者違反了法律、法規(guī)、安全標準的強制性規(guī)定，給食品安全造成了威脅，如直接導致食品質量和安全出現(xiàn)問題，或降低食品安全體系的可靠性，為食品安全引入了不合理的風險。若這些行為未被及時發(fā)現(xiàn)、制止，會對消費者的身體健康乃至生命安全造成嚴重危害。對違法、違規(guī)行為的處罰，本質上是為了將其責任交還給制造者自己承擔，避免制造者從不法行為中獲益，也可以視為庇古稅的一種形式。反之，則可能讓違規(guī)者從中受益（降低了合規(guī)成本，獲得了違法收益），從而在市場競爭中占據優(yōu)勢，導致“優(yōu)汰劣勝”的后果。因此，對違規(guī)者的處罰，是一種本質的公平，是對所有市場主體正當權益的維護。簡而言之，市場監(jiān)管部門依法進行執(zhí)法、處罰，來源于其維護市場公平、保護消費者健康安全的基本職責，其具備正當性。

1.2 行政執(zhí)法的合理性

食品安全監(jiān)管中的行政處罰符合市場發(fā)展的需求。在食品生產、經營中的絕大多數(shù)違法違規(guī)行為盡管對市場秩序、食品安全造成了一定的影響，但社會危害性較小，使用行政處罰即可加以糾正、警示、教育，無須動用刑法這種更嚴厲的措施。這符合刑法的謙抑性要求，也起到了鼓勵生產和發(fā)展的作用。此外，行政執(zhí)法和處罰的存在客觀上督促食品生產、經營企業(yè)不斷改善其質量管理體系，盡可能降低違規(guī)風險，對提高食品行業(yè)的整體技術水平和食品的整體安全水平有益?？偠灾?，食品安全監(jiān)管執(zhí)法不僅是為了維護市場秩序的必然訴求，也是保護消費者身體健康的職責所在，具有充足的正當性、合理性、合法性。

2 行政執(zhí)法中的謹慎義務

2.1 謹慎義務的必要性

行政執(zhí)法的本質是監(jiān)管部門依據法律的授權代表國家行使行政管理的職責，對行政相對人的有關行為進行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)其有違法行為，則做出否定性的評價，并依法給予處罰。行政執(zhí)法帶有強制性，能對行政相對人的權利義務產生實質性影響。在食品安全監(jiān)管領域，視違法行為的程度重則吊銷生產許可、移交公安司法機關拘留、起訴，輕則責令改正、處以罰款，直接影響到食品安全的，可處以貨值5～10倍的罰款，罰款最低金額為5萬元；間接影響食品安全的，最低罰款金額為5 000元（《中華人民共和國食品安全法》第123～126條）。同時，對于行政相對人而言，行政機關的否定性評價，也會造成其商譽上的巨大損失；特別是在信用監(jiān)管日益普及的今天，消費者和合作商家都會對此高度敏感。此外，執(zhí)法行為本身必然要受到人們的監(jiān)督，若監(jiān)管機關在執(zhí)法中出現(xiàn)了疏漏、錯誤，或執(zhí)法行為超出人們的理解范圍，易招來質疑、批評，嚴重影響監(jiān)管部門的公信力，甚至引發(fā)負面輿情。因此，在行政執(zhí)法的過程中，必須堅持謹慎原則，避免因失誤而給行政相對人造成不合理的損失。同時，要通過展示決策過程中的謹慎和公正，盡可能獲得公眾的理解和支持。

2.2 謹慎義務的主要維度

對于食品安全監(jiān)管而言，行政執(zhí)法中的謹慎義務可從以下兩個維度理解。①時間維度。按照行政執(zhí)法的不同階段，將行政執(zhí)法中的謹慎義務分為預見義務、避免義務和彌補義務[1]。即在做出處罰決定之前，必須通盤考慮該決定是否會帶來不合理的損害；在執(zhí)行處罰過程中，注意實際出現(xiàn)的不合理損害，及時依法做出相應調整；在處罰執(zhí)行完畢之后，認真聽取各方面的反饋意見，對不合理的損害加以彌補和糾正。②涉及利益大小的維度。從理論上看，對于任何行政執(zhí)法行為，監(jiān)管部門都應謹慎決策、仔細斟酌；但囿于執(zhí)法資源有限的實際情況，根據風險分級管理的原理，可以采取“關注重點”的策略：對于吊銷許可證、責令停產整改、處以高額罰款等涉及行政相對人重大利益的行政處罰，有必要采取更加謹慎的態(tài)度，在內部決策程序上設置額外的討論、審核機制，這與《中華人民共和國行政處罰法》中關于聽證程序的規(guī)定原理上一致（《行政處罰法》第63條）。

3 在食品安全監(jiān)管中，謹慎義務的體現(xiàn)方式

3.1 監(jiān)管依據上的謹慎

依法監(jiān)管是正確履行食品安全監(jiān)管職責的必然要求。這就需要牢固樹立對法律的敬畏之心，在監(jiān)管執(zhí)法中恪守法律、法規(guī)，嚴格依照各項食品安全標準，對被監(jiān)管者的行為進行精確的定性。對于法規(guī)、標準中未能明確的模糊地帶，需格外慎重的對待，必要時以集體討論、聽證、請示和征求行業(yè)專家意見等方式，加以合法、合理、公正的處理，切忌無充分依據的草率決定。實際上，食品行業(yè)近年來涌現(xiàn)出多種新業(yè)態(tài)、新模式，如無人現(xiàn)制現(xiàn)售的售貨機（如現(xiàn)榨果汁、現(xiàn)泡方便面等）、低溫水產品預制菜，或多或少的都存在這種標準上的模糊地帶，需以審慎包容的態(tài)度加以應對[2-3]。同時，需嚴格依照法律法規(guī)要求，對涉及食品安全監(jiān)管的各項證明材料及時、充分地提取和固定，在扎實的證據基礎上，權衡處罰的力度。

3.2 處罰力度的謹慎要求

在各項食品安全監(jiān)管中，往往會涉及自由裁量權的行使（如對某違法行為，法律規(guī)定可處以貨值5～10倍罰款，具體金額由行政機關決定），這是監(jiān)管機關的職權所在。但絕不應該將其理解為監(jiān)管者隨意決定的彈性空間，而是需對實際情況做出精確分析，依照“比例原則”斟酌處置。即應論證違法程度與處罰力度之間的內在聯(lián)系，以“該行為對食品安全的危害性”決定“對其做出處罰的嚴厲性”，做到“輕輕重重”。不分輕重緩急，對違規(guī)行為一律頂格處罰的觀點，既是對“四個最嚴”的曲解，也不符合法制精神。此外，從鼓勵社會經濟發(fā)展、保障民生的角度出發(fā)，在自由裁量權的行使中，還應該考慮盡可能降低對相關主體的不必要影響。事實上，處罰是食品安全監(jiān)管的手段而非目的，對于能夠通過警告、教育解決的問題，就不必采用罰款等方式處理，最大限度體現(xiàn)包容審慎的監(jiān)管原則。而監(jiān)管部門在執(zhí)法時，必須嚴格恪守法律的規(guī)定。目前在此方面還需要在法律、法規(guī)層面予以修正，充分考慮我國食品安全監(jiān)管問題的復雜性，盡可能賦予監(jiān)管機關根據實際情況調整處罰措施的權力。

3.3 社會影響上的謹慎要求

在做到全面審查證據、嚴格依照法律法規(guī)、結合具體情節(jié)合理酌定處罰外，監(jiān)管者還應考慮處罰措施的社會影響，盡可能實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。對于具體的個案，應做好輿情風險預判，評估案件處理結果的社會影響。雖然輿情的爆發(fā)具有偶然性，也有外力的介入，精確預測輿情風險非常困難，但識別輿情風險點依然是一項重要的工作，具有積極的意義。例如，對于個案的處罰結果，如果法律規(guī)定與公眾的認知之間可能存在較大的分歧，就是一個輿情風險點；案件的背景如果在時間、空間上疊加了某些敏感因素，也會是潛在的輿情風險。即便案件事實清楚，處罰依據明確，處置流程適當，也依然可能形成輿情熱點，為執(zhí)法監(jiān)管帶來負面影響。預判輿情風險大小并不是要因此影響依法做出的處罰決定，而是要做好向公眾解釋的物質和心理準備，用通俗易懂的語言闡述監(jiān)管者對違法行為的定性、違法行為可能給社會造成的危害后果、做出處罰的法律依據、被監(jiān)管者的救濟途徑等事項。此外，監(jiān)管部門應當對輿情熱點保持足夠的敏感性：如對某個具體案件的行政處罰已經引起了輿論關注，就應該及時采取措施，加以應對。正所謂“防患于未然”，輿情發(fā)酵后再處置，往往事倍功半。食品安全監(jiān)管工作的初心是保障人們的健康和安全，只要監(jiān)管者主動、平等、積極地做好溝通，最終是能獲得人們的理解和支持的?？偠灾?，食品安全監(jiān)管中的行政執(zhí)法、處罰是保障食品安全的必備措施，監(jiān)管者也需保持謹慎包容的態(tài)度，努力實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一[4-5]。

4 結語

“有權必有責，用權受監(jiān)督”。履行食品安全監(jiān)管職責時，監(jiān)管者不僅要嚴格依法行政，也要謹慎、認真地權衡處罰措施，確保處罰適當、合理，使網絡輿情與食品監(jiān)管相向而行、良性互動，為建設安全、和諧的食品安全環(huán)境貢獻力量。