湖南省全域土地綜合整治實(shí)施路徑優(yōu)化研究

陳超，李曉敏，喬睿

摘 要：研究目的：優(yōu)化湖南省全域土地綜合整治實(shí)施路徑，為相應(yīng)政策制定提供決策參考。研究方法：文獻(xiàn)法、歸納演繹法、案例法。研究結(jié)果： （1）湖南省全域土地綜合整治項(xiàng)目推進(jìn)中存在著利用自身資源潛力籌集項(xiàng)目資金存在較多制約、現(xiàn)有政策對(duì)提高地方的積極性有限的問(wèn)題；（2）在組織保障、資金支持、制度供給方面，浙江、湖北、四川、上海四個(gè)?。ㄊ校┑囊恍┳龇梢蕴峁┮欢ǖ膯⑹竞徒梃b。研究結(jié)論：為更好推進(jìn)全域土地綜合整治，湖南省可以通過(guò)以下幾個(gè)方面改進(jìn)該項(xiàng)工作，在省級(jí)政府層面加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，進(jìn)一步創(chuàng)新制度供給，加大資金統(tǒng)籌力度，強(qiáng)化機(jī)制保障，鼓勵(lì)探索不同的整治模式。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；路徑優(yōu)化；湖南省

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1672-5603（2023）03-34-05

Study on the Implementation Path Optimizing of

Comprehensive Land Consolidation in Hunan Province

Chen Chao1，2，Li Xiaomin3，Qiao Rui1，2

（1.Hunan Provincial Institute of Land and Resources Planning， Changsha Hunan 410119;

2.Hunan Key Laboratory of Land and Resources Evaluation and Utilization， Changsha Hunan 410119；3.Central South University of Forestry & Technology， Changsha Hunan 410007）

Abstract： Research purpose： To optimize the implementation path of comprehensive land consolidation in Hunan Province and provide decision-making reference for corresponding policy formulation. Research methods： literature review， induction and deduction， and case study. Research results： （1） There are many constraints in utilizing the potential of its own resources to raise project funds in the promotion of the comprehensive land consolidation project in Hunan Province， and the existing policies have limited enthusiasm for improving local governments; （2） In terms of organizational security， financial support， and institutional supply， some practices of the four provinces or cities of Zhejiang， Hubei， Sichuan， and Shanghai can provide certain inspiration and reference. Research conclusion： In order to promote comprehensive land consolidation in the entire region， Hunan Province should improve such following aspects： strengthening work coordination at the provincial government level， further innovating institutional supply， increasing funding coordination efforts， strengthening mechanism guarantees， and encouraging the exploration of different consolidation.

Keywords：comprehensive land consolidation; path optimization; Hunan province

0 引言

全域土地綜合整治是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分村為單位實(shí)施的全域全要素的整治，是山水林田湖草沙“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理”的全面系統(tǒng)工作[1-2]，目標(biāo)多重，整治內(nèi)容豐富[3-4]。2019年12月10日，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”重要批示精神，按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》相關(guān)部署要求，自然資源部在全國(guó)范圍內(nèi)組織開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，湖南省自然資源廳積極組織各地申報(bào)。2021年1月，自然資源部正式下文批復(fù)湖南省全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目20個(gè)。自開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)以來(lái)，湖南省自然資源廳積極作為，出臺(tái)了一系列引導(dǎo)規(guī)范文件，組織試點(diǎn)培訓(xùn)，和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行湖南省分行簽訂合作協(xié)議，統(tǒng)一組織技術(shù)力量開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目資源潛力調(diào)查，搭建全域土地綜合整治項(xiàng)目綜合審批平臺(tái)。試點(diǎn)涉及的縣（市、區(qū)）人民政府、自然資源部門(mén)積極探索，按照國(guó)家和省有關(guān)要求組織編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃、實(shí)施方案等，取得了一定的進(jìn)展，但從試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)的總體情況來(lái)看，進(jìn)展并不理想。目前，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者結(jié)合地方實(shí)際，關(guān)于如何推進(jìn)全域土地綜合整治也進(jìn)行了一定的探討。本文試圖從分析湖南省開(kāi)展全域土地綜合整治存在的困境入手，結(jié)合類(lèi)似省份的一些經(jīng)驗(yàn)做法以及相關(guān)文獻(xiàn)，探討更好開(kāi)展湖南省全域土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施路徑，為政府和相關(guān)部門(mén)決策提供參考。

1 湖南省實(shí)施全域土地綜合整治的困境

1.1 利用自身資源潛力籌集項(xiàng)目資金存在較多制約

籌集項(xiàng)目資金是實(shí)施全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目的重要工作[1，5]。區(qū)別于一般的財(cái)政項(xiàng)目主要靠財(cái)政撥款或地方自籌上級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的資金籌措模式，全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目需要靠顯化區(qū)域資源潛力價(jià)值，將資源變資產(chǎn)，并將資產(chǎn)變現(xiàn)來(lái)籌集項(xiàng)目資金。但在挖掘區(qū)域自身資源潛力籌集項(xiàng)目資金方面，各地普遍存在較大的困難。

1.1.1 耕地后備資源開(kāi)發(fā)困難重重

隨著多年的土地開(kāi)發(fā)整理，湖南省留存的耕地后備資源越來(lái)越少，耕地后備資源開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的沖突也日益凸顯[6]。在多年的土地開(kāi)發(fā)整理之后，其他草地、裸土地、內(nèi)陸灘涂這些開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)小的耕地后備資源地類(lèi)日益殆盡，目前，湖南省以平原地形為主的縣（市、區(qū)）耕地后備資源開(kāi)發(fā)主要靠坑塘水面（廢棄），以丘陵山區(qū)地形為主的縣（市、區(qū)）耕地后備資源開(kāi)發(fā)則主要靠果園、茶園、其他園地、灌木林地、其他林地。對(duì)坑塘水面開(kāi)發(fā)一方面會(huì)影響蓄滯洪水，另一方面也可能影響下游農(nóng)田灌溉，無(wú)論是水利部門(mén)還是農(nóng)戶(hù)都比較謹(jǐn)慎。而對(duì)涉林地類(lèi)的開(kāi)發(fā)和林業(yè)部門(mén)“林地保護(hù)一張圖”存在著沖突。另外，受農(nóng)業(yè)比較效益的影響，耕地后備資源開(kāi)發(fā)后也難以長(zhǎng)期落實(shí)耕種，傾向于“非糧化”利用。因此總的來(lái)說(shuō)，耕地后備資源開(kāi)發(fā)問(wèn)題較多。

1.1.2 閑置低效建設(shè)用地少

從2000年以來(lái)，農(nóng)村建設(shè)用地整理工作持續(xù)開(kāi)展，空心房、廢棄工礦用地、閑置低效建設(shè)用地不斷減少。2016年，自然資源部出臺(tái)政策，允許集中連片特困地區(qū)、國(guó)家級(jí)貧困縣、省級(jí)貧困縣的節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用；2018年，出臺(tái)政策允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑，結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的高額收益極大地激發(fā)了貧困地區(qū)開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的積極性。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間，湖南省46 個(gè)貧困縣流轉(zhuǎn)增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)達(dá)11.35 萬(wàn)畝（1畝=666.67 m2）。持續(xù)多年開(kāi)展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作使得各地閑置低效的建設(shè)用地越來(lái)越少。

1.1.3 開(kāi)展大規(guī)模的合村并居條件還不成熟

2017年，浙江省嘉興市根據(jù)自然資源稟賦實(shí)際，率先在全省、全國(guó)提出了“全域土地綜合整治”理念，逐漸成為全國(guó)開(kāi)展該項(xiàng)工作學(xué)習(xí)的典型，湖南省從上至下的從業(yè)人員也非常重視對(duì)嘉興市工作經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，但學(xué)習(xí)和嘗試推廣的過(guò)程中，卻發(fā)現(xiàn)嘉興市的開(kāi)展模式無(wú)法照搬照抄。嘉興市土地流轉(zhuǎn)率高達(dá)70%，農(nóng)村居民非農(nóng)就業(yè)比重超過(guò)90%，工資性收入占比70%左右，農(nóng)民生產(chǎn)生活方式相分離，為搬遷集聚創(chuàng)造了條件[7]。但湖南省多數(shù)地區(qū)農(nóng)民還在較大程度上依賴(lài)于土地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活還無(wú)法分離。因此，湖南省借鑒浙江省嘉興市開(kāi)展大規(guī)模的合村并居的條件還不成熟。

1.1.4 指標(biāo)交易價(jià)格較低，增加了項(xiàng)目資金籌集的難度

2021年，湖南省自然資源廳辦公室出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整我省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易限價(jià)的通知》，將耕地?cái)?shù)量指標(biāo)交易最低價(jià)由原來(lái)的5.2 萬(wàn)元/畝調(diào)整為10 萬(wàn)元/畝，最高價(jià)保持15 萬(wàn)元/畝不變；將水田規(guī)模指標(biāo)交易最低價(jià)由原來(lái)的3.5萬(wàn)元/畝調(diào)整為6 萬(wàn)元/畝，最高價(jià)保持10 萬(wàn)元/畝不變[8]。與浙江省耕地指標(biāo)調(diào)劑價(jià)格相比，湖南省耕地指標(biāo)交易價(jià)格明顯“低廉”，根據(jù)2022年浙江省補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑方案，耕地?cái)?shù)量指標(biāo)和水田指標(biāo)均為25萬(wàn)。相比較而言，湖南省耕地?cái)?shù)量指標(biāo)的交易最高價(jià)只有浙江省的40%，水田指標(biāo)只有浙江省的24%。較低的指標(biāo)價(jià)格更是增加了靠資源潛力籌集項(xiàng)目建設(shè)資金的難度。

1.2? 政策供給對(duì)提高地方的積極性作用有限

1.2.1 永久基本農(nóng)田調(diào)整嚴(yán)格的限制

允許全域土地綜合整治項(xiàng)目調(diào)整永久基本農(nóng)田，一度被認(rèn)為是實(shí)施全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目的最大利好政策，但實(shí)際工作中，永久基本農(nóng)田的調(diào)整限制非常嚴(yán)格。湖南省自然資源廳 湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于印發(fā)《全域土地綜合整治試點(diǎn)永久基本農(nóng)田調(diào)整方案編制指南（試行）》的通知指出，各地只能對(duì)全域土地綜合整治中涉及的永久基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整，不得以?xún)?yōu)化永久基本農(nóng)田布局、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間為名，隨意占用優(yōu)質(zhì)耕地，為建設(shè)騰挪空間。更不能借全域土地綜合整治之名，行隨意調(diào)整占用永久基本農(nóng)田之實(shí)，以規(guī)避審批。據(jù)了解，湖南省在全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目永久基本農(nóng)田調(diào)整方案審查中，對(duì)于可調(diào)整的情形主要限定于以下幾個(gè)方面：與全域土地綜合整治密切相關(guān)的整治工程、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、安置建新、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，基本限定于社會(huì)公益屬性和農(nóng)業(yè)發(fā)展屬性；地方政府或者是社會(huì)資本方希望拓展城鎮(zhèn)建設(shè)空間、工商業(yè)產(chǎn)業(yè)空間而調(diào)整永久基本農(nóng)田則不被允許，客觀(guān)上降低了部分地方政府或社會(huì)資本方推動(dòng)全域土地綜合整治的積極性。

1.2.2 結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)省內(nèi)優(yōu)先交易激勵(lì)有限

湖南省自然資源廳出臺(tái)的另外一項(xiàng)優(yōu)惠政策是，在保障試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)民安置、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等用地的前提下，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。從湖南省已審批的3個(gè)項(xiàng)目來(lái)看，瀏陽(yáng)市永安鎮(zhèn)、醴陵市東富鎮(zhèn)全域整治項(xiàng)目整治后結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)分別為0.027 2 hm2、22.792 2 hm2，沅陵縣官莊鎮(zhèn)全域整治項(xiàng)目未進(jìn)行建設(shè)用地整理。結(jié)合其他全域整治試點(diǎn)項(xiàng)目來(lái)看，各地能夠騰退的建設(shè)用地總量并不多，在保障試點(diǎn)區(qū)域相關(guān)用地需求后，結(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)更少。另外，為加強(qiáng)土地要素保障，全力支撐湖南省“三高四新”戰(zhàn)略落地，近三年，湖南省自然資源廳出臺(tái)了一系列加強(qiáng)土地要素保障的文件，如《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于統(tǒng)籌自然資源促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的若干意見(jiàn)〉的通知》（湘自資發(fā)〔2021〕34 號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障實(shí)施細(xì)則〉的通知》（湘自資發(fā)〔2021〕53號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈全力服務(wù)穩(wěn)增長(zhǎng)二十二條措施〉的通知》（湘自資發(fā)〔2022〕4 號(hào)）等，強(qiáng)化土地利用計(jì)劃指標(biāo)支持，各地建設(shè)用地指標(biāo)并不緊缺。因此，結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)省內(nèi)優(yōu)先交易的優(yōu)惠政策對(duì)各地激勵(lì)有限。

2? 相關(guān)省份已出臺(tái)的政策制度分析及啟示

2018年，浙江省率先在全國(guó)實(shí)施全域土地綜合整治，并取得了良好的成效。在全國(guó)開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)之后，各個(gè)省份陸續(xù)部署推進(jìn)全域土地綜合整治工作，湖北、四川、上海三個(gè)?。ㄊ校┕ぷ飨鄬?duì)靠前。以下從組織保障、資金支持、制度供給三個(gè)方面來(lái)分析這四個(gè)?。ㄊ校┤嗣裾雠_(tái)的促進(jìn)全域土地綜合整治實(shí)施的相關(guān)政策制度，以尋求優(yōu)化湖南省全域土地綜合整治的實(shí)施路徑。

2.1 相關(guān)省份的政策制度研究

2.1.1 組織保障方面

浙江、湖北和四川省均成立了省級(jí)全域土地綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)解決整治工作中的重大問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)小組由省政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，相關(guān)職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)同志為成員；并要求相關(guān)市、縣均建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。上海市在市級(jí)層面加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市全域土地綜合整治工作；要求各涉農(nóng)區(qū)政府會(huì)同街道（鄉(xiāng)）探索選擇或組建綜合性實(shí)施主體，搭建全域土地綜合整治實(shí)施平臺(tái)，負(fù)責(zé)組織規(guī)劃編制、項(xiàng)目策劃、實(shí)施方案編制和實(shí)施引導(dǎo)管控。

2.1.2 資金支持方面

四?。ㄊ校┚蟾鞯匾y(tǒng)籌整合相關(guān)涉農(nóng)資金，吸引開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行、社會(huì)資本等多方參與全域土地綜合整治。湖北省和四川省均鼓勵(lì)政策性銀行創(chuàng)新模式為全域土地綜合整治提供中長(zhǎng)期貸款服務(wù)，鼓勵(lì)利用財(cái)政資金聯(lián)合金融和社會(huì)資本設(shè)立土地綜合整治發(fā)展基金。除以上，不同省份在資金支持方面還有具體的舉措：如浙江省將全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程年度綜合績(jī)效評(píng)估結(jié)果，作為省級(jí)造地改田專(zhuān)項(xiàng)資金分配的重要因素；湖北省強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府要統(tǒng)籌新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、土地出讓收益、礦業(yè)權(quán)出讓收益、生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金、鄉(xiāng)村振興資金和有關(guān)指標(biāo)收益，加大對(duì)全域土地綜合整治的投入；四川省打通試點(diǎn)區(qū)域使用地方專(zhuān)項(xiàng)債資金渠道，支持社會(huì)資本參與全域土地綜合整治；上海市以全域土地綜合整治實(shí)施平臺(tái)為載體，統(tǒng)籌整合各條線(xiàn)涉農(nóng)資金，探索建立以街道（鄉(xiāng)）為實(shí)施主體的資金統(tǒng)一使用監(jiān)督考核標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制。

2.1.3 制度供給方面

在制度供給方面，四省（市）不盡相同：浙江省從實(shí)行永久基本農(nóng)田整備區(qū)制度、優(yōu)化土地利用規(guī)劃和布局、實(shí)行新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、減免相關(guān)規(guī)費(fèi)等5個(gè)方面來(lái)著手。湖北省從充分釋放城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補(bǔ)平衡政策紅利、優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃布局、合理調(diào)整永久基本農(nóng)田、保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求方面來(lái)著手。四川省從留足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地、支持節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)省域內(nèi)流轉(zhuǎn)、支持依法使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、統(tǒng)籌推動(dòng)土地管理制度改革方面來(lái)著手。上海市從完善點(diǎn)狀供地政策、優(yōu)先安排試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等方面來(lái)著手。

2.2 有關(guān)啟示

目前，除浙江外，全域土地綜合整治總體處于試點(diǎn)階段，川鄂滬三個(gè)?。ㄊ校┰圏c(diǎn)工作也還在開(kāi)展之中，相應(yīng)出臺(tái)的制度文件的實(shí)際效果還有待于觀(guān)察，但四個(gè)?。ㄊ校┤匀挥幸恍┲档脤W(xué)習(xí)借鑒的方面，如加強(qiáng)省級(jí)政府層面的統(tǒng)籌、注重部門(mén)聯(lián)動(dòng)、強(qiáng)化制度供給、多方籌集資金等。湖南省可以從這些方面著手，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定出符合自身實(shí)際、行之有效的制度文件，促進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目的有效實(shí)施，為全域土地綜合整治開(kāi)展提供湖南樣板、湖南經(jīng)驗(yàn)。

3 湖南省實(shí)施全域土地綜合整治路徑優(yōu)化建議

3.1 省級(jí)政府層面加強(qiáng)工作統(tǒng)籌

全域土地綜合整治涉及范圍廣、牽涉職能部門(mén)多，必須要加強(qiáng)政府統(tǒng)籌[1]。建議湖南省效仿上述的四個(gè)省份，從省級(jí)政府層面加強(qiáng)該項(xiàng)工作，出臺(tái)相應(yīng)文件，提高各級(jí)政府、相關(guān)部門(mén)對(duì)土地綜合整治的認(rèn)識(shí)，壓實(shí)地方政府的組織實(shí)施主體責(zé)任，明確各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工；成立省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)統(tǒng)籌推動(dòng)該項(xiàng)工作，并要求各地參照省級(jí)做法，加強(qiáng)對(duì)全域土地綜合整治工作的領(lǐng)導(dǎo)。

3.2 進(jìn)一步創(chuàng)新制度供給

土地制度的有效供給是推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵，結(jié)合到湖南省的實(shí)際情況，建議考慮以下兩個(gè)方面：

（1）從優(yōu)化試點(diǎn)區(qū)域“三生空間”的角度，在堅(jiān)持生態(tài)空間有優(yōu)化、功能有提升的前提下，允許適度開(kāi)發(fā)涉林地類(lèi)，以緩解耕地后備資源不足的困境。開(kāi)展全域土地綜合整治本身的目的就是為了優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、生態(tài)保護(hù)空間、鄉(xiāng)村建設(shè)空間，不單純?yōu)榱藬U(kuò)大耕地面積，優(yōu)化耕地布局。全域土地綜合整治在全域全要素的治理中，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)思維[5]，對(duì)區(qū)域國(guó)土空間布局進(jìn)行優(yōu)化，一方面將零星、分散、位置偏遠(yuǎn)、耕種條件差的耕地生態(tài)退耕，還林還濕還草，另一方面將生態(tài)功能一般、不利于耕地集中連片的一些小面積疏林地、其他林地、殘次林地開(kāi)發(fā)成耕地，從整體上優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。在對(duì)涉林地類(lèi)進(jìn)行開(kāi)發(fā)時(shí)，需堅(jiān)持生態(tài)空間有優(yōu)化、生態(tài)功能不降低，盡可能保持林地面積不減少。從優(yōu)化試點(diǎn)區(qū)域生態(tài)空間以及“三生空間”的角度，或可減少對(duì)涉林地類(lèi)開(kāi)發(fā)面臨的阻力，緩解耕地后備資源不足的困境。

（2）允許結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)可用于城鎮(zhèn)建設(shè)，并將其增值收益反哺試點(diǎn)區(qū)域。湖南省目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)價(jià)格低廉，如能將產(chǎn)生的結(jié)余建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)建設(shè)，將產(chǎn)生的土地出讓收入反哺試點(diǎn)區(qū)域，將成為一項(xiàng)有力的資金支撐來(lái)源。據(jù)了解，湖南省縣（市、區(qū)）土地出讓金畝均標(biāo)準(zhǔn)一般在100萬(wàn)元以上，遠(yuǎn)超城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易價(jià)格，即算只拿出部分比例的土地出讓收益，資金量也很可觀(guān)。

3.3 加大資金統(tǒng)籌力度

（1）明確各地要按照渠道不亂、用途不變、專(zhuān)賬管理、統(tǒng)籌安排、各計(jì)其功的原則，整合自然資源、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、交通、環(huán)保、鄉(xiāng)村振興等相關(guān)涉農(nóng)資金，投入項(xiàng)目建設(shè)。在自然資源領(lǐng)域，可統(tǒng)籌新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、礦業(yè)權(quán)出讓收益、生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金等。

（2）明確各地統(tǒng)籌使用土地出讓金，用于試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。2020年9月，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》，明確允許各地根據(jù)鄉(xiāng)村振興實(shí)際需要，打破分項(xiàng)計(jì)提、分散使用的管理方式，整合使用土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金。全域土地綜合整治也是助推鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)抓手，湖南省應(yīng)明確各地應(yīng)整合使用土地出讓金，用于項(xiàng)目建設(shè)。

3.4 強(qiáng)化機(jī)制保障

（1）有效保障試點(diǎn)縣資源指標(biāo)變現(xiàn)收益?？煽紤]補(bǔ)充耕地指標(biāo)省內(nèi)優(yōu)先交易或省級(jí)保底收儲(chǔ)，制定適當(dāng)合理的收儲(chǔ)價(jià)格，保障試點(diǎn)縣的資源開(kāi)發(fā)利益；搭建相關(guān)資源指標(biāo)交易平臺(tái)，及時(shí)公布相關(guān)信息；明確結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)省內(nèi)優(yōu)先交易的具體辦法，對(duì)指標(biāo)交易過(guò)程涉及的法律、政策法規(guī)給予必要的指導(dǎo)，降低指標(biāo)交易成本，提高指標(biāo)交易的透明度，免去試點(diǎn)縣指標(biāo)交易的后顧之憂(yōu)。

（2）給予試點(diǎn)縣一定基礎(chǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，切實(shí)讓試點(diǎn)縣感受到試點(diǎn)項(xiàng)目的優(yōu)惠扶持。當(dāng)前地方財(cái)政普遍吃緊，在試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展的前期，尤其是資源潛力還未真正變現(xiàn)時(shí)，給予試點(diǎn)縣一定的基礎(chǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，專(zhuān)項(xiàng)用于資源潛力調(diào)查、規(guī)劃和方案編制等前期工作，不僅是緩解地方政府一定的財(cái)政壓力，更重要的是讓地方切實(shí)感受到省級(jí)層面對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目的扶持，激發(fā)其做好項(xiàng)目試點(diǎn)的積極性。

（3）給予社會(huì)投資方一定的建設(shè)空間優(yōu)惠政策。對(duì)社會(huì)資本投資全域土地綜合整治的，鼓勵(lì)地方允許其利用一定比例的整治面積從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)（包括鄉(xiāng)村旅游、休閑康養(yǎng)）等，更好地調(diào)動(dòng)其參與全域土地綜合整治的積極性。

3.5 鼓勵(lì)探索不同的整治模式

按照不同的劃分，全域土地綜合整治可分為不同的整治類(lèi)型或模式。按照整治任務(wù)的著眼點(diǎn)或核心點(diǎn)，可以分為耕地質(zhì)量提升型、農(nóng)村建設(shè)用地整理型、生態(tài)保護(hù)修復(fù)型等；按照土地整治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合的方面，可分為土地整治+人居環(huán)境整治型、土地整治+鄉(xiāng)村振興型、土地整治+文旅融合型等；按照投資主體和投融資模式，可分為政府主導(dǎo)型、社會(huì)資本主導(dǎo)型、政府聯(lián)合社會(huì)資本投資型等。

湖南省各個(gè)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同、區(qū)位不同、資源稟賦不同，開(kāi)展全域土地整治的訴求也不同，投資實(shí)施方式也不一樣，全域土地綜合整治項(xiàng)目需解決的問(wèn)題、實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施方式、資金籌措渠道也不會(huì)相同，應(yīng)鼓勵(lì)各地因地制宜，結(jié)合自身自然資源利用存在的問(wèn)題，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，合理確定整治目標(biāo)任務(wù)，整治內(nèi)容勿需多而全，目標(biāo)確定不必大而遠(yuǎn)，量力而行，走出不同特色的全域土地綜合整治模式道路。

4 結(jié)語(yǔ)

目前，全域土地綜合整治試點(diǎn)正處于全面試點(diǎn)階段，本文分析了湖南省全域土地綜合整治試點(diǎn)存在的困境，通過(guò)對(duì)浙江、湖北、四川、上海四個(gè)省（市）相關(guān)制度文件的分析，從加強(qiáng)省級(jí)政府層面的統(tǒng)籌、創(chuàng)新制度供給、加強(qiáng)資金統(tǒng)籌、鼓勵(lì)探索不同模式的整治模式方面提出了湖南省實(shí)施全域土地綜合整治路徑優(yōu)化的建議。在具體操作層面，還有待于結(jié)合地方的實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化，結(jié)合實(shí)證研究進(jìn)一步深化。

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