少捕慎押刑事政策背景下未決羈押制度的完善進(jìn)路研究

黃賓　馬英蓮

[摘 要]在全球化進(jìn)程不斷加快、公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)、司法負(fù)擔(dān)日益加重的背景下，降低訴前羈押率對(duì)落實(shí)人權(quán)保障、提高司法效率、構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)術(shù)界一直在探討限制適用逮捕強(qiáng)制措施的路徑。2021年，少捕慎訴慎押被黨中央確定為一項(xiàng)刑事司法政策，而該政策的重中之重就是降低未決羈押率。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自從少捕慎押政策出臺(tái)以來(lái)，一方面國(guó)家逮捕率和訴前羈押率都明顯降低，整體上取得了不小成果；另一方面在少捕慎押政策貫徹落實(shí)上還存羈押率“注水化”和“泡沫化”、逮捕羈押措施適用相對(duì)機(jī)械、羈押必要性審查制度沒(méi)有被充分利用等問(wèn)題。這些問(wèn)題產(chǎn)生有司法機(jī)關(guān)容錯(cuò)機(jī)制的缺失、人權(quán)保障觀念缺乏的原因，但更重要的原因在于未決羈押相關(guān)的法律規(guī)定存在缺陷。因此，在建立容錯(cuò)機(jī)制、增強(qiáng)人權(quán)保障觀念的同時(shí)，更需要完善未決羈押相關(guān)法律制度，使少捕慎押政策得到充分、長(zhǎng)久、有效落實(shí)。

[關(guān)鍵詞]少捕慎押刑事政策；未決羈押制度；完善

一、少捕慎押刑事司法政策概述

少捕慎訴慎押刑事司法政策是在2021年被正式確立的。該政策的確立充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)人權(quán)保障的重視。但需要明確的是，少捕慎押并不是不捕不押，而是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)人身強(qiáng)制措施功能異化、公安司法機(jī)關(guān)過(guò)度依賴逮捕羈押強(qiáng)制措施的適時(shí)糾偏。近年來(lái)，我國(guó)犯罪結(jié)構(gòu)和刑罰結(jié)構(gòu)顯著輕緩化。而偵查技術(shù)和社會(huì)管控手段的改進(jìn)為少捕慎押刑事司法政策的貫徹落實(shí)提供了可行性，可以在保障人權(quán)的同時(shí)兼顧犯罪控制[1]。自該政策實(shí)施以來(lái)司法實(shí)踐中取得了顯著成果，最高人民檢察院2018年至2022上半年的工作報(bào)告中關(guān)于逮捕率及審前羈押率的數(shù)據(jù)顯示：2019年至2022年上半年全國(guó)的逮捕率分別為：79.1%、76.7%、69.3%、60.8%；2019年至2022年上半年全國(guó)的訴前羈押率分別為：55.6%、42.2%、42.7%、32.8%。可以看出在少捕慎訴慎押刑事司法政策出臺(tái)以來(lái)全國(guó)的逮捕率和訴前羈押率都在穩(wěn)步下降。但筆者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些數(shù)據(jù)并不代表我國(guó)未決羈押中存在的問(wèn)題得到了根本解決，立法和司法方面仍有很多地方需要改進(jìn)完善。

二、少捕慎押刑事司法政策實(shí)施運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）低訴前羈押率背后存在“注水化”和“泡沫化”問(wèn)題

訴前羈押率是指羈押人數(shù)與審查起訴人數(shù)之比。低訴前羈押率“注水化”是指由于近年來(lái)不捕直訴以及未采取任何羈押措施的輕微罪案件的大量增加導(dǎo)致了訴前羈押率的大幅度下降。比如，幫信罪設(shè)立之初在實(shí)踐中適用較少，但自2020年斷卡行動(dòng)以來(lái)，“兩卡”類幫信案件呈井噴態(tài)勢(shì)，當(dāng)年幫信罪首次出現(xiàn)在刑事罪名前十名中。2021年，全國(guó)起訴非法買賣電話卡和銀行卡、幫助提款轉(zhuǎn)賬等犯罪12.9萬(wàn)人，是2020年的9.5倍，實(shí)踐中這類案件大多采取非羈押性強(qiáng)制措施。而2021年全年共批準(zhǔn)逮捕各類犯罪嫌疑人86.8萬(wàn)人，提起公訴174.9萬(wàn)人。單單一個(gè)幫信罪對(duì)羈押率下降的貢獻(xiàn)都是顯而易見(jiàn)的。但這種羈押率降低不能歸功于少捕慎押政策的實(shí)施，也不能體現(xiàn)出對(duì)人權(quán)保障和無(wú)罪推定原則的堅(jiān)守，因?yàn)檫@類犯罪最終大多都會(huì)被判處緩刑。

“泡沫化”是指特殊時(shí)期出于疫情防控的考慮，司法機(jī)關(guān)對(duì)嫌疑人持非必要不羈押態(tài)度而導(dǎo)致的訴前羈押率大幅下降。此外，2020年的較低訴前羈押率就是一個(gè)佐證：最高檢的工作報(bào)告顯示，2019年全國(guó)的訴前羈押率為55.6%，2020年降至42.2%，而2021年出臺(tái)少捕慎押刑事司法政策后仍有42.7%因?yàn)橐咔榉揽氐仍?。這種訴前羈押率的下降并不能真實(shí)反映我國(guó)當(dāng)前的法治水平，所以，有學(xué)者預(yù)測(cè)疫情防控措施優(yōu)化后，整個(gè)司法系統(tǒng)對(duì)逮捕羈押的態(tài)度會(huì)有所轉(zhuǎn)變，羈押率可能會(huì)有一定反彈。

（二）逮捕羈押措施適用機(jī)械

司法實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的構(gòu)罪即捕現(xiàn)象一直使檢察機(jī)關(guān)飽受爭(zhēng)議，2012年的《刑事訴訟法》修改限制了未決羈押的濫用傾向，此后司法實(shí)踐也取得了很大進(jìn)步，對(duì)于明顯的輕微犯多采取非羈押性強(qiáng)制措施。但實(shí)踐中仍存在“構(gòu)重罪即捕”的傾向，即只要有重罪犯罪嫌疑的，絕大部分未經(jīng)研判徑行逮捕。這里舉一個(gè)發(fā)生在筆者身邊的案例，嫌疑人A在2008年將自己倒閉磚廠剩余的雷管私自賣給了同行，2021年案發(fā)后立即被逮捕。從罪名上看將嫌疑人逮捕并無(wú)不妥，但是，具體看本案嫌疑人作案前從無(wú)前科劣跡，作案時(shí)家庭生活窘迫，且并不了解自己行為的嚴(yán)重后果，作案后的12年內(nèi)更是老實(shí)本分地打工養(yǎng)家，在周圍鄰居中的口碑也比較好，可以說(shuō)，在被逮捕時(shí)毫無(wú)社會(huì)危險(xiǎn)性。但卻因?yàn)榭赡苡|犯危害公共安全罪而直接被逮捕羈押直至判決生效，顯然對(duì)逮捕羈押的適用比較機(jī)械僵化。這種情況也絕非偶然，而是司法實(shí)踐中較為普遍的現(xiàn)象。

（三）羈押必要性審查制度功能未充分發(fā)揮

羈押必要性審查程序是為了解決我國(guó)一押到底、普遍羈押的司法頑疾而設(shè)定的，旨在使逮捕與羈押適度分離，彰顯羈押的理性克制，保障當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)。我國(guó)在2021年開(kāi)展羈押必要性審查專項(xiàng)行動(dòng)以來(lái)取得了一定成就，但羈押必要性審查的功能并未得到充分發(fā)揮。首先，體現(xiàn)在進(jìn)行羈押必要性審查的人數(shù)不夠多，且啟動(dòng)方式以依申請(qǐng)審查為主；其次體現(xiàn)在羈押必要性審查的程序適用受制約，即羈押必要性審查本是檢察機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容，但實(shí)踐中的程序往往是先由公檢法三家溝通協(xié)商，如果有釋放或變更強(qiáng)制措施的可能，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)提出相應(yīng)的建議。這顯然不符合羈押必要性審查制度設(shè)置的初衷，也不能充分發(fā)揮羈押必要性審查的功能。

三、成因分析

（一）容錯(cuò)機(jī)制的虛置

隨著社會(huì)的發(fā)展和法治的進(jìn)步，當(dāng)前司法機(jī)關(guān)在加強(qiáng)責(zé)任追究的同時(shí)也注重容錯(cuò)機(jī)制的建設(shè)。但由于當(dāng)前的容錯(cuò)機(jī)制規(guī)定比較抽象、可操作性差，也未上升到法律層面，司法實(shí)踐中容錯(cuò)機(jī)制處于虛置狀態(tài)。以檢察機(jī)關(guān)為例，《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》第33條第1款是關(guān)于容錯(cuò)機(jī)制的規(guī)定。該規(guī)定并不能消除工作人員的顧慮，因?yàn)槭紫仍谪?zé)任性質(zhì)上，本條規(guī)定的是“不承擔(dān)司法責(zé)任”，但是在實(shí)踐中具體的司法機(jī)關(guān)可以要求相關(guān)的負(fù)責(zé)人承擔(dān)負(fù)面的考評(píng)責(zé)任。其次在判斷標(biāo)準(zhǔn)上，本條依據(jù)的是檢察人員的主觀過(guò)錯(cuò)，但在實(shí)踐中主觀過(guò)錯(cuò)往往較難判斷，很多單位大多根據(jù)結(jié)果來(lái)判斷，即只要發(fā)生了犯罪嫌疑人逃跑、犯新罪或毀滅證據(jù)的行為就要求相關(guān)負(fù)責(zé)人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。最后，本條規(guī)定對(duì)少捕慎訴慎押的針對(duì)性并不強(qiáng)，所以很少能有檢察官以此作為免責(zé)的依據(jù)。所以，容錯(cuò)機(jī)制的虛置導(dǎo)致案件負(fù)責(zé)人很多時(shí)候不得不采取羈押性強(qiáng)制措施。

（二）人權(quán)保障觀念淡薄

刑事訴訟的本質(zhì)決定了對(duì)被追訴人的人權(quán)保障是其永恒主題，2012年修改的刑事訴訟法直接列出了“尊重與保障人權(quán)”條款。但實(shí)踐中司法理念層面與立法初衷并不相符，司法機(jī)關(guān)往往認(rèn)為“辦案必要即是羈押必要”。偵查機(jī)關(guān)對(duì)羈押查證保障性功能過(guò)度依賴，擔(dān)心嫌疑人毀壞證據(jù)影響偵查行為，對(duì)大多數(shù)嫌疑人都傾向采取逮捕羈押措施。有些法院為順利審結(jié)刑事案件，只受理嫌疑人處于在押狀態(tài)的案件。作為司法工作人員人權(quán)保障觀念尚未樹(shù)立，更何況被害人和普通民眾了。被害人由于沒(méi)有人權(quán)保障觀念加上自身利益受損導(dǎo)致其無(wú)休止的上訪，公眾人權(quán)保障觀念的缺失給司法工作人員適用非羈押性強(qiáng)制措施帶來(lái)了一定的輿論壓力。這些都給少捕慎押政策的貫徹落實(shí)造成了巨大阻礙。

（三）相關(guān)法律規(guī)定存在缺陷

盡管行動(dòng)中的法與紙面上的法存在一定距離，并且我們最終要關(guān)注的是行動(dòng)中的法，但是我們不能因此忽視了紙面上法的重要性。紙面上法的完善是取得良好法律效果的前提，所有的司法活動(dòng)都要有法律依據(jù)。司法實(shí)踐中關(guān)于逮捕羈押的效果不盡如人意與相關(guān)規(guī)定的漏洞或缺陷不無(wú)關(guān)系。比如，關(guān)于逮捕的適用條件，立法上缺乏明確、具體的法定標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性，因此，實(shí)踐中主要靠主觀認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)判斷；而關(guān)于刑度條件的規(guī)定對(duì)適用逮捕羈押措施也有一定的誤導(dǎo)性，使司法工作人員誤認(rèn)為只有輕罪可以采取非羈押措施，凡是重罪都要羈押。又比如，由于羈押必要性審查的規(guī)定缺乏剛性導(dǎo)致雖然有越來(lái)越多的檢察機(jī)關(guān)提出釋放或變更強(qiáng)制措施的建議，但是很多情況下公安機(jī)關(guān)并不采納，前期的羈押必要性審查工作也就失去了意義。再比如，非羈押性強(qiáng)制措施規(guī)定的門(mén)檻較高，導(dǎo)致很多情況下司法機(jī)關(guān)只能適用羈押性強(qiáng)制措施。

四、對(duì)策總結(jié)

針對(duì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題及成因分析可以得出，要想徹底降低逮捕率和訴前羈押率，須在完善容錯(cuò)機(jī)制、加強(qiáng)人權(quán)保障觀念、完善未決羈押相關(guān)法律制度方面著手。

（一）容錯(cuò)機(jī)制的進(jìn)一步完善

鑒于當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制相關(guān)規(guī)定效力位階不夠、內(nèi)容模糊、可操作性差等問(wèn)題，要想真正消除工作人員的顧慮就需要在刑事訴訟法的相關(guān)章節(jié)明確規(guī)定：對(duì)于在審查逮捕或者羈押必要性審查當(dāng)時(shí)符合不捕條件的，即便嫌疑人后來(lái)逃跑、犯新罪或?qū)嵤缱C據(jù)等違法行為，也不應(yīng)追究當(dāng)初辦案人員的責(zé)任。當(dāng)然為避免權(quán)力的濫用，其中的一個(gè)前提是要在刑事訴訟法中明確逮捕羈押的具體條件。

（二）加強(qiáng)人權(quán)保障觀念

加強(qiáng)司法工作人員以及普通群眾的人權(quán)保障觀念，除了加大普法宣傳教育力度，還要厘清幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：首先保障被追訴人的人權(quán)與保護(hù)被害人以及其他人的權(quán)利并不矛盾，因?yàn)橹挥性趪?guó)家訴訟機(jī)關(guān)對(duì)被追訴人追訴過(guò)程中才涉及人權(quán)問(wèn)題，而被害人因犯罪受損的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等具體權(quán)利可以通過(guò)司法途徑救濟(jì)。其次，要正確解讀犯罪控制與人權(quán)保障并重的提法，理清辦案需要與羈押必要性的界限，不能以犯罪控制為由拒絕執(zhí)行人權(quán)保障條款。在犯罪控制與人權(quán)保障不能兼顧時(shí)，立法上對(duì)這兩種價(jià)值做出了選擇，因此，司法機(jī)關(guān)在適用那些側(cè)重人權(quán)保障的規(guī)則時(shí)要著重進(jìn)行人權(quán)保障，對(duì)犯罪控制的價(jià)值只能盡量兼顧，有時(shí)甚至要犧牲犯罪控制的價(jià)值。最后，應(yīng)該明確刑事訴訟中強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障少捕慎押不僅僅是在保護(hù)罪犯，全體社會(huì)成員都是受益者。因?yàn)槊總€(gè)人都是潛在的犯罪主體且風(fēng)險(xiǎn)刑法理論擴(kuò)大了公民入罪的風(fēng)險(xiǎn)；此外，即使我們堅(jiān)信自己是“永恒的守法者”，也有可能因?yàn)樗朔缸锒砣氲絺刹槌绦蛏踔帘徽`認(rèn)為罪犯而被侵犯[2]。只有明確這些具體問(wèn)題，司法工作人員以及普通群眾才能從內(nèi)心樹(shù)立正確的人權(quán)保障觀念。

（三）完善未決羈押相關(guān)的法律制度

完善逮捕羈押相關(guān)的法律制度應(yīng)首先從明確逮捕適用條件、增強(qiáng)羈押必要性審查剛性和降低非羈押性強(qiáng)制措施的適用門(mén)檻著手。

在逮捕適用條件問(wèn)題上很多學(xué)者提出了自己的見(jiàn)解，其中關(guān)于刑罰要件和人身危險(xiǎn)性判斷的討論較多，但事實(shí)上刑罰要件也是出于對(duì)人身危險(xiǎn)性的考慮。并且不管刑罰要件怎樣規(guī)定都存在一定的弊端——刑罰條件過(guò)低不利于人權(quán)保障，刑罰條件過(guò)高又不利于訴訟保障，所以為使逮捕措施適用既靈活又準(zhǔn)確，應(yīng)當(dāng)在完善人身危險(xiǎn)性評(píng)估體系的前提下，將社會(huì)危險(xiǎn)性作為是否適用逮捕強(qiáng)制措施的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于如何增強(qiáng)羈押必要性審查的剛性問(wèn)題，學(xué)界不少學(xué)者建議在刑事訴訟法中明確對(duì)于羈押必要性的審查，人民檢察院作出決定后，應(yīng)當(dāng)具有法律效力，有關(guān)部門(mén)必須執(zhí)行。不可否認(rèn)，這樣對(duì)增強(qiáng)羈押必要性審查的剛性有直接作用，但是，正如張兆松教授所說(shuō)，檢察權(quán)的特征之一就是監(jiān)督權(quán)與處分權(quán)的分離，法律監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上不是一種實(shí)體處分權(quán)，如果賦予檢察院羈押必要性審查決定法律效力，不僅違反法律邏輯，還會(huì)衍生出“監(jiān)督者如何受監(jiān)督”的問(wèn)題。所以，應(yīng)當(dāng)在原有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上做補(bǔ)充完善。比如，如果有關(guān)機(jī)關(guān)不接受檢察機(jī)關(guān)釋放或變更強(qiáng)制措施的建議，處理情況又不符合法律規(guī)定的，檢察機(jī)關(guān)可以向其發(fā)出《糾正違法通知書(shū)》，督促有關(guān)機(jī)關(guān)自行糾正違法行為[3]。

結(jié)束語(yǔ)

少捕慎押政策的推進(jìn)，會(huì)有越來(lái)越多的嫌疑人不被逮捕羈押，而對(duì)其完全放任不管并不現(xiàn)實(shí)，此時(shí)就凸顯了非羈押性強(qiáng)制措施的重要性。在很多案件中非羈押性強(qiáng)制措施既能保障人權(quán)又能保障訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行。前文已經(jīng)提到當(dāng)前偵查手段和社會(huì)管控手段明顯改進(jìn)為少捕慎押刑事司法政策的貫徹落實(shí)提供了可行性，也就是說(shuō)憑借當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)手段基本可以避免先前司法機(jī)關(guān)所擔(dān)憂的犯罪嫌疑人脫逃、毀滅證據(jù)等問(wèn)題。所以，也需要降低非羈押性強(qiáng)制措施的適用門(mén)檻，尤其是取保候?qū)彽倪m用。為此，2022年9月21日，“兩高”“兩部”聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于取保候?qū)徣舾蓡?wèn)題的規(guī)定》，對(duì)取保候?qū)彽倪m用作了進(jìn)一步明確的規(guī)定。但是要想切實(shí)提高取保候?qū)彽倪m用率，還需在刑事訴訟法中進(jìn)一步明確哪些情況應(yīng)當(dāng)適用取保候?qū)彙⒛男┛梢赃m用取保候?qū)?、哪些不可以適用取保候?qū)?，也就是采用所謂的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則，一旦犯罪嫌疑人符合適用取保候?qū)彽倪m用條件，公安、司法機(jī)關(guān)僅做形式上的審查后須同意取保候?qū)彙４送膺€要使取保候?qū)彽谋ＷC方式靈活化，允許用現(xiàn)金以外的財(cái)產(chǎn)保證，也允許財(cái)保和人保同時(shí)適用。

參考文獻(xiàn)

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[3]張兆松.論羈押必要性審查的十大問(wèn)題[J].中國(guó)刑事法雜志，2012（9）：82-91.

作者簡(jiǎn)介：黃賓（1992— ），男，漢族，河北保定人，青海民族大學(xué)，在讀碩士。

研究方向：刑事訴訟法學(xué)。

馬英蓮（1994— ），女，回族，青海西寧人，青海民族大學(xué)，講師，碩士。

研究方向：刑法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系青海民族大學(xué)創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)04M2022214。

本文系青海省法學(xué)所2023年度科研基金資助項(xiàng)目的階段性成果。