隴南市推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的對策建議

甘肅省隴南市成縣委黨校 楊滿倉

黨的十八屆四中全會(huì)提出推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，并指出“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”[1]。法治化是新形勢下社會(huì)治理的核心所在，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化對全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。

一、隴南推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化面臨的新問題

隴南圍繞鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展大局，以法治鄉(xiāng)村建設(shè)為載體，以法治思維創(chuàng)新為主導(dǎo)，積極探索鄉(xiāng)村治理新模式，多元主體共治格局已形成，鄉(xiāng)村治理體系趨于完善，有力推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。但鄉(xiāng)村治理法治化不是一蹴而就的，而是一個(gè)復(fù)雜、循序漸進(jìn)的過程。

（一）鄉(xiāng)村治理行政化特質(zhì)明顯，民眾參與積極性低，社會(huì)組織、鄉(xiāng)村精英發(fā)聲少

隴南已基本形成了基層政府、黨組織、村委會(huì)、社會(huì)組織以及廣大村民等多元主體共同參與鄉(xiāng)村治理的格局，但部分治理主體參與度不高，制約著鄉(xiāng)村治理法治化的水平。

1、民眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性低。在隴南鄉(xiāng)村治理實(shí)際中，基層政府工作人員受村民法治觀念不強(qiáng)、法治能力低的影響，往往以行政命令式開展工作，從守法義務(wù)角度凸顯了村民是被管理者的角色，影響了村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的積極性。同時(shí)，部分村委會(huì)工作缺乏主動(dòng)性和獨(dú)立性，對基層政府依賴性較強(qiáng)，權(quán)利失位，農(nóng)村事務(wù)管理者的角色弱化，村民自治積極性受阻，參與民主決策度低。當(dāng)然，實(shí)踐中也有部分村民只注重自身個(gè)人利益，不關(guān)心公共事務(wù)，對社會(huì)整體認(rèn)同感不高，參與鄉(xiāng)村事務(wù)治理主動(dòng)性不強(qiáng)。

2、社會(huì)組織作用發(fā)揮受限。社會(huì)組織的非政府性、專業(yè)性、自治性等自身特點(diǎn)，決定了鄉(xiāng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中具有政府等權(quán)威組織不可替代的優(yōu)勢[2]。但隴南鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展規(guī)模較小，發(fā)育不充分，管理不規(guī)范，實(shí)力不強(qiáng)，在鄉(xiāng)村治理中作用發(fā)揮受限。

3、鄉(xiāng)村精英外流。鄉(xiāng)村精英思想開放，民主意識強(qiáng)，人脈和社會(huì)資源比較豐富，對引領(lǐng)村民思想、發(fā)展鄉(xiāng)村事務(wù)、提升民主決策的科學(xué)性等方面都具有促進(jìn)作用。隴南農(nóng)村城鄉(xiāng)差異較大，經(jīng)濟(jì)狀況較差，有文化、有思想、有能力的青壯年都樂意在城市發(fā)展，不情愿在村擔(dān)任村干部為民服務(wù)，更不愿意留在鄉(xiāng)村自己打拼，城市發(fā)展成功的人士也很少情愿反哺鄉(xiāng)村。

（二）部分鄉(xiāng)村村規(guī)民約公信力不強(qiáng)，實(shí)踐性不高

具有地方特色的村規(guī)民約等民間規(guī)范是鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，是建設(shè)法治鄉(xiāng)村的重要保障。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，不僅要彰顯制定法的權(quán)威，更要重視村規(guī)民約等民間規(guī)范的治理效能。

1、村規(guī)民約制定程序不規(guī)范。部分村莊的村規(guī)民約制定不遵守《村民委員會(huì)組織法》第26 條的規(guī)定，直接由村黨支部、村委會(huì)制定，形式上由部分村民表決通過，或者由鄉(xiāng)政府直接參與制定，民意基礎(chǔ)薄弱，公信力不強(qiáng)。

2、部分村規(guī)民約內(nèi)容上的缺陷影響了治理效能的發(fā)揮。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分村規(guī)民約存在以下不足之處：一是有的村規(guī)民約內(nèi)容與國家法律政策相抵，侵犯了村民的合法權(quán)益。二是有的村規(guī)民約操作性差，無法運(yùn)用于本村治理實(shí)踐。三是部分村規(guī)民約內(nèi)容照搬照抄，或引用格式條款，不符合本村實(shí)際，無法指導(dǎo)本村生活實(shí)踐。

（三）農(nóng)民群眾用法自覺性不高，法治運(yùn)用能力欠缺

隴南農(nóng)村相當(dāng)部分村民的法治觀念雖有但不強(qiáng)，法律的公信力在農(nóng)村并未真正樹立，許多村民對法律只是處于表層化、感性化認(rèn)識，缺乏對法律精神和價(jià)值的理性認(rèn)知，對程序性法律更是知之甚少，對法律的認(rèn)同度低而不穩(wěn)定，法律難以持續(xù)有效地引導(dǎo)村民個(gè)人行為。村民用法的自覺性不高，遇事仍慣于找政府，走信訪解決，或是以拉關(guān)系、講人情尋求幫助，運(yùn)用法治方式解決問題的主動(dòng)性不夠，能力不足。

（四）鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)質(zhì)量不高

當(dāng)前，隴南鄉(xiāng)基層法律服務(wù)人員法律素養(yǎng)相對較低，法治思維欠缺，在處理矛盾和糾紛中，法治實(shí)踐能力不足，提供的法律服務(wù)質(zhì)量難以保障?；鶎铀痉ㄋm是基層的重要法治機(jī)構(gòu)，不僅人員不足，還承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他工作。村級人民調(diào)解委員會(huì)雖是村民樂于接受化解鄉(xiāng)村矛盾的首選渠道，但調(diào)解員多數(shù)都由村兩委成員兼任，缺少專業(yè)的專職調(diào)解員，化解矛盾糾紛效果不佳，人民調(diào)解員的調(diào)解水平和能力有待提高。目前，鄉(xiāng)村雖做到了“一村一法律顧問”，但一般都是一對多，存在崗在人不在、工作態(tài)度消極等現(xiàn)象，難以向村民提供及時(shí)有效的法律服務(wù)。

二、隴南推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的新路徑

（一）明確治理主體職責(zé)，實(shí)現(xiàn)高效治理

1、轉(zhuǎn)變政府職能，引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理?；鶎诱青l(xiāng)村治理的引領(lǐng)者和推動(dòng)者，對鄉(xiāng)村治理起著主導(dǎo)作用。基層公權(quán)力的規(guī)范行使是鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重心。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，基層政府應(yīng)凸顯其在鄉(xiāng)村治理中的公共服務(wù)職能和有效管理職能，重在體現(xiàn)指導(dǎo)監(jiān)管的角色，因此，基層政府應(yīng)摒棄原先的管制形態(tài)，理順權(quán)力限度，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，做有限型、管理服務(wù)型政府。實(shí)踐中，注重宏觀調(diào)控，宣傳好國家的大政方針政策，貫徹落實(shí)好國家戰(zhàn)略部署、鄉(xiāng)村治理規(guī)劃的制定等工作，發(fā)揮基層政府在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展和治理中的引航作用。當(dāng)然，基層政府也要強(qiáng)化監(jiān)管和執(zhí)法力度，預(yù)防和制止村民自治中的違法違規(guī)行為，營造良好的鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境，保證鄉(xiāng)村治理健康有序推進(jìn)。

2、加強(qiáng)民主，保障自治權(quán)。村委會(huì)是鄉(xiāng)村群眾的自治性組織，是村民自治的重要組織主體，村委會(huì)應(yīng)在合理權(quán)限范圍內(nèi)行使自治權(quán)。村委會(huì)要明確自身角色定位，做到自身權(quán)利和公權(quán)力規(guī)范銜接，基層政府與村委會(huì)之間合理劃分權(quán)力邊界，建立起良好的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，及時(shí)溝通交流，良性互動(dòng)。村委會(huì)協(xié)助基層政府貫徹落實(shí)好國家的戰(zhàn)略部署和政府的有關(guān)政策，基層政府合理指導(dǎo)村委會(huì)積極組織好、管理好、執(zhí)行好村民自治權(quán)的行使，充分保障村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

3、發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)組織，促進(jìn)協(xié)同治理。鄉(xiāng)村社會(huì)組織是鄉(xiāng)村治理的重要參與力量，暢通社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的路徑，可以起到推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)、調(diào)和矛盾、維護(hù)穩(wěn)定等重要作用。政府要在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)支持鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展。政府部門從市場準(zhǔn)入和行政審批上，放寬門檻，簡化程序，從政策、資金、技術(shù)上給予支持，以發(fā)展壯大鄉(xiāng)村社會(huì)組織。基層政府和村兩委更要強(qiáng)化引導(dǎo)和扶持，規(guī)范管理，保障鄉(xiāng)村社會(huì)組織在鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理中的權(quán)利，讓鄉(xiāng)村社會(huì)組織充分發(fā)展。反過來，社會(huì)組織也應(yīng)清楚自己在鄉(xiāng)村治理中的角色定位，利用自身優(yōu)勢，彌補(bǔ)政府、市場不足，主動(dòng)參與，充分發(fā)揮在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。

4、吸引鄉(xiāng)村精英，引導(dǎo)參與鄉(xiāng)村治理。首先，搭建平臺，培育和吸引鄉(xiāng)村精英。從村內(nèi)部入手，發(fā)揮鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢，挖掘優(yōu)秀黨員、村干部、退休人員等群體的引領(lǐng)作用，形成示范效應(yīng)，帶動(dòng)一方，培育和吸引鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村治理。創(chuàng)設(shè)渠道，吸收鄉(xiāng)村精英直接進(jìn)入村委班子，或打造多元平臺讓鄉(xiāng)村精英為鄉(xiāng)村發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策，參與調(diào)處、化解糾紛等。更要大力發(fā)展本村多元經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)業(yè)賦能，穩(wěn)住鄉(xiāng)村精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人心。其次，逐步健全鄉(xiāng)村精英參與治理的政策保障機(jī)制，肯定鄉(xiāng)村精英的貢獻(xiàn)，保護(hù)其應(yīng)得的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村精英參與治理的活力。最后，健全監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)村精英在推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的同時(shí)，也因其自身原因存在一定弊端，其既有出于公益目的返鄉(xiāng)，也有出于鄉(xiāng)村社會(huì)資源、經(jīng)濟(jì)目的返鄉(xiāng)。因此，必須在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，逐步完善監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范鄉(xiāng)村精英治理，引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，參與鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)鄉(xiāng)村精英良性健康發(fā)展。

（二）完善村規(guī)民約等民間規(guī)范，推進(jìn)治理依據(jù)法治化

國家制定法和村規(guī)民約為主的民間規(guī)范是鄉(xiāng)村治理的總依據(jù)，鄉(xiāng)村治理既要發(fā)揮制定法的宏觀調(diào)節(jié)功能，又要彰顯村規(guī)民約等民間規(guī)范的微觀調(diào)整作用。首先，村規(guī)民約的制定要堅(jiān)持民主，體現(xiàn)民意，將村規(guī)民約的制定權(quán)和修改權(quán)交給普通民眾，村規(guī)民約要依照法定程序，廣泛討論醞釀，民主確定，以提升村規(guī)民約的公信力和社會(huì)認(rèn)同度。其次，村規(guī)民約必須在法律框架下制定，法治環(huán)境下實(shí)施[3]。內(nèi)容上既要注重制定法的引導(dǎo)作用，消除與法律法規(guī)相沖突部分，摒棄與國家政策相滯后的內(nèi)容，合理彌補(bǔ)法律空白，又要注重鄉(xiāng)村實(shí)際，切合本村實(shí)情。同時(shí)，基層政府要負(fù)責(zé)把好合法審查關(guān)，確保村規(guī)民約與制定法價(jià)值目標(biāo)一致，和諧互動(dòng)，同心同行。

（三）增強(qiáng)群眾的法治觀念，提高運(yùn)用法治方式尋求解決問題的能力

鄉(xiāng)村群眾的法治信仰對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化至關(guān)重要。當(dāng)前，隴南鄉(xiāng)村群眾的法律意識相比過去有了較大提高，但法治運(yùn)用欠缺。要多渠道多方式開展普法宣傳和法治教育，推動(dòng)法律大眾化，讓群眾感知法律，認(rèn)知法律，增強(qiáng)法治觀念，提升用法能力?？稍趥鹘y(tǒng)法治陣地建設(shè)、法律講座、現(xiàn)場辦理民事案件、培養(yǎng)“法律明白人”等的基礎(chǔ)上，根據(jù)信息時(shí)代的傳播特點(diǎn)，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)+的形式，采取微信群、公眾號、微博、APP等途徑，通過以案釋法、普法視頻、法律政策常識有獎(jiǎng)競答等途徑進(jìn)行網(wǎng)上法治宣傳。內(nèi)容上既要注重實(shí)體規(guī)則，又體現(xiàn)程序規(guī)則，既有正面教知教會(huì)，又有反面警戒教育，讓群眾深刻認(rèn)識到在生活實(shí)踐中不僅要知法懂法，更要尊法用法，逐步提升村民運(yùn)用法治解決問題的能力。

（四）強(qiáng)化基層公共法律供給，提高法律服務(wù)質(zhì)量

1、加強(qiáng)基層法治人員法治培訓(xùn)。法律儲備和法治素養(yǎng)是基層法治人員開展法律服務(wù)的基礎(chǔ)，是取得法律服務(wù)實(shí)效的關(guān)鍵?；鶎臃ㄖ稳藛T不僅要熟悉本村民情、鄉(xiāng)規(guī)民約、禮俗人情等村域傳統(tǒng)，更要掌握法律知識，理解法律精神，具備用法治思維分析問題、用法治方式解決問題的能力。建立基層法治隊(duì)伍法治教育長效機(jī)制，開展基層法治需求培訓(xùn)，不僅要讓基層法治人員熟悉民情民風(fēng)、區(qū)域特征，樹立社會(huì)主義法治理念，筑牢服務(wù)意識，更要使其掌握法律知識，領(lǐng)悟法律精神，養(yǎng)成法律思維，提升法治實(shí)操能力。

2、壯大基層法治人才隊(duì)伍。強(qiáng)化基層法治隊(duì)伍，是提升法律服務(wù)質(zhì)量的保障?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要協(xié)同發(fā)力，整合法治力量，科學(xué)配備基層司法所等法治機(jī)構(gòu)工作人員，同時(shí)采取有效措施，克服基層司法所人員承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他事務(wù)的現(xiàn)狀，保障其專門開展法律服務(wù)工作。建立基層法治人才吸納機(jī)制，吸引法律專業(yè)畢業(yè)大學(xué)生和有法律背景的人才駐村服務(wù)，或進(jìn)入基層司法所、村委會(huì)、調(diào)解委員會(huì)等法律服務(wù)組織。加強(qiáng)專職調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，擇優(yōu)選拔有公心、有威信、知政策、懂法律的人員任專職調(diào)解員，并通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、規(guī)范管理、績效考核等不斷提升調(diào)解員業(yè)務(wù)和實(shí)踐能力，確保調(diào)解實(shí)效。

3、抓好“一村一法律顧問”制度落實(shí)。組織司法局和法律援助中心的工作人員、退休政法干警以及具有法律專業(yè)知識的志愿者擔(dān)任村法律顧問，適當(dāng)擴(kuò)大“一村一法律顧問”人員范圍，化解一對多現(xiàn)象。健全“一村一法律顧問”考核評估機(jī)制，實(shí)施鄉(xiāng)村法律顧問業(yè)績和司法部門年終對律師事務(wù)所和個(gè)人考核雙項(xiàng)結(jié)合的評價(jià)機(jī)制，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，激發(fā)鄉(xiāng)村法律顧問的工作熱情，以促進(jìn)法律服務(wù)質(zhì)量提升。

鄉(xiāng)村治理法治化并非是單純的法律治理，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全面統(tǒng)籌，協(xié)同推進(jìn)。這就需從治理主體、治理規(guī)范、治理過程、治理環(huán)境等鄉(xiāng)村治理基本因素的法治化入手，遵循法治理念，追求法治目標(biāo)，依法規(guī)范和科學(xué)引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施篤定前行，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。