中國特色的宏觀經(jīng)濟(jì)政策：從調(diào)控到治理

時(shí)紅秀 姜招朋

中國特色宏觀調(diào)控邁向宏觀經(jīng)濟(jì)治理，大致經(jīng)歷了五個(gè)階段：醞釀提出、初步探索、借鑒豐富、深化重構(gòu)和完善提升。其中，起決定作用的是兩大背景，一是隨著改革的不斷深化，現(xiàn)代市場(chǎng)體制逐漸確立并日漸成熟，政府干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)的方式和工具趨于完善；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及其理念的演變，使更多政策工具被不斷開發(fā)出來并加以實(shí)施。但今后在實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，中國特色宏觀調(diào)控仍需要深入探索多種政策工具之間怎樣協(xié)調(diào)發(fā)力，政策實(shí)施主體如何劃分權(quán)責(zé)，怎樣評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果，當(dāng)前有哪些傾向要引起注意。本文就此進(jìn)行了梳理和討論。

從“宏觀調(diào)控”邁向“宏觀經(jīng)濟(jì)治理”

改革開放之初，我國經(jīng)濟(jì)體制脫胎于長(zhǎng)期推行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。隨著改革的不斷深化，市場(chǎng)地位逐漸確立，力量快速壯大，政府與市場(chǎng)的關(guān)系不斷被重塑，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段也逐漸“晰出”。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，國家發(fā)展戰(zhàn)略理念及目標(biāo)也分階段被提出，相應(yīng)的政策工具陸續(xù)被開發(fā)出來。圖1刻畫了宏觀經(jīng)濟(jì)政策在這兩大因素決定下的演變過程。

圖1 我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的演變過程

醞釀提出階段（1984年至20世紀(jì)80年代末）

1984年，黨的十二屆三中全會(huì)啟動(dòng)了我國以城市改革為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，改革從國營(yíng)企業(yè)（也包括地方政府）放權(quán)讓利開始。會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出了“宏觀調(diào)節(jié)”概念。當(dāng)時(shí)明確改革的中心環(huán)節(jié)是搞活國營(yíng)企業(yè)，只是因國營(yíng)（有）企業(yè)幾乎相當(dāng)于政府附屬物，作為自負(fù)盈虧、自主決策的市場(chǎng)主體地位尚未確立。結(jié)果可想而知，軟預(yù)算約束條件下放權(quán)讓利，往往使微觀上的投資饑渴癥、消費(fèi)基金膨脹難以遏制；宏觀上的計(jì)劃失靈、財(cái)政赤字和信貸失控等周期性發(fā)作。幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，要實(shí)現(xiàn)總供求的平衡，處理好積累與消費(fèi)的關(guān)系，處理好農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)和重工業(yè)的比例關(guān)系就一直是宏觀調(diào)節(jié)的主題。但依靠的是計(jì)劃命令和指標(biāo)控制，以及對(duì)地方政府投資項(xiàng)目和對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行周期性整治（中共中央黨校〔國家行政學(xué)院〕經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，2019）。后來價(jià)格改革“闖關(guān)”一度引發(fā)混亂，于是“治理整頓”（即治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境、整頓經(jīng)濟(jì)秩序）被提出。一直到20世紀(jì)90年代初，幾乎每年都開展全國性的稅收、財(cái)務(wù)、物價(jià)大檢查。回顧該時(shí)期，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行難有宏觀與微觀之分，“宏觀調(diào)節(jié)”無不訴諸微觀操作。

但此階段畢竟提出了政企分開和政府與市場(chǎng)關(guān)系問題。1987年，黨的十三大提出“國家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”。作為宏觀政策工具的計(jì)劃，被要求縮減指令性、擴(kuò)大指導(dǎo)性范圍。宏觀調(diào)節(jié)強(qiáng)調(diào)以各種經(jīng)濟(jì)杠桿間接地影響市場(chǎng)信號(hào)，引導(dǎo)企業(yè)行為。1988年，黨的十三屆三中全會(huì)公報(bào)提出“治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境，整頓經(jīng)濟(jì)秩序，必須同加強(qiáng)和改善新舊體制轉(zhuǎn)換時(shí)期的宏觀調(diào)控結(jié)合起來”，“宏觀調(diào)控”提法首次出現(xiàn)在黨的重要文獻(xiàn)中。

初步探索階段（1992年至20世紀(jì)90年代末）

1992年，黨的十四大確立“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的改革目標(biāo)，明確市場(chǎng)要“在社會(huì)主義國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。改革連番向“深水區(qū)”突進(jìn)：國企改革從破“三鐵”（鐵工資、鐵交椅、鐵飯碗）破局到“抓大放小、下崗分流”，幾乎重塑了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)；與此相關(guān)的大規(guī)模的企業(yè)債務(wù)清理、對(duì)應(yīng)的商業(yè)銀行不良資產(chǎn)的重整和救助，以及相應(yīng)的監(jiān)管制度的推出，初步確立了以銀行業(yè)為主體的現(xiàn)代金融系統(tǒng)；財(cái)政改革從“分稅制”開始到實(shí)施預(yù)算制度改革，基本確立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政框架；對(duì)外開放則通過匯率制度改革，基本確立了開放條件下的外貿(mào)運(yùn)行與管理體制。

伴隨著申請(qǐng)恢復(fù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）地位到后來加入世界貿(mào)易組織（WTO）的談判過程，我國的改革實(shí)質(zhì)上參照著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和全球化開放的要求，頗有“以開放倒逼改革”的意味。改革的中心環(huán)節(jié)由早期的搞活國營(yíng)（有）企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)椴粩嗬迩逭褪袌?chǎng)的關(guān)系上來。政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行如何干預(yù)的問題變得日益重要。黨的十四大就“宏觀調(diào)控”有過深入闡述，至1998年，宏觀調(diào)控從預(yù)期目標(biāo)到政策工具確定為8個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、固定資產(chǎn)投資、物價(jià)水平、財(cái)政收支、貨幣供應(yīng)、進(jìn)出口平衡、人口增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（中共中央黨?！矅倚姓W(xué)院〕經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，2019）。

整個(gè)20世紀(jì)90年代，圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式問題，引發(fā)過如何實(shí)現(xiàn)由粗放型轉(zhuǎn)向集約型增長(zhǎng)的討論，盡管迫切需要推出宏觀政策來推動(dòng)這種轉(zhuǎn)變，但這方面的措施和效果并不明顯。致力于體制轉(zhuǎn)型的改革探索并由此引發(fā)的相關(guān)問題占據(jù)了決策者更大的精力。

借鑒豐富階段（2001年至2012年）

進(jìn)入21世紀(jì)，以正式加入WTO為標(biāo)志，我國經(jīng)濟(jì)開始深度融入全球經(jīng)濟(jì)。通過確立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則以實(shí)現(xiàn)效率和繁榮的認(rèn)知深入人心。從“十一五”開始，實(shí)行了半個(gè)世紀(jì)的“五年計(jì)劃”改為“五年規(guī)劃”，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式基本退出，我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的四梁八柱逐漸形成。開放條件下的宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)問題變得非常重要?；谖覈鴩?，借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)，黨的十六大將宏觀政策表述為四大目標(biāo)，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)和保持國際收支平衡。財(cái)政政策和貨幣政策也被確立為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的主要手段。

針對(duì)長(zhǎng)期以來經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過熱與過冷交替出現(xiàn)，宏觀政策和實(shí)施方式的理論探索和實(shí)踐探索同步進(jìn)行，既有“積極的財(cái)政政策”“穩(wěn)健的貨幣政策”，也有“有保有壓、區(qū)別對(duì)待”，還有“嚴(yán)把土地和信貸兩個(gè)閘門”等。應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)大起大落的宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)不斷豐富。尤其是2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，我國及時(shí)推出4萬億投資擴(kuò)張計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)可能造成的沖擊（董昀，2023），畢竟保增長(zhǎng)——無論是“保八”（即8%的GDP增長(zhǎng)率）還是后來的“保七”，背后是巨大的保就業(yè)壓力。就業(yè)是民生之本。我國人口規(guī)模巨大，快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，每年確保1000萬至1500萬成人新增就業(yè)，這是中國經(jīng)濟(jì)區(qū)別任何經(jīng)濟(jì)體的顯著特征。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上，為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境資源、生態(tài)和民生壓力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、包容性發(fā)展，黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會(huì)的理念。“轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式”更新為“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”，傳統(tǒng)上“又快又好”發(fā)展也轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝趾糜挚臁卑l(fā)展。隨即一系列具體的政策工具被開發(fā)實(shí)施，相應(yīng)的法治規(guī)則也陸續(xù)確立。

深化重構(gòu)階段（2013年至2019年）

黨的十八大以來，中國特色社會(huì)主義實(shí)踐進(jìn)入新時(shí)代。黨的十八屆三中全會(huì)開啟了全面深化改革的進(jìn)程，明確其重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。在巨大的政治勇氣推動(dòng)下，改革攻堅(jiān)突進(jìn)，突破利益固化藩籬，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端。各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度框架基本建立，許多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)歷史性變革、系統(tǒng)性重塑、整體性重構(gòu)，使中國特色社會(huì)主義制度更加成熟、更加定型。經(jīng)濟(jì)體制改革方面，緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系。發(fā)展戰(zhàn)略上，提出并貫徹新發(fā)展理念，著力推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局，實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，制定一系列具有全局性意義的區(qū)域重大戰(zhàn)略，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)現(xiàn)歷史性躍升。

在此階段，我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速轉(zhuǎn)為中高速，進(jìn)入新常態(tài)。宏觀政策方向、目標(biāo)、工具和實(shí)施重點(diǎn)也發(fā)生變化。其中的重大轉(zhuǎn)變是一反長(zhǎng)期盛行于世的以管理總需求為主的宏觀調(diào)控。我國以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，針對(duì)產(chǎn)能過剩和高杠桿風(fēng)險(xiǎn)積累，從“三去一降一補(bǔ)”開題。發(fā)揮有效市場(chǎng)和有為政府的雙重作用，宏觀政策工具既要實(shí)現(xiàn)逆周期功能，又要兼顧跨周期效應(yīng)，還要在推動(dòng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、發(fā)展質(zhì)量提升上有所作為，宏觀調(diào)控方式幾乎得以重構(gòu)。

最重要的轉(zhuǎn)變是發(fā)展理念，在科學(xué)發(fā)展觀實(shí)踐基礎(chǔ)上，黨的十八屆五中全會(huì)提出五大發(fā)展理念，即“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”。黨的十九大明確“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，“速度目標(biāo)”開始轉(zhuǎn)向“質(zhì)量目標(biāo)”。增長(zhǎng)的定量目標(biāo)也轉(zhuǎn)換為區(qū)間目標(biāo)，不以GDP論英雄，甚至不公布具體增長(zhǎng)目標(biāo)，只要經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，為體制轉(zhuǎn)型和質(zhì)量提升留下余地。以此為始，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以全新的戰(zhàn)略思維引領(lǐng)，相繼提出建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

完善提升階段（2020年以后）

2020年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出“宏觀經(jīng)濟(jì)治理”概念，指出“完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理體制”，要健全“以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財(cái)政政策、貨幣政策和就業(yè)優(yōu)先政策為主要手段，投資、消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系”。在這一體系中，既有調(diào)節(jié)短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的財(cái)政與貨幣政策，也有中長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，更有就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等一系列單項(xiàng)政策?？偨Y(jié)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更加注重需求與供給的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。黨的二十大提出“堅(jiān)持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來，增強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性”。這為宏觀經(jīng)濟(jì)治理政策體系的完善和提升指明了方向（王思琛、任保平，2021）。

在體制改革上，從黨的十九屆五中全會(huì)到二十大的部署，我國改革開放的定位、目標(biāo)和要求都邁向一個(gè)全新的高度，即構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，推進(jìn)高水平對(duì)外開放（習(xí)近平，2022）。

在發(fā)展戰(zhàn)略上，全面建成小康社會(huì)目標(biāo)順利完成，黨的十九屆五中全會(huì)提出2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，黨的二十大提出到本世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，指出首要任務(wù)是“高質(zhì)量發(fā)展”。高質(zhì)量發(fā)展是關(guān)系現(xiàn)代化建設(shè)全局的一場(chǎng)深刻變革，要以創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的。此外，適應(yīng)全球政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)新變化，統(tǒng)籌安全與發(fā)展，一方面擴(kuò)大制度型對(duì)外開放，積極開展全球合作，另一方面確保經(jīng)濟(jì)安全，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新自立自強(qiáng)。一個(gè)富有中國特色的宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系開始形成，宏觀調(diào)控從政策到理論也亟待深入探索，進(jìn)一步完善和提升。

宏觀經(jīng)濟(jì)治理的中國特色和獨(dú)有問題

現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)端于克服大蕭條的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，據(jù)此開發(fā)的國民收入賬戶體系使政府干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有了可識(shí)別的指標(biāo)和可操作的工具，從而開啟了各國的宏觀調(diào)控政策實(shí)踐?？傮w上，這套理論屬于如何識(shí)別和管理總需求的理論，起初就是用來解釋短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，而非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的。相對(duì)于新古典增長(zhǎng)模式從總供給（生產(chǎn)）方面研究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，凱恩斯主義理論更看重需求變化，“順便”旁及了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?？裳葑兊胶髞恚@一理論被開發(fā)出眾多解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的理論模型。最著名的是關(guān)于投資、消費(fèi)和凈出口的所謂的“三架馬車”，研究如何“拉動(dòng)增長(zhǎng)”的理論。盡管這些研究豐富了人類對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，但政策實(shí)踐給各國尤其是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體帶來不少災(zāi)難性后果，更無從預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的宏觀經(jīng)濟(jì)危機(jī)。2008年國際金融危機(jī)后著名的英國女王之問，曾令一眾學(xué)術(shù)大師汗顏。

改革開放以來，我國在這方面進(jìn)行了大量的學(xué)習(xí)和借鑒，但從來都是基于自身國情決策，更不會(huì)不顧自身體制條件盲目照搬。如前所述，我國宏觀調(diào)控實(shí)踐無不在體制改革不斷推進(jìn)和發(fā)展戰(zhàn)略分步調(diào)整兩大背景下探索深化，體現(xiàn)出濃厚的中國特色，至少包括如下諸端。

富有活力的超大規(guī)模市場(chǎng)和市場(chǎng)不完善的問題并存

人口規(guī)模巨大是中國式現(xiàn)代化的顯著特征之一。超大規(guī)模需求是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“最稀缺的資源”。2021年我國最終消費(fèi)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)65.4%，比2012年提高10個(gè)百分點(diǎn)，構(gòu)成宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的“壓艙石”和持續(xù)增長(zhǎng)的第一拉動(dòng)力。全面建成小康社會(huì)任務(wù)圓滿完成后，我國已有4億多人口的中產(chǎn)階層。隨著共同富裕政策的實(shí)施，預(yù)計(jì)2035年中產(chǎn)階層人口有望再翻一番，社會(huì)消費(fèi)能力將更加強(qiáng)勁。根據(jù)斯密定理，超大規(guī)模國內(nèi)市場(chǎng)必然蘊(yùn)含著澎湃的創(chuàng)新與發(fā)展的活力。

必須認(rèn)識(shí)到，中國的市場(chǎng)化改革仍有不少硬骨頭要啃，宏觀調(diào)控的效力深受市場(chǎng)運(yùn)行效率的制約。包括基礎(chǔ)資源和能源、城鄉(xiāng)土地等要素市場(chǎng)化改革仍未完成；教育、醫(yī)療及公用事業(yè)領(lǐng)域供給側(cè)競(jìng)爭(zhēng)活力嚴(yán)重不足。尤其是金融領(lǐng)域，多層次服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、支撐創(chuàng)新的資本市場(chǎng)的活力遠(yuǎn)未被激發(fā)出來。這就要求考慮宏觀政策的有效性。2023年上半年，疫情之后的強(qiáng)勁增長(zhǎng)遇阻，財(cái)政貨幣政策不可謂不給力，截至2023年6月末，廣義貨幣(M2)余額為287.3萬億元，同比增長(zhǎng)11.3%，可是CPI未漲，PPI也未漲，股市指數(shù)更未漲，同時(shí)實(shí)體經(jīng)濟(jì)尤其是制造業(yè)、專精特新創(chuàng)新型企業(yè)融資難融資貴問題并未得到根本解決，引發(fā)社會(huì)關(guān)于“錢都去哪兒了”的熱議。由此上溯至2012年，當(dāng)年末M2余額不足百萬億元（97萬億元），2016年超過155萬億元，2019年接近200萬億元，2022年超過260萬億元，廣義貨幣供應(yīng)量平均增速兩位數(shù)，同期GDP增長(zhǎng)卻節(jié)節(jié)下滑。過度依靠財(cái)政貨幣等宏觀政策，對(duì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的效力越來越不明顯。在此意義上，面對(duì)大規(guī)模市場(chǎng)，如何識(shí)別其運(yùn)行機(jī)理，怎樣成功駕馭它，需要開發(fā)哪些宏觀政策工具，如何設(shè)計(jì)其實(shí)施機(jī)制，不能，也無從復(fù)制借鑒外部經(jīng)驗(yàn)，只能根據(jù)市場(chǎng)成熟程度相機(jī)試錯(cuò)。

獨(dú)具韌性和潛力的發(fā)展空間和仍然存在的不平衡不均等共在

中國擁有全球范圍內(nèi)相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)體系，豐富的高素質(zhì)人力資源，并已經(jīng)建成相對(duì)發(fā)達(dá)且便利的基礎(chǔ)設(shè)施體系。城市群、經(jīng)濟(jì)帶、自貿(mào)區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速推進(jìn)，為打造或重構(gòu)全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈集群，以及補(bǔ)鏈、延鏈、強(qiáng)鏈提供了關(guān)鍵平臺(tái)。這些區(qū)域還孕育著綠色、高新科技以及新興業(yè)態(tài)等巨額升級(jí)投資需求。“十四五”規(guī)劃的102項(xiàng)重大工程項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，開局良好。經(jīng)過持續(xù)多年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，率先出臺(tái)“三去一降一補(bǔ)”措施，為后續(xù)的刺激性政策擴(kuò)張打下充足空間。尤其在金融領(lǐng)域，前期“精準(zhǔn)拆彈”措施，較早排除了風(fēng)險(xiǎn)隱患，使我國可以更加從容地應(yīng)對(duì)疫情沖擊和全球性危機(jī)帶來的影響。這與一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貿(mào)易、貨幣、財(cái)政等政策失衡，短期周期與長(zhǎng)期增長(zhǎng)問題交織，國內(nèi)外危機(jī)沖擊頻發(fā)，“按下葫蘆浮起瓢”的局面迥然不同。

但中國作為全球最大發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)和產(chǎn)業(yè)之間存在諸多突出的發(fā)展不平衡不充分問題。尤其在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展方面還有許多卡點(diǎn)和瓶頸，科技創(chuàng)新能力特別是原創(chuàng)性技術(shù)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力還不強(qiáng)。在確保糧食、能源、重要資源和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈可靠安全，以及防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面還存在許多重大隱患，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)依然艱巨，應(yīng)對(duì)氣候變化壓力巨大。為此，除了深化改革破除人為障礙外，宏觀調(diào)控不能完全依賴總量政策，須在規(guī)劃、就業(yè)、分配、產(chǎn)業(yè)、投資等方面開發(fā)更有針對(duì)性的政策工具，深入探索。

歷經(jīng)考驗(yàn)的體制優(yōu)勢(shì)與不可忽視的體制慣性都較突出

多樣且復(fù)雜的“場(chǎng)景”曾經(jīng)考驗(yàn)了我們應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，也檢驗(yàn)了我國獨(dú)有的體制優(yōu)勢(shì)。其中，最重要的是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，集中力量辦大事的舉國體制。它已成為中國在歷史上屢次成功應(yīng)對(duì)外部壓力，堅(jiān)持獨(dú)立探索、自主決策邁向成功的底氣。改革開放以來，我們有有效治理嚴(yán)重通脹（有超過20%者）的經(jīng)驗(yàn)，也有成功克服嚴(yán)重萎縮（20世紀(jì)90年代初負(fù)增長(zhǎng)）的先例，還有應(yīng)對(duì)外部突發(fā)危機(jī)的沖擊，如1998年亞洲金融危機(jī)和2008年國際金融危機(jī)，宏觀調(diào)控方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，提高了應(yīng)對(duì)危機(jī)的信心和能力。其中，能做到上下共識(shí)、舉國動(dòng)員、持之以恒，是渡過難關(guān)的關(guān)鍵，這些都離不開我國獨(dú)有的體制優(yōu)勢(shì)。

但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律。新型舉國體制亟待進(jìn)行精心的機(jī)制設(shè)計(jì)，以形成符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的實(shí)現(xiàn)方式。否則，任何非市場(chǎng)因素的理由都可能被找出來，成為阻礙改革、違背構(gòu)建高水平市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的借口。當(dāng)前特別應(yīng)警惕的是一些部門機(jī)構(gòu)，其職能本來屬于改革的對(duì)象，反而充作改革的操作實(shí)施者。比較突出的如國企改革，動(dòng)輒會(huì)出現(xiàn)“戰(zhàn)略性”“基礎(chǔ)性”或“社會(huì)責(zé)任”等說辭，為逃避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰辯解，在實(shí)施中央部署的通過混合所有制改革大幅提升全要素生產(chǎn)率，大幅提升核心競(jìng)爭(zhēng)力方面，游移不定卻刻意應(yīng)付。再如，當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企，存量債務(wù)化解困難，可從地方政府、投融資平臺(tái)企業(yè)到涉?zhèn)鹑跈C(jī)構(gòu)，呼吁中央財(cái)政出手救助、貨幣金融開閘放水者大有人在。而地方政府投融資中存在的規(guī)模失控、范圍失當(dāng)、決策失序，資源配置中的嚴(yán)重浪費(fèi)，平臺(tái)企業(yè)對(duì)投資回報(bào)不關(guān)心不在乎，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)不敏感、對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量不重視等問題似乎并未受到足夠重視。本質(zhì)上，在縱向政府之間，平臺(tái)企業(yè)之間和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)之間，傳統(tǒng)體制下的軟預(yù)算約束問題基本未克服，且大有借機(jī)復(fù)活之勢(shì)。在這種體制背景下，宏觀政策所產(chǎn)生的市場(chǎng)信號(hào)幾乎失靈，不可不察。

宏觀經(jīng)濟(jì)治理的內(nèi)涵

中國特色的宏觀經(jīng)濟(jì)治理，涵蓋了比宏觀調(diào)控更廣泛、更復(fù)雜的內(nèi)容，也提出更具挑戰(zhàn)性的探索任務(wù)。目前看來，包括但不限于以下幾點(diǎn)。

政策工具的開發(fā)和相互之間的協(xié)調(diào)。中國經(jīng)濟(jì)體量和市場(chǎng)規(guī)模巨大，注冊(cè)市場(chǎng)主體達(dá)1.6億戶之多，且宏觀政策所涉及的周期波動(dòng)與長(zhǎng)期增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)區(qū)域與產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境生態(tài)效益、持續(xù)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)安全等問題相互交織，多重宏觀政策之間的復(fù)雜程度也會(huì)越來越高。根據(jù)丁伯根法則①丁伯根法則（Tinbergen’s Rule）,由首屆諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主,荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家丁伯根提出,是關(guān)于國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)目標(biāo)之間關(guān)系的法則，基本內(nèi)容是：政策工具的數(shù)量或控制變量數(shù)至少要等于目標(biāo)變量的數(shù)量；而且這些政策工具必須是相互獨(dú)立（線性無關(guān)）的，必須開放和設(shè)計(jì)眾多政策工具，以實(shí)現(xiàn)多重政策目標(biāo)的集成效應(yīng)，并確保各自精準(zhǔn)有效?？梢?，由“調(diào)控”到“治理”，涵蓋內(nèi)容要多得多。政策實(shí)施機(jī)制需要在兩方面突破，一是既然是“治理”，就要強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)、實(shí)施方向和約束規(guī)則在相關(guān)行動(dòng)主體之間達(dá)成共識(shí)，彼此有相當(dāng)充分的信息溝通；二是多重政策工具之間要銜接協(xié)調(diào)、互補(bǔ)兼容，至少不能相互沖突，造成政策套利和政策抵消。

政策實(shí)施主體職權(quán)與責(zé)任分擔(dān)。大國治理的要義在于多部門多主體間相互參與，權(quán)責(zé)法定，授權(quán)明晰，決策與實(shí)施要分開，風(fēng)險(xiǎn)有分擔(dān)。我國宏觀調(diào)控雖然由中央統(tǒng)一決策，但政策卻由相關(guān)部門主導(dǎo)。多年來在實(shí)踐中，因部門間實(shí)施政策方式或?qū)φ呃斫獠煌邲_突、政策空轉(zhuǎn)、相互推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為實(shí)現(xiàn)“治理”，需要嚴(yán)格劃分決策與實(shí)施中的權(quán)責(zé)范圍，力避因部門利益干擾宏觀政策的實(shí)施，甚至扭曲中央決策；優(yōu)化有關(guān)部門的職責(zé)分工，建立部門間常態(tài)化協(xié)商機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)政策實(shí)施主體的相互配合與制衡。此外，我國地方政府長(zhǎng)期以來充當(dāng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎的角色，宏觀政策的落地往往需要各級(jí)地方政府實(shí)施，如何設(shè)計(jì)其中的機(jī)制以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)兼容和高效率問責(zé)約束，存在較大挑戰(zhàn)。

政策實(shí)施的收益分析及效果評(píng)價(jià)。高質(zhì)量發(fā)展也需要高質(zhì)量的政府治理?，F(xiàn)代政府治理的一個(gè)重要特征，是公共政策在頒布之前要公開論證，實(shí)施之后要有嚴(yán)格的評(píng)估，其中政策的成本—收益分析是重要機(jī)制。宏觀政策也不例外，論證制定環(huán)節(jié)，必須詳細(xì)列示政策實(shí)施的代價(jià)、潛在風(fēng)險(xiǎn)和潛在收益，否則不得發(fā)布。對(duì)已實(shí)施的政策要及時(shí)追蹤研判，設(shè)置政策延續(xù)、修正、終止和重訂的機(jī)制?！笆奈濉币?guī)劃綱要就指出，要“健全宏觀經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估評(píng)價(jià)制度”。這方面有兩大工作亟待推進(jìn)，一是方法論的研發(fā)；二是政策預(yù)評(píng)估和后評(píng)估機(jī)制的建立。

宏觀經(jīng)濟(jì)治理應(yīng)注意的傾向。第一，總量政策結(jié)構(gòu)化。一般來說，貨幣政策發(fā)揮總量效應(yīng)，財(cái)政政策則有結(jié)構(gòu)效應(yīng)。其中，價(jià)格型政策工具比數(shù)量型工具較少產(chǎn)生市場(chǎng)扭曲效應(yīng)。近年來，為保持市場(chǎng)流動(dòng)性，我國央行貨幣政策除了傳統(tǒng)的利率和準(zhǔn)備金等工具外，在公開市場(chǎng)操作中還使用了越來越多的新型政策工具，如短期流動(dòng)性調(diào)節(jié)工具、常備借貸便利、中期借貸便利、抵押補(bǔ)充貸款等。但為體現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和有保有壓的政策導(dǎo)向，這些工具也試圖對(duì)行業(yè)、區(qū)域有所傾斜，以期發(fā)揮結(jié)構(gòu)效應(yīng)。問題是貨幣具有高強(qiáng)流動(dòng)性，總量政策若刻意結(jié)構(gòu)化實(shí)施，是否帶來政策套利后果和高監(jiān)管成本之累？在打造宏觀政策工具箱時(shí)，應(yīng)充分討論各自的屬性和效應(yīng)優(yōu)勢(shì)，各部門據(jù)此各司其職，避免“一窩蜂”式施政。第二，宏觀政策微觀化。既然是宏觀政策，則應(yīng)立足宏觀，以價(jià)格、利率等市場(chǎng)信號(hào)引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為。即使是產(chǎn)業(yè)政策，只要有規(guī)劃和既定法定規(guī)章，即可作為約束條件引導(dǎo)市場(chǎng)主體決策。但實(shí)踐中，常出現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)布局的名義實(shí)行項(xiàng)目審批、以宏觀調(diào)控名義直接干預(yù)微觀主體的現(xiàn)象。這既與市場(chǎng)化改革背道而馳，也容易引發(fā)尋租和腐敗，且易扭曲宏觀政策的意圖。第三，政策實(shí)施行政化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。宏觀經(jīng)濟(jì)治理，意味著政府的宏觀干預(yù)政策經(jīng)由法定程序?qū)嵤?，市?chǎng)監(jiān)管屬于政府對(duì)市場(chǎng)的微觀干預(yù)，也由相應(yīng)的法治規(guī)則確定。實(shí)踐中不少領(lǐng)域或地方，為落實(shí)宏觀調(diào)控政策，動(dòng)輒臨時(shí)出臺(tái)行政措施，或直接下達(dá)行政指標(biāo)或指令，或?qū)κ袌?chǎng)主體進(jìn)行單向命令控制，或進(jìn)行行政強(qiáng)制干預(yù)。這種非市場(chǎng)化和非法治化干預(yù)，降低了市場(chǎng)透明度，影響了市場(chǎng)主體的預(yù)期，自然也提高了治理成本。

總之，由宏觀調(diào)控到宏觀治理，標(biāo)志著我們對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知程度的加深和駕馭能力的提高。要從中國式現(xiàn)代化的高度理解其中的意義，科學(xué)地開發(fā)政策工具箱，形成富有中國特色的宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系。