當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村宅基地制度的變遷誘因與實(shí)踐特征

魏來，張佳琦，劉明亮

［編者按］大力推進(jìn)國(guó)土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，亟待加強(qiáng)國(guó)土空間治理理論與實(shí)踐的互動(dòng)研究。堅(jiān)持“四個(gè)面向”，努力搭建學(xué)術(shù)界和管理者的對(duì)話平臺(tái)，讓國(guó)土空間高質(zhì)量治理學(xué)術(shù)研究更好地服務(wù)于系統(tǒng)化、科學(xué)化、智慧化的現(xiàn)代管理與決策實(shí)踐，促使學(xué)者真正去發(fā)現(xiàn)和掌握土地領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展理論的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)并能隨時(shí)隨地獲取源源不斷的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力，從而形成土地領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究引領(lǐng)國(guó)土空間治理制度完善和政策修訂并服務(wù)和支撐國(guó)土空間治理政策需求的良性互動(dòng)的新發(fā)展格局。

在“人多地少”的基本國(guó)情下，土地節(jié)約集約利用及其優(yōu)化配置一直是國(guó)土空間高質(zhì)量治理的核心議題，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。近年來，學(xué)術(shù)界圍繞節(jié)約集約用地政策分析、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、自然資源資產(chǎn)管理及其市場(chǎng)體系建立等熱點(diǎn)問題進(jìn)行了大量的理論與實(shí)踐，探索要素整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升和價(jià)值實(shí)現(xiàn)等多維協(xié)同治理的路徑體系，積極提升國(guó)土空間治理效能。本期《國(guó)土空間高質(zhì)量治理》專欄推出5篇文章，分別從農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革、自然資源資產(chǎn)核算、土地資源開發(fā)利用秩序、工業(yè)園區(qū)低效用地再開發(fā)、土地供給政策科學(xué)化等方面進(jìn)行了探索，有助于國(guó)土空間治理精細(xì)化、差異化、科學(xué)化、智慧化發(fā)展。

摘? 要：新中國(guó)成立以來，農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了從權(quán)能合一、兩權(quán)分離到三權(quán)分置的權(quán)利體系轉(zhuǎn)變，從農(nóng)戶所有向集體所有的歸屬主體轉(zhuǎn)變，以及從自由流轉(zhuǎn)向限制流轉(zhuǎn)的處置方式轉(zhuǎn)變。借助產(chǎn)權(quán)界定理論，以產(chǎn)權(quán)界定的相對(duì)性和漸進(jìn)性為出發(fā)點(diǎn)，歸納得出影響產(chǎn)權(quán)界定的三個(gè)因素：制度環(huán)境、目標(biāo)導(dǎo)向、主體關(guān)系。以動(dòng)態(tài)配置的權(quán)利體系作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，梳理宅基地制度變遷的四個(gè)階段，揭示貫穿其中的產(chǎn)權(quán)界定的多重誘因：總體性制度環(huán)境的轉(zhuǎn)變，國(guó)家的目標(biāo)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移，以及政府、集體和農(nóng)戶間關(guān)系模式的轉(zhuǎn)換。在多重因素的影響之下，當(dāng)代中國(guó)宅基地制度的產(chǎn)權(quán)實(shí)踐呈現(xiàn)出三個(gè)特征：產(chǎn)權(quán)的制度形態(tài)從攫取型轉(zhuǎn)向包容型，產(chǎn)權(quán)的“公共領(lǐng)域”逐步縮小，產(chǎn)權(quán)的“國(guó)家悖論”始終存在。

關(guān)鍵詞：宅基地；制度變遷；產(chǎn)權(quán)界定

中圖分類號(hào)：F321.1? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1672-5603（2023）03-01-07

The Causes and Practical Characteristics of the Changes in the Rural Homestead System in Contemporary China

——Analysis Based on the Theory of Property Rights Delineation

Wei Lai1， Zhang Jiaqi1，Liu Mingliang2

（School of Public Administration， Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079;

2.Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan 410119）

Abstract：Since the founding of the People's Republic of China， the rural homestead system has undergone a transformation from the integration of power and function， the separation of two rights， to the separation of three rights， from the ownership of farmers to the subject of collective ownership， and from free flow to the disposal mode of restricted circulation. Using the theory of property rights delinedtion， starting from the relativity and gradual nature of property rights delinedtion， three factors that affect property rights delinedtion are summarized： institutional environment， goal orientation， and subject relationship. Using the dynamic allocation of the rights system as the dividing standard， this paper sorts out the four stages of the transformation of the homestead system， and reveals the multiple incentives for defining property rights that run through them： the transformation of the overall institutional environment， the transfer of national goal orientation， and the transformation of the relationship model among the government， collective and farmers. Under the influence of multiple factors， the property rights practice of contemporary Chinese homestead system presents three characteristics： the institutional form of property rights has shifted from grabbing to inclusive， the "public domain" of property rights has gradually narrowed， and the "national paradox" of property rights has always existed.

Keywords：homestead; institutional changes; property rights delineation

0 引言

宅基地制度作為農(nóng)村土地制度體系中的一項(xiàng)制度安排，在變遷中表現(xiàn)出特殊、復(fù)雜的改革邏輯[1]。從特殊性上來說，“宅基地”一詞是我國(guó)法律中特有的表述，制度內(nèi)容也極具特殊性，一是權(quán)利安排特殊，宅基地所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)以及房屋所有權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利結(jié)構(gòu)的關(guān)系錯(cuò)綜交疊；二是取得制度特殊，集體經(jīng)濟(jì)組織成員無償取得的制度設(shè)計(jì)長(zhǎng)期存續(xù)；三是社會(huì)目標(biāo)特殊，既要穩(wěn)住農(nóng)民，也要守住耕地[2]。從復(fù)雜性上來說，新中國(guó)成立以來，宅基地制度經(jīng)歷了從權(quán)能合一、兩權(quán)分離到三權(quán)分置的權(quán)利體系轉(zhuǎn)變，從農(nóng)戶私有向集體所有的歸屬主體轉(zhuǎn)變，從自由流轉(zhuǎn)向限制流轉(zhuǎn)的處置方式轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，宅基地兼具公益屬性與私益屬性，不僅承載著社會(huì)保障功能，也內(nèi)含了身份福利屬性，而且宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性和資產(chǎn)性功能日益凸顯[3]。

由于宅基地制度的特殊性與復(fù)雜性，我國(guó)始終高度重視此項(xiàng)改革工作。十八大以來，中央一號(hào)文件連續(xù)11年對(duì)宅基地制度作出改革部署，并強(qiáng)調(diào)“審慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”[4]2015年，我國(guó)開展了農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作，宅基地制度作為其中的一項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)首先在15個(gè)縣級(jí)單位開展，后經(jīng)兩次調(diào)整，擴(kuò)展到33個(gè)縣（市、區(qū)）。但此輪宅基地改革試點(diǎn)的范圍較小，時(shí)間較短，對(duì)“三權(quán)分置”的權(quán)利性質(zhì)和分置邊界探索還不夠深入。因此，2020年9月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)電視電話會(huì)議，正式啟動(dòng)新一輪的宅基地改革試點(diǎn)，并擴(kuò)大了試點(diǎn)地區(qū)及范圍。

科斯指出，“沒有權(quán)利的初始界定，就不存在權(quán)利轉(zhuǎn)讓和重新組合的市場(chǎng)交易”。[5]在宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)獨(dú)特、變遷過程復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)背景下，加之權(quán)利走向市場(chǎng)化交易的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，產(chǎn)權(quán)的清晰界定愈發(fā)成為宅基地制度改革的重要前提。本文依托于宅基地權(quán)利體系的變動(dòng)，將宅基地制度變遷劃分為四個(gè)階段，借助產(chǎn)權(quán)界定理論，對(duì)宅基地制度的變遷誘因進(jìn)行分析，并對(duì)其變遷特征展開延伸性探討。

1 產(chǎn)權(quán)界定及其影響因素

1.1 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)界定理論

產(chǎn)權(quán)界定理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要內(nèi)容，在科斯發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)界定在資源配置和市場(chǎng)交易中的重要作用后，德姆塞茨、波斯納、巴澤爾、諾斯等后繼者對(duì)產(chǎn)權(quán)界定的發(fā)生機(jī)理、所遵循的基本準(zhǔn)則、所能界定的程度以及國(guó)家進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定的目的、優(yōu)勢(shì)和存在的問題進(jìn)行了充分的討論，不斷深化和豐富著產(chǎn)權(quán)界定的理論意涵。

科斯第二定理指出，“一旦考慮到進(jìn)行市場(chǎng)交易的成本……合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響”。說明了在產(chǎn)權(quán)交易成本大于零時(shí)，產(chǎn)權(quán)的初始界定會(huì)對(duì)資源配置的效率產(chǎn)生影響[6]。德姆塞茨認(rèn)為產(chǎn)權(quán)界定的內(nèi)在機(jī)理是相互作用的人們對(duì)成本—收益關(guān)系的權(quán)衡，并初步指出了產(chǎn)權(quán)界定的不完全性。巴澤爾則進(jìn)一步明確了產(chǎn)權(quán)界定具有相對(duì)性和漸進(jìn)性，對(duì)產(chǎn)權(quán)界定的過程進(jìn)行了深入細(xì)致的揭示[7]。

1.2 產(chǎn)權(quán)界定的相對(duì)性與漸進(jìn)性

一是產(chǎn)權(quán)界定的相對(duì)性。面對(duì)復(fù)雜多變的情況，獲取全面信息的成本較高，完全界定產(chǎn)權(quán)的難度較大。“如果交易費(fèi)用大于零，產(chǎn)權(quán)就不能被完整地界定，因?yàn)橘Y產(chǎn)的某些屬性的測(cè)量成本較其價(jià)值昂貴得多?！盵7]巴澤爾通過汽油排隊(duì)配給的案例說明了“公共領(lǐng)域”的存在，當(dāng)權(quán)利沒有被完全界定時(shí)，就會(huì)把一部分有價(jià)值的資源留在“公共領(lǐng)域”。因此，產(chǎn)權(quán)界定具有相對(duì)性，始終會(huì)有界定不完全、不清晰的情況。

二是產(chǎn)權(quán)界定的漸進(jìn)性。隨著新的信息的獲取和利益格局的變化，資源的新價(jià)值會(huì)進(jìn)一步被發(fā)現(xiàn)，此時(shí)的產(chǎn)權(quán)界定是有利可圖的，產(chǎn)權(quán)界定的清晰度逐漸提升。也就是說，“資產(chǎn)的有用性被人們發(fā)現(xiàn)，并通過交換有用性的權(quán)利而實(shí)現(xiàn)其最大價(jià)值，每一次交換都改變著產(chǎn)權(quán)的界定”。[7]因此，產(chǎn)權(quán)界定是一個(gè)漸進(jìn)的過程，隨著權(quán)利價(jià)值的上升或下降，權(quán)利會(huì)被重新界定或留在公共領(lǐng)域，不斷修改直到令人滿意為止。

1.3 產(chǎn)權(quán)界定的主要影響因素

我國(guó)宅基地制度經(jīng)過了很長(zhǎng)時(shí)間的演進(jìn)，制度變遷符合相對(duì)性與漸進(jìn)性的特點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)界定逐漸清晰和完善，權(quán)利體系隨之不斷細(xì)化。巴澤爾認(rèn)為，“產(chǎn)權(quán)是一系列變量的函數(shù)，具體包括產(chǎn)權(quán)人直接保護(hù)資產(chǎn)的努力、其他人占有資產(chǎn)的企圖、正式或非正式的非官方保護(hù)，以及主要通過警察和法庭執(zhí)行的官方保護(hù)”。[7]沿循巴澤爾的分析進(jìn)路，可以抽離和擴(kuò)展出影響制度變遷的主要因素：一是制度環(huán)境，主要影響“第一行動(dòng)集團(tuán)”（官方）的決策，本文將從宏觀和中觀的制度層面展開分析，把握宅基地制度變遷各階段所面臨的時(shí)代背景；二是目標(biāo)導(dǎo)向，在不同的環(huán)境背景下，產(chǎn)權(quán)界定的目標(biāo)導(dǎo)向具有多樣性，不同的目標(biāo)導(dǎo)向直接作用于多方權(quán)利主體的博弈空間及制度均衡的結(jié)果，進(jìn)而影響制度變遷的方向；三是主體關(guān)系，也即產(chǎn)權(quán)人、其他人和官方之間是相互配合，還是支配主導(dǎo)，本文將呈現(xiàn)政府、集體、農(nóng)民等主體之間的關(guān)系對(duì)制度變遷路徑的規(guī)制。

2 農(nóng)村宅基地制度變遷的歷時(shí)分析

建國(guó)以來，我國(guó)的宅基地制度歷經(jīng)多次調(diào)整與變化，學(xué)者們也從不同的角度對(duì)宅基地制度的變遷過程進(jìn)行了分析。在宅基地制度演進(jìn)的過程中，宅基地所有權(quán)的性質(zhì)從農(nóng)民私人所有，到生產(chǎn)隊(duì)集體所有，再轉(zhuǎn)向農(nóng)民集體所有[8]；使用權(quán)的流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從自由流轉(zhuǎn)、變相流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變[3]，國(guó)家“管制”不斷強(qiáng)化，農(nóng)民“產(chǎn)權(quán)”逐漸弱化[9]；宅基地的功能作用從保障性向資產(chǎn)性轉(zhuǎn)變[10]。在此過程中，最重要的是權(quán)利體系在發(fā)生變化，本文將宅基地制度變遷的路徑劃分為四個(gè)階段，并依托于產(chǎn)權(quán)界定理論進(jìn)行分析。

2.1 第一階段：宅基地農(nóng)民所有（1949—1962年）

此階段宅基地所有權(quán)和房屋所有權(quán)均歸農(nóng)民私人所有，農(nóng)民以個(gè)人為單位平均分配、無償取得，國(guó)家承認(rèn)農(nóng)民有自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租土地的權(quán)利[11]，形成了自由的宅基地交易市場(chǎng)秩序。

從制度環(huán)境來看，一方面，新中國(guó)的成立標(biāo)志著民族的獨(dú)立和人民的解放，中國(guó)建立起了人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)性制度，在農(nóng)村地區(qū)建立起了鄉(xiāng)一級(jí)的基層政權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主，宅基地農(nóng)民所有制為新生的政權(quán)提供了保障，穩(wěn)定了農(nóng)民的生活[12]。另一方面，長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力嚴(yán)重受損，國(guó)家試圖通過土地改革調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與“耕者有其田”的革命承諾并行，宅基地制度兌現(xiàn)了廣大農(nóng)民的“居者有其屋”。從目標(biāo)導(dǎo)向來看，為滿足城鄉(xiāng)平等的需求，宅基地?zé)o償平均地分配給農(nóng)民個(gè)人。建國(guó)之初，百?gòu)U待興，為恢復(fù)農(nóng)村正常的生產(chǎn)生活，中央對(duì)宅基地權(quán)利進(jìn)行調(diào)整。此階段恢復(fù)了農(nóng)民的生產(chǎn)生活秩序，從糧食生產(chǎn)來看，1949年的糧食產(chǎn)量?jī)H為2 263.6億斤，在1962年已穩(wěn)定在3 000億斤以上[13]。從主體關(guān)系來看，政府與農(nóng)民相互合作，政府承認(rèn)農(nóng)民對(duì)宅基地的所有權(quán)，并賦予了農(nóng)民宅基地買賣、出租、繼承及抵押等權(quán)利，農(nóng)民獲得了較為完整的宅基地權(quán)利，積極開展生產(chǎn)生活，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速的恢復(fù)與發(fā)展。

2.2 第二階段：宅基地“兩權(quán)分離”（1962—1978年）

此階段宅基地所有權(quán)和使用權(quán)分離，所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)集體，使用權(quán)歸農(nóng)民，長(zhǎng)期占有、長(zhǎng)期使用。宅基地一律不準(zhǔn)出租或買賣，生產(chǎn)隊(duì)社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利[14-15]。

從制度環(huán)境來看，一方面，建國(guó)之后農(nóng)民的自由遷徙給城市發(fā)展帶來了管理和資源上的壓力，從1958年開始，我國(guó)對(duì)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移進(jìn)行限制，1977年，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度已完全形成[16]。為了與當(dāng)時(shí)逐步縮緊的戶籍制度改革相適應(yīng)，將農(nóng)民與土地捆綁在一起，國(guó)家實(shí)行了宅基地?zé)o償取得、無限期使用、限制流轉(zhuǎn)的制度安排，消滅了宅基地的商品屬性[17]。另一方面，農(nóng)地制度實(shí)行集體所有、集體經(jīng)營(yíng)，宅基地也在制度統(tǒng)一性的背景下，實(shí)行所有權(quán)歸集體、使用權(quán)歸農(nóng)民的權(quán)利安排。從目標(biāo)導(dǎo)向來看，中央確立了優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)的宏觀戰(zhàn)略，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)則為其提供資源支持。通過兩權(quán)分離、集體所有的形式，在體現(xiàn)使用權(quán)權(quán)益的基礎(chǔ)上將土地資源集中化，為國(guó)家工業(yè)化發(fā)展提供動(dòng)力[18]。從主體關(guān)系來看，政府占據(jù)支配地位，周其仁指出，土地改革時(shí)期國(guó)家早已把自己的意志鑄入了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，由此國(guó)家意志的改變必然帶來產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)換[19]；從人民公社化的進(jìn)程可以看出，宅基地所有權(quán)的變更并未體現(xiàn)等價(jià)交換原則，而是通過國(guó)家權(quán)力的介入無償平調(diào)完成的，這種宅基地權(quán)利制度得到了1975年《憲法》和1978年《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》的確認(rèn)與補(bǔ)充[8]。因此，宅基地的所有權(quán)歸屬集體，使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制，相關(guān)制度設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民居住權(quán)的保障功能。

2.3 第三階段：使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索（1978—2013年）

此階段的宅基地所有權(quán)和使用權(quán)仍處于兩權(quán)分離狀態(tài)，宅基地禁止出租和買賣，宅基地上的房屋被允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓。國(guó)家對(duì)宅基地總量進(jìn)行控制，并在1997年后進(jìn)行嚴(yán)格管控。20世紀(jì)90年代中后期，地方政府在中央的制度縫隙下開始了對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索。

從制度環(huán)境來看，一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制大大解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)村富余的勞動(dòng)力開始向外流動(dòng)，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度也開始松動(dòng)，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索提供了制度空間。尤其是分稅制改革之后，地方財(cái)政出現(xiàn)巨大缺口，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等使得地方政府從“援助之手”轉(zhuǎn)向“攫取之手”[20]，“土地財(cái)政”由此興起。另一方面，對(duì)宅基地嚴(yán)格的管制源于當(dāng)時(shí)亂占耕地現(xiàn)象十分嚴(yán)重。改革開放后，為了吸納人才，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非農(nóng)戶口可向縣級(jí)政府申請(qǐng)宅基地，制度的松動(dòng)導(dǎo)致宅基地規(guī)模的激增，耕地被過度占用[21]，房屋亂建現(xiàn)象突出。此后，城鎮(zhèn)居民申請(qǐng)宅基地的政策逐漸縮緊，2004年提出嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地[22]，宅基地上房屋的建造也受到嚴(yán)格限制，進(jìn)入了“指標(biāo)建房”時(shí)代。從目標(biāo)導(dǎo)向來看，中央此時(shí)沿襲農(nóng)村支持城市發(fā)展的既定方案，并于世紀(jì)之交將“三農(nóng)”問題提上政策議程，開啟了城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。1994年以前城鎮(zhèn)人口比重的年均增長(zhǎng)速度是0.6%，1994年以后的年均增長(zhǎng)速度為1.3%，城市化明顯加快[23]。隨著城市建設(shè)用地需求的不斷增加，農(nóng)村宅基地越來越受到地方政府的重視，國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模糊規(guī)定實(shí)際上為地方政府提供了制度空間，各地探索了多種宅基地流轉(zhuǎn)模式。從主體關(guān)系來看，政府在此階段仍然居于支配地位，并與市場(chǎng)力量深度配合，在事實(shí)上主導(dǎo)著土地二元市場(chǎng)的分利秩序，競(jìng)奪土地的增值收益。姚洋認(rèn)為，隨著改革的推進(jìn)，農(nóng)民對(duì)地權(quán)的進(jìn)一步要求與國(guó)家的控制之間形成了矛盾，在利益分歧逐漸顯現(xiàn)的條件下，國(guó)家仍然保留著對(duì)地權(quán)的控制[24]。

2.4 第四階段：宅基地“三權(quán)分置”（2013年至今）

此階段開始探索宅基地所有權(quán)、使用權(quán)和資格權(quán)“三權(quán)分置”的模式，中央要求“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！盵25]宅基地自愿有償退出，依照法定程序獲取。

從制度環(huán)境上說，宏觀的制度環(huán)境包括全面深化改革的部署與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。全面深化改革以來，放權(quán)讓利成為主流，在此背景下開啟了宅基地制度改革試點(diǎn)，“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”[4]隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，為盤活農(nóng)村閑置資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，加強(qiáng)宅基地財(cái)產(chǎn)性功能的“三權(quán)分置”應(yīng)運(yùn)而生[26]。中觀制度環(huán)境則包括以下幾個(gè)方面：一是隨著土地確權(quán)的開展，宅基地的確權(quán)登記頒證工作也開始進(jìn)行，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)得到界定與保護(hù)，這為后續(xù)的權(quán)利分置與權(quán)利流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。二是在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索時(shí)期，浙江、上海等地取得了積極成效，宅基地“三權(quán)分置”的地方探索實(shí)際上已經(jīng)展開，為后續(xù)改革奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)，提供了參考路徑。三是二元經(jīng)濟(jì)體制下形成的剪刀差收入使得農(nóng)村人口大量流向城市，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民的建新不拆舊又導(dǎo)致了“內(nèi)空外擴(kuò)”的現(xiàn)狀[27]。隨著歷史遺留問題的堆積，宅基地面積超標(biāo)、房屋閑置及“一戶多宅”等情況亟待解決，同時(shí)存在著宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，對(duì)宅基地進(jìn)行權(quán)利分置與使用權(quán)適度放活是必然趨勢(shì)。2013年的中央“一號(hào)文件”，將農(nóng)村土地“三權(quán)分置”作為一項(xiàng)國(guó)家政策正式提出。2018年宅基地“三權(quán)分置”改革加速推進(jìn)。從目標(biāo)導(dǎo)向上來看，此階段是城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，在新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略背景下，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)或抵押可以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)性收入、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)。從主體關(guān)系來看，政府在此過程中主要是搭建交易平臺(tái)，提供制度保障，政府、集體、農(nóng)戶與社會(huì)主體之間相互合作，在市場(chǎng)交易過程中，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的最優(yōu)配置。

3 農(nóng)村宅基地制度變遷的實(shí)踐特征

在我國(guó)宅基地制度變遷過程中，產(chǎn)權(quán)界定在制度環(huán)境、目標(biāo)導(dǎo)向和主體關(guān)系等多重因素的影響下進(jìn)行，具有相對(duì)性與漸進(jìn)性。在產(chǎn)權(quán)界定的視角下分析宅基地制度的演變過程，可以歸納出以下三個(gè)實(shí)踐特征。

3.1 產(chǎn)權(quán)的制度形態(tài)從攫取型轉(zhuǎn)向包容型

阿西莫格魯和羅賓遜在政治與經(jīng)濟(jì)兩個(gè)維度下區(qū)分了包容型與攫取型的制度形態(tài)。從經(jīng)濟(jì)制度上來說，包容型經(jīng)濟(jì)制度對(duì)私有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，個(gè)人在產(chǎn)權(quán)得以保護(hù)的前提下開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可以獲得生產(chǎn)性收入的絕大部分，具有很高的生產(chǎn)積極性，催生繁榮。然而，在攫取型經(jīng)濟(jì)制度下，制度由統(tǒng)治者或當(dāng)權(quán)者所制定，人們只能獲取少部分收益，生產(chǎn)積極性不高。產(chǎn)權(quán)無法得到保護(hù)也將限制創(chuàng)新活動(dòng)的進(jìn)行，難以實(shí)現(xiàn)持久繁榮[28-29]。在宅基地制度發(fā)展前期，尤其是兩權(quán)分離階段，為爭(zhēng)奪土地資源，少部分人控制權(quán)利，產(chǎn)權(quán)得不到清晰界定，表現(xiàn)出攫取型制度的特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮因之受阻。隨著權(quán)利不斷明晰和產(chǎn)權(quán)保護(hù)強(qiáng)度的提升，圍繞宅基地展開的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得到鼓勵(lì)，“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)市場(chǎng)邏輯的肯認(rèn)，對(duì)多方主體利益的包容，以此充分保障集體和農(nóng)戶的權(quán)利，廣泛吸取社會(huì)主體的參與，促使宅基地不斷釋放出資產(chǎn)性價(jià)值，在一定程度上表現(xiàn)出包容型經(jīng)濟(jì)制度的特點(diǎn)[30]。

3.2 產(chǎn)權(quán)的“公共領(lǐng)域”逐步縮小

巴澤爾從產(chǎn)權(quán)界定的中間狀態(tài)出發(fā)，提出了權(quán)利的“公共領(lǐng)域”，揭示了產(chǎn)權(quán)界定的相對(duì)性。“面對(duì)變化多端的情況，獲得全面信息的困難有多大，界定產(chǎn)權(quán)的困難也就有多大?！盵7]當(dāng)資產(chǎn)的價(jià)值不斷升高，對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰界定的需求也就更大[30]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，宅基地的價(jià)值不斷顯化，人們的權(quán)利意識(shí)也隨之強(qiáng)化。宅基地制度變遷的歷程，呈現(xiàn)出權(quán)利體系的逐漸細(xì)化，不僅實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分置”，而且開啟了農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)適度放活的新探索。換言之，隨著宅基地產(chǎn)權(quán)的資產(chǎn)性價(jià)值不斷顯現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)被清晰界定給各權(quán)利主體，產(chǎn)權(quán)的“公共領(lǐng)域”逐漸縮小，剩余索取權(quán)被逐步讓渡給集體和農(nóng)戶。

3.3 產(chǎn)權(quán)的“國(guó)家悖論”始終存在

諾斯指出，“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為衰退的根源?！盵31]只有國(guó)家強(qiáng)大時(shí)，才有足夠的力量界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，但國(guó)家過于強(qiáng)大，又可能對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行侵犯，甚至濫用權(quán)力。在宅基地制度變遷的過程中，也始終存在著產(chǎn)權(quán)的“國(guó)家悖論”。在前期，新中國(guó)力量薄弱，未對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行細(xì)致的規(guī)定，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)也缺乏保護(hù)；隨著國(guó)家的逐漸強(qiáng)大，國(guó)家對(duì)宅基地權(quán)利進(jìn)行了過度索取和控制；當(dāng)今，“國(guó)家悖論”仍然存在，但隨著市場(chǎng)力量的壯大和權(quán)利意識(shí)的強(qiáng)化，國(guó)家的行為邊界受到了更多的約束，政府、市場(chǎng)、集體、農(nóng)戶圍繞著宅基地的產(chǎn)權(quán)實(shí)踐正在走向更加平等、開放和包容的新階段。

4 結(jié)論與討論

宅基地作為我國(guó)農(nóng)村土地制度中一項(xiàng)重要的制度安排，兼具社會(huì)保障功能與財(cái)產(chǎn)性功能。新中國(guó)成立以來，我國(guó)宅基地制度經(jīng)過了復(fù)雜的變化，并且深化改革仍在繼續(xù)。宅基地制度變遷是多重因素交互作用的結(jié)果，本文借助產(chǎn)權(quán)界定理論對(duì)我國(guó)宅基地制度的變遷誘因進(jìn)行了分析，總結(jié)歸納為制度環(huán)境、目標(biāo)導(dǎo)向和主體關(guān)系三個(gè)方面。制度環(huán)境對(duì)宅基地制度變遷起著基礎(chǔ)性作用，在不同的發(fā)展階段，我國(guó)所面臨的差異化的時(shí)代背景和實(shí)踐困境，影響著政府的戰(zhàn)略決策；目標(biāo)導(dǎo)向?qū)φ刂贫茸冞w起著方向性引領(lǐng)的作用，從城鄉(xiāng)平等，到農(nóng)村支持城市，再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，宅基地權(quán)利體系不斷細(xì)化，產(chǎn)權(quán)的界定與歸屬不斷明確，使用權(quán)也適度被放活。主體關(guān)系的不同也影響著權(quán)利的分置和流轉(zhuǎn)，在政府和農(nóng)民相互合作的階段，權(quán)利歸屬私人，自由流轉(zhuǎn)不受限制；在政府支配的階段，所有權(quán)歸屬集體，使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制；在政府主導(dǎo)但留有改革縫隙時(shí)，各地方政府開始使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索；在政府引領(lǐng)下各權(quán)利主體相互配合時(shí)，產(chǎn)權(quán)被細(xì)分并清晰分配給相應(yīng)主體，使用權(quán)開始了多種形式的流轉(zhuǎn)。在這三重因素的作用下，目前我國(guó)宅基地形成了“三權(quán)分置”的權(quán)利體系，使用權(quán)實(shí)現(xiàn)了分離和放活，權(quán)利配置不斷優(yōu)化，長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐也為我國(guó)宅基地制度進(jìn)一步改革深化提供了寶貴的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)。

縱觀當(dāng)代宅基地制度變遷的過程，有以下經(jīng)驗(yàn)啟示：一是包容型制度是一個(gè)國(guó)家繁榮發(fā)展的重要前提，在包容型經(jīng)濟(jì)制度下，生產(chǎn)者的權(quán)益得到保護(hù)，生產(chǎn)者有足夠的生產(chǎn)積極性，能夠保障經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。二是對(duì)產(chǎn)權(quán)屬性的認(rèn)識(shí)要足夠清晰，對(duì)產(chǎn)權(quán)界定要足夠明確，盡量縮小產(chǎn)權(quán)界定的“公共領(lǐng)域”，特別是在向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的階段，產(chǎn)權(quán)的公共領(lǐng)域越多，效率越低。三是國(guó)家并不是全能的，制度變革不能僅僅依靠國(guó)家力量，更要借助市場(chǎng)力量，尊重和維護(hù)農(nóng)戶與集體的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，這也是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

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本期專欄負(fù)責(zé)人簡(jiǎn)介：

羅湖平，博士/博士后，湖南工商大學(xué)教授、湘江學(xué)者，碩士生導(dǎo)師，主要從事土地經(jīng)濟(jì)與政策研究，在《中國(guó)行政管理》 《光明日?qǐng)?bào)·理論版》 《經(jīng)濟(jì)地理》等發(fā)表學(xué)術(shù)論文50余篇，出版專著1部，曾獲湖南省社科優(yōu)秀成果獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)， 2項(xiàng)成果鑒定為湖南省內(nèi)先進(jìn)水平， 8項(xiàng)為省領(lǐng)導(dǎo)批示智庫(kù)成果。