濟(jì)南市級(jí)投融資平臺(tái)承建跨黃河橋隧項(xiàng)目研究

王琿玲

跨黃河橋隧項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)于濟(jì)南市落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、拓展城市空間及加快起步區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著重要意義。通過(guò)研究濟(jì)南市投融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀及跨黃河橋隧項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題，探討投融資平臺(tái)更好推動(dòng)跨黃河橋隧建設(shè)的具體路徑，以期能夠促進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展并切實(shí)落實(shí)黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略要求。

黃河地理上貫穿我國(guó)西中東三大區(qū)域，在生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面具有十分重要的地位。

一、黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)濟(jì)南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義

（一）黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的提出，對(duì)于加強(qiáng)黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保障黃河長(zhǎng)治久安和推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建了整體框架，提出了具體要求。從此，黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略同長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略一樣成為又一大國(guó)家戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的提出在當(dāng)下具有深刻的時(shí)代內(nèi)涵。首先堅(jiān)持以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為優(yōu)先的原則，逐步改善和解決黃河流域水資源短缺、水土流失、水患風(fēng)險(xiǎn)、源頭水位下降、草場(chǎng)退化等問(wèn)題。其次我國(guó)南北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來(lái)越大，近年來(lái)全國(guó)GDP排名前十的城市只剩下北京一個(gè)北方城市，反映出我國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展即是大力發(fā)展流域中心城市經(jīng)濟(jì)，通過(guò)它們的輻射帶動(dòng)作用提振整個(gè)流域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

（二）黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)濟(jì)南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義

重大國(guó)家戰(zhàn)略帶來(lái)發(fā)展良機(jī)。在黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以前，濟(jì)南從未進(jìn)入國(guó)家重大戰(zhàn)略中，黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略帶來(lái)的政策、規(guī)劃和資金的支持是濟(jì)南從未獲得過(guò)的，對(duì)于濟(jì)南來(lái)說(shuō)是千載難逢的發(fā)展機(jī)遇。

濟(jì)南是連接京津冀和長(zhǎng)三角的重要節(jié)點(diǎn)城市，也是重要交通樞紐，濟(jì)南必須做大做強(qiáng)，才可以帶動(dòng)山東半島城市群、省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈快速發(fā)展，并在京津冀和長(zhǎng)三角兩者之間形成一個(gè)新的城市群高地，承接京津冀和長(zhǎng)三角的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和輻射。

國(guó)家《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出“支持濟(jì)南建設(shè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換起步區(qū)”。2021年4月25日國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《濟(jì)南新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換起步區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》，在黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略的加持下，起步區(qū)各項(xiàng)規(guī)劃全面升格、建設(shè)進(jìn)度顯著加快。濟(jì)南要充分利用黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略帶來(lái)的機(jī)遇，跨黃河發(fā)展，拓展城市發(fā)展空間，優(yōu)化城市空間布局。

二、投融資平臺(tái)跨黃河橋隧建設(shè)狀況及其在黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略中的作用

（一）濟(jì)南市級(jí)投融資平臺(tái)的發(fā)展現(xiàn)狀

1.投融資平臺(tái)的概念。投融資平臺(tái)是指由地方政府注入土地、資金或股權(quán)等設(shè)立的、主要以融資和土地出讓為手段進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公司。它與現(xiàn)代意義上的企業(yè)有本質(zhì)區(qū)別——不以盈利為核心目的，以行政命令為驅(qū)動(dòng)力，主要為城市建設(shè)和公共事業(yè)服務(wù)。

2.投融資平臺(tái)在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

中發(fā)揮著重要的作用。投融資平臺(tái)在交通、住房、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府公共服務(wù)事業(yè)中發(fā)揮著主力軍的作用，這些領(lǐng)域往往資金投入巨大、收益回報(bào)較少且慢，相對(duì)而言這些領(lǐng)域社會(huì)資本不愿意投入，很大程度上需要地方政府財(cái)政投入做支撐。投融資平臺(tái)的出現(xiàn)恰好彌補(bǔ)了這一不足，為城市化進(jìn)程提供了大量的資金。

3.濟(jì)南市級(jí)投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀。濟(jì)南市現(xiàn)有市級(jí)投融資平臺(tái)公司6 家，其中承建跨黃河橋隧項(xiàng)目的濟(jì)南城市建設(shè)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱“建設(shè)集團(tuán)”）的業(yè)務(wù)涵蓋了片區(qū)開(kāi)發(fā)、城市建設(shè)、市政服務(wù)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、金融信貸、交通運(yùn)營(yíng)、康養(yǎng)旅游等，是濟(jì)南市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要參與者。

（二）投融資平臺(tái)承建跨黃河橋隧的基本情況

濟(jì)南市現(xiàn)有跨黃河通道13 處，到“十四五”末，濟(jì)南將建成26 座跨黃河通道，市區(qū)跨黃河通道數(shù)量將實(shí)現(xiàn)翻番，將有效緩解主城區(qū)交通壓力。

建設(shè)集團(tuán)投資承建跨黃河“四橋四隧”。四座大橋分別是：濟(jì)南黃河鳳凰大橋（全長(zhǎng)6.7km，工程總投資63.27 億元）、濟(jì)南黃河齊魯大橋（全長(zhǎng)6.7km， 工程總投資46.51 億）、濟(jì)樂(lè)高速南延項(xiàng)目（全長(zhǎng)12.668km，工程總投資51.05 億元，已通車運(yùn)營(yíng)）、濟(jì)南黃河大橋復(fù)線橋（位于老黃河大橋東側(cè)，工程全長(zhǎng)7.8 公里，工程總投資78.93 億元）。四條隧道分別是：濟(jì)南黃河濟(jì)濼路隧道（全長(zhǎng)4.76km，總投資66.68 億元， 被譽(yù)為“ 萬(wàn)里黃河第一隧”，現(xiàn)已通車）、濟(jì)南黃河濟(jì)濼路北延隧道（隧道長(zhǎng)3.2km，工程總投資53.7 億元）、濟(jì)南黃河黃崗路隧道（全長(zhǎng)5.8km，工程總投資65.46 億元）、濟(jì)南黃河航天路隧道（隧道段長(zhǎng)4.389km，項(xiàng)目估算投資約73.35 億元）。

（三）跨黃河橋隧對(duì)于濟(jì)南落實(shí)黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略的重要意義

濟(jì)南要落實(shí)黃河流域發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)跨黃河發(fā)展目標(biāo)，首先要做的就是建設(shè)高密度的跨黃河橋隧通道，這將有效促進(jìn)黃河南北兩岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使各種生產(chǎn)要素自由流通，提高生產(chǎn)效率，更好地發(fā)揮濟(jì)南連接京津冀和長(zhǎng)三角乃至濟(jì)南做為“京滬會(huì)客廳”的作用。濟(jì)南編制印發(fā)的《濟(jì)南市黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》明確提出：“以黃河為樞紐，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃和建設(shè)沿黃大通道，密集跨黃通道，使左右岸連接、上下游貫通?！薄扒袑?shí)推動(dòng)跨黃河橋隧項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)黃河兩岸交通布局的優(yōu)化、銜接成網(wǎng)。”這表明濟(jì)南為跨黃河橋隧建設(shè)做好了規(guī)劃和政策支撐。

三、投融資平臺(tái)承建跨黃河橋隧項(xiàng)目存在的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目建設(shè)資金投入巨大，融資難度逐年增加

1.跨黃河橋隧項(xiàng)目資金投入巨大?？琰S河橋隧項(xiàng)目作為大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，從論證、設(shè)計(jì)、材料、施工等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要大量的資金投入，建設(shè)集團(tuán)投資建設(shè)的“ 四橋四隧”項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投入已經(jīng)達(dá)到了近500 億元。國(guó)內(nèi)能夠承建隧道項(xiàng)目的建筑單位屈指可數(shù)，行業(yè)內(nèi)缺乏有力競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致議價(jià)能力較弱。

2.投融資平臺(tái)融資發(fā)債難度逐年增大。投融資平臺(tái)的資金來(lái)源主要是土地出讓金、銀行貸款或憑借土地、固定資產(chǎn)等作為擔(dān)保發(fā)行債券。從2014 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（43 號(hào)文）頒布和新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，融資平臺(tái)為地方政府舉債的職能逐步被剝離，此后幾年間，針對(duì)投融資平臺(tái)的政策越來(lái)越多傾向于支持其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，消除隱性擔(dān)保隱患。政策性因素提高了發(fā)債融資的難度。另外，許多投融資平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)多年的土地熟化業(yè)務(wù)也受到了房地產(chǎn)市場(chǎng)疲軟的影響，目前開(kāi)發(fā)商普遍缺乏拿地信心，土地“流拍”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致土地出讓金收入下滑。

（二）項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)要求高，推進(jìn)難度大

1.項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)難度高，缺少參考經(jīng)驗(yàn)。以“萬(wàn)里黃河第一隧”濟(jì)南黃河濟(jì)濼路隧道為例，隧道穿越黃河段采用盾構(gòu)法施工，隧道最大埋深43 米，最低點(diǎn)位于河床下53.6 米，二級(jí)水源地附近施工，環(huán)境保護(hù)要求高，施工難度大。項(xiàng)目是我國(guó)目前最大直徑的盾構(gòu)隧道之一，也是世界上超大直徑盾構(gòu)隧道第一次穿越地上懸河，可以說(shuō)史無(wú)前例。

2.拆遷問(wèn)題較突出，影響施工進(jìn)度。跨黃河橋隧在黃河南北兩側(cè)需要占用部分村民和工廠的土地，投融資平臺(tái)不具備拆遷職能，具體的拆遷安置工作必須由屬地政府進(jìn)行。由于部分拆遷工作不細(xì)致、不到位，政策不一致，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致部分村民不同意拆遷補(bǔ)償方案，遲遲不搬離征用地域，影響了項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度。

（三）項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后收益率較低，成本平衡

困難目前濟(jì)南黃河濟(jì)濼路隧道對(duì)濟(jì)南市小客車、公交車及班車免費(fèi)通行，僅僅針對(duì)計(jì)重貨車收取通行費(fèi)用。這一舉措大大降低了黃河兩岸市民通行的交通成本，但也導(dǎo)致投入的巨額建設(shè)資金難以通過(guò)運(yùn)營(yíng)來(lái)進(jìn)行平衡。

四、對(duì)濟(jì)南市級(jí)投融資平臺(tái)承

建跨黃河橋隧項(xiàng)目的建議

（一）拓寬融資渠道

1.對(duì)于投融資平臺(tái)而言，投融資平臺(tái)應(yīng)根據(jù)負(fù)債情況建立短期、中期、長(zhǎng)期相結(jié)合、債務(wù)到期規(guī)模相平衡的貸款體系，避免債務(wù)集中到期現(xiàn)象出現(xiàn)，盡可能降低融資利率。部分具有投資和融資擔(dān)保子企業(yè)的投融資平臺(tái)，要充分發(fā)揮它們的職能優(yōu)勢(shì)，在資本市場(chǎng)為平臺(tái)多創(chuàng)造收益。在投資和擔(dān)保領(lǐng)域，平臺(tái)可以考慮將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)打包上市，通過(guò)“資產(chǎn)證券化”的方式在資本市場(chǎng)募集資金，來(lái)盤活存量資產(chǎn)，放大增量收益。投融資平臺(tái)應(yīng)更加重視對(duì)金融政策和資本市場(chǎng)的分析研判，充分利用金融創(chuàng)新工具，學(xué)習(xí)和引進(jìn)其他城市融資平臺(tái)在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中的融資方法，因地制宜地應(yīng)用到自身業(yè)務(wù)中，在可控的風(fēng)險(xiǎn)范圍引入更多社會(huì)資本。

2.從政府主管部門角度看，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)強(qiáng)化投融資平臺(tái)債務(wù)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)功能，將融資渠道正規(guī)化、顯性化，對(duì)于平臺(tái)日常的投融資行為和經(jīng)營(yíng)管理信息應(yīng)實(shí)時(shí)納入風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。另外，應(yīng)完善投融資平臺(tái)的應(yīng)急償債資金池制度，面對(duì)突然的償債風(fēng)險(xiǎn)做到債務(wù)可控、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定，提升平臺(tái)和政府的抗債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能力。

（二）多措并舉加快推進(jìn)橋隧工程建設(shè)進(jìn)度

1.科學(xué)合理安排工期，穩(wěn)妥推進(jìn)工程建設(shè)。建設(shè)集團(tuán)投資建設(shè)的跨黃河隧道施工難度大、風(fēng)險(xiǎn)高，作為投資建設(shè)單位應(yīng)統(tǒng)籌參建單位，合理制訂施工方案，做好應(yīng)急處置預(yù)案。盡可能按照市委、市政府要求的通車時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)倒排工期，嚴(yán)格按照程序科學(xué)施工，保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù)。

2.各屬地政府要提高政治站位，按時(shí)推進(jìn)拆遷工作。跨黃河橋隧工程能順利推進(jìn)的前提是黃河南北岸作業(yè)面拆遷工作順利完成。若因?yàn)椴疬w工作進(jìn)度緩慢而導(dǎo)致工程停工，將致使工期延后。故屬地政府應(yīng)提高政治站位，切實(shí)落實(shí)管理責(zé)任，把群眾利益放在心頭，切實(shí)將有關(guān)拆遷補(bǔ)償政策宣講到位，按照省市有關(guān)政策對(duì)地上物和宅基地進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)量。針對(duì)各區(qū)存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象，市政府要召開(kāi)專題會(huì)議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。

（三）提升自身造血能力反哺城市建設(shè)

1.投融資平臺(tái)可以利用自有土地進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。土地出讓工作受到市場(chǎng)和政策因素影響較大，在完成每年土地出讓計(jì)劃和充分分析研判市場(chǎng)前景的基礎(chǔ)上投融資平臺(tái)可以自行拿地，選取在各個(gè)片區(qū)中有開(kāi)發(fā)潛力的商業(yè)地塊進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，與成熟的商業(yè)運(yùn)營(yíng)公司合作，打造片區(qū)內(nèi)有代表性和集聚性的商業(yè)綜合體或總部辦公基地。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成熟、條件具備后，可以通過(guò)資產(chǎn)證券化的方式在資本市場(chǎng)募集資金，為投融資平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目輸血。

2.投融資平臺(tái)子公司要繼續(xù)深化市場(chǎng)化改革。各子公司要充分結(jié)合自身經(jīng)營(yíng)和債務(wù)情況，“自負(fù)盈虧”，集中精力做好主營(yíng)業(yè)務(wù)，嚴(yán)格把控運(yùn)營(yíng)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。法務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門應(yīng)對(duì)子公司運(yùn)營(yíng)和財(cái)務(wù)情況加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)子公司對(duì)外投資經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)審批制度，減少法律和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于“僵尸企業(yè)”要盡快出清，合理安置人員、處置資產(chǎn)；對(duì)于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力需要投融資平臺(tái)長(zhǎng)期“輸血”的子公司要轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)思路，扭轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)不利的局面，如限期內(nèi)不能達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，應(yīng)考慮對(duì)它們進(jìn)行“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，降低運(yùn)營(yíng)成本和資金負(fù)擔(dān)。

（作者單位：濟(jì)南工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院）