基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的縣域國土空間規(guī)劃風(fēng)險評價體系及實證研究*
——以邯鄲市涉縣主城區(qū)為例

任洪國 宣文妤

0 引言

生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。國土空間是生態(tài)文明的載體，國土空間規(guī)劃與生態(tài)文明建設(shè)緊密相關(guān)[1]。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[2]。就國土空間規(guī)劃層面而言，即城市規(guī)模、治理能力和城市資源等與應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件間不平衡不充分之間的矛盾。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件阻礙城市正常健康的運轉(zhuǎn)。城市在應(yīng)對過程中相關(guān)問題凸顯——城市應(yīng)急“留白”空間缺失、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局不均衡、缺少城市開敞空間等。據(jù)2022年的統(tǒng)計，中國城鎮(zhèn)人口數(shù)量城鎮(zhèn)常住人口91 425萬人，城鎮(zhèn)化率達64.72%[3]，城鎮(zhèn)化水平仍有較大提升空間。特大型城市以其優(yōu)越的生產(chǎn)效率和經(jīng)濟活力將持續(xù)吸引人口進一步聚集，其面臨的公共衛(wèi)生風(fēng)險也會逐漸升高。在此背景下，系統(tǒng)識別國土空間規(guī)劃層面存在的主導(dǎo)風(fēng)險因素，并做好充分的預(yù)判和應(yīng)對十分必要。

當(dāng)前中國國土空間規(guī)劃體系正處于不斷完善和發(fā)展過程中，基于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件視角的國土空間風(fēng)險評價有待進一步完善與深化。諸多專家、學(xué)者從治理體系、縣級空間、安全格局等不同視角提出國土空間規(guī)劃的策略。許麗君等從國土空間治理體系角度提出國土空間應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的韌性策略[4]。陶凱德[5]、周學(xué)紅[6]、王彬[7]等對縣級國土空間規(guī)劃策略進行研究。石曉冬等對國土空間規(guī)劃背景下的城市安全體系構(gòu)建做出探索[8]。牛強等對國土空間規(guī)劃的城市總體安全格局量化評價及方法做出分析[9]。熊健等在“碳達峰、碳中和”目標(biāo)下，對國土空間規(guī)劃編制進行研究和思考[10]。目前，將國土空間規(guī)劃與基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險評價的定量分析相結(jié)合，對縣域展開的實證研究仍較少。

研究界定于傳染性突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下國土空間詳細規(guī)劃層面對縣域展開的實證研究。首先，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提到國土空間按功能主導(dǎo)可劃分為生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間三類。其中，城鎮(zhèn)空間是指非農(nóng)業(yè)人口進行生產(chǎn)和生活的空間[11]。其相較于生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間，建設(shè)強度更高、人口居住密集、受災(zāi)的范圍更廣。其次，詳細規(guī)劃比總體規(guī)劃更加具體、細化，且對縣級國土空間開展“風(fēng)險評價”具有更高的可操作性和可實施性。最后，由于近20年來影響城市正常運轉(zhuǎn)的疾病多為呼吸道傳染病，包括非典、甲型H1N1流感、H7N9禽流感和新型冠狀病毒（COVID-19）等，故針對傳染性突發(fā)公共衛(wèi)生事件展開研究。

1 國土空間規(guī)劃研究進行風(fēng)險評價的必要性

傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃的“雙評價”包括資源環(huán)境承載能力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價[12]。風(fēng)險評價是運用定量分析等方法統(tǒng)計、分析某一事件出現(xiàn)不好結(jié)果的概率，進而確定風(fēng)險嚴(yán)重程度的過程[13]。國土空間規(guī)劃是促進城市戰(zhàn)略發(fā)展和城市合理布局的重要手段。盡早發(fā)現(xiàn)、識別和評價突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險因素，對于提升城市科學(xué)應(yīng)對能力具有重要意義。

首先，中國的人口規(guī)模世界最大，中心城區(qū)相較其他國家人口的密度更高，加之人口流動范圍廣，一定程度上加大了風(fēng)險傳播的可能。其次，歷史上如黑死病、霍亂、非典等傳染病快速蔓延，除病毒自身特性外還很大程度與國土空間規(guī)劃層面對風(fēng)險因素的綜合考慮不足有關(guān)。據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境惡劣、人口密度過大、建筑密度較高、基礎(chǔ)設(shè)施與排污系統(tǒng)不完善、衛(wèi)生條件差等因素均會導(dǎo)致傳染病迅速傳播[14]。而現(xiàn)代城市規(guī)劃的許多經(jīng)驗做法都是在反思總結(jié)流行病的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。例如英國倫敦，瘟疫和火災(zāi)使其開始重視街道和公共空間的建設(shè)[15]。19世紀(jì)中葉的霍亂促成了世界上第一個現(xiàn)代城市下水管道系統(tǒng)在倫敦誕生[16]。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響深遠，威脅醫(yī)務(wù)人員和群眾健康，使公共衛(wèi)生和醫(yī)療體系面臨巨大的壓力，影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。近年來，傳染性突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生頻次加快，更應(yīng)明確國土空間規(guī)劃層面的誘發(fā)風(fēng)險，提前做好評估預(yù)判，增強城市應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

2 基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國土空間規(guī)劃風(fēng)險識別

2.1 城市發(fā)展與突發(fā)公共衛(wèi)生事件關(guān)聯(lián)分析

城市的發(fā)展過程直接影響傳染病的三個基本環(huán)節(jié)（傳染源、傳播途徑和易感人群）。傳染病的傳播過程分為生態(tài)和社會兩個過程。生態(tài)過程影響傳染源——無節(jié)制、快速的城市發(fā)展導(dǎo)致熱島效應(yīng)；大規(guī)模的城市擴張降低了生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量和導(dǎo)致生物棲息地的碎片化，使野生動物和人類接觸的機會增加。社會過程影響傳播途徑和易感人群——城市的高速發(fā)展導(dǎo)致中心區(qū)人口密度高、居住密度大的現(xiàn)象，出行與交通方式的改變都影響著病毒的傳播路徑；現(xiàn)代生活和高工作壓力導(dǎo)致大部分群體處于亞健康狀態(tài)，加上城市老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，易感人群體龐大（圖1）

圖1 城市發(fā)展與傳染性突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)聯(lián)Fig.1 association between urban development and infectious public health emergencies

2.2 國土空間風(fēng)險因素識別

風(fēng)險識別是風(fēng)險評價研究的重要環(huán)節(jié)，綜合相關(guān)文獻梳理得到國土空間層面誘發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的主要因素。

在國土空間總體規(guī)劃的背景下，余珂等從城市人口、公共衛(wèi)生體系、城市治理對公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險進行識別與分析[17]。戴锏等對突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的非必要和必要商業(yè)設(shè)施的布局提出規(guī)劃建議[18]。譚卓琳等將生態(tài)環(huán)境協(xié)作、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市應(yīng)急資源分配、社會自組織響應(yīng)作為韌性城市韌性視角下應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的規(guī)劃策略[19]。鄭保力等指出在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，需完善城市道路交通系統(tǒng)，改進應(yīng)急醫(yī)療救援通道[20]。周素紅等提出在公共衛(wèi)生事件下，要將國家空間的公共安全內(nèi)容引入編制，通過國土空間專項規(guī)劃和綜合規(guī)劃，規(guī)劃空間、設(shè)施、應(yīng)急等[21]。呂悅風(fēng)等提出空間規(guī)劃、管理措施和應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的最重要手段[22]。黃浩等以國土空間總體規(guī)劃角度綜合分析和評估公共服務(wù)設(shè)施[23]。

3 基于突發(fā)衛(wèi)生事件的國土空間規(guī)劃風(fēng)險評價研究

3.1 基于傳染性突發(fā)衛(wèi)生事件的國土空間規(guī)劃風(fēng)險評價指標(biāo)體系

由2.2結(jié)合城市發(fā)展與突發(fā)公共衛(wèi)生事件關(guān)聯(lián)分析確定6個一級指標(biāo)。結(jié)合馬斯洛需求層次理論綜合考慮在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生背景下應(yīng)首先滿足人的生理需求、安全需求、愛與歸屬感需求（社交需求），綜合確定15個二級評價指標(biāo)（圖2）。

圖2 風(fēng)險評價體系確立Fig.2 establishment of risk evaluation system

3.1.1 人口（C1）

人口年齡（D11）：王國強等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，65歲以上的老年人和中青年人群在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中患病人數(shù)占比高[24]，總體表現(xiàn)為年齡異質(zhì)性——大部分老年人患有基礎(chǔ)病屬于易感人群，中青年人因外出工作及社交原因引起的流動性和接觸面大。

人口流動性（D12）：威爾斯-CR（Wells CR）等[25]、昌魯恩格姆S（Changruenngam S）[26]等研究發(fā)現(xiàn)人口流動性已被認為是疾病傳播和形成其傳播動態(tài)的關(guān)鍵因素。

人口密度（D13）：指區(qū)域總?cè)丝谂c區(qū)域面積之比，為定量指標(biāo)。申俊龍等指出人口密度的增加以及交通的便捷化，增加了傳染病的發(fā)生的概率[27]。

3.1.2 城市治理（C2）

社區(qū)物業(yè)管理能力（D21）：社區(qū)是防控的關(guān)鍵一環(huán)，其管理和指揮能力是減輕公共衛(wèi)生事件擴散的重要組成。

預(yù)警處理能力（D22）：在面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，能否及時做出預(yù)警與響應(yīng)的能力。包括應(yīng)急處置能力、群眾自我防護意識、信息化水平和通信設(shè)施能力等。

應(yīng)急預(yù)案完善度（D23）：應(yīng)急預(yù)案的完善程度是能否有效防止突發(fā)公共衛(wèi)生事件蔓延的重要舉措。

3.1.3 生態(tài)環(huán)境（C3）

人均公園綠地面積（D31）：大部分傳染性突發(fā)公共衛(wèi)生事件大多通過氣溶膠、水、土壤等途徑進行傳播，城市中的開敞空間，如公園、綠地等，有助于形成城市的自然通風(fēng)廊道，稀釋病毒在空氣中的含量。城市中的公共綠地、公園廣場等可以激勵居民進行休閑體力活動，增強身體素質(zhì)，減少易感人群[28]。

公園綠地、廣場步行5 min覆蓋率（D32）：以面積大于400 m2的公園、廣場為研究起點，計算步行5 min覆蓋范圍內(nèi)的居住用地面積占全部居住用地面積的比例。

3.1.4 公共服務(wù)設(shè)施（C4）

醫(yī)療設(shè)施步行15 min覆蓋率（D41）：以醫(yī)療設(shè)施為起點，計算步行15 min覆蓋范圍內(nèi)居住用地面積占整體居住用地面積的比例。醫(yī)療衛(wèi)生體系的完善與否決定其是否能承擔(dān)大型醫(yī)院病患的分流。

醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)千人床位數(shù)（D42）：是指區(qū)域內(nèi)每千人所擁有的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)，即研究范圍內(nèi)醫(yī)院總病床數(shù)與總?cè)丝谙啾仍俪? 000。醫(yī)療救援空間、醫(yī)療功能、病床數(shù)量會直接影響應(yīng)急救援的效率。

商業(yè)設(shè)施步行10 min覆蓋率（D43）：研究的商業(yè)設(shè)施為必要型商業(yè)設(shè)施，即在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，仍然承擔(dān)滿足居民日常生活的場所——如便民超市、菜市場等，其覆蓋率及可達性高低會導(dǎo)致居民是否出現(xiàn)跨區(qū)域采買現(xiàn)象。

3.1.5 應(yīng)急設(shè)施（C5）

人均應(yīng)急避險場所面積（D51）：在平時可作為居民交流、健身等共享空間，在緊急情況可轉(zhuǎn)換為臨時檢測和隔離點。

平—災(zāi)轉(zhuǎn)換空間數(shù)量（D52）：體育館、空置的工業(yè)廠房等因其自身特性可在緊急情況下被改造成方艙醫(yī)院、集中隔離點等應(yīng)急場所，其數(shù)量在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中起到重要作用。

3.1.6 基礎(chǔ)設(shè)施（C6）

生命線密度（D61）：生命線工程（包括水、電、氣、供熱、通信等）在日常和突發(fā)衛(wèi)生事件下都是城市的生命線和基本生活保障體系。

道路網(wǎng)密度（D62）：指研究區(qū)域內(nèi)所有道路長度總和與區(qū)域面積之比。城市的道路交通系統(tǒng)承擔(dān)著醫(yī)療物資運輸和患者救援的功能。

3.2 基于AHP的風(fēng)險評價模型構(gòu)建

傳染性突發(fā)衛(wèi)生事件背景下的國土空間規(guī)劃風(fēng)險因素多樣，建立的指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)也相對復(fù)雜。通過層次分析法（AHP），對該風(fēng)險評價指標(biāo)體系進行歸一化處理，確定各個風(fēng)險指標(biāo)的權(quán)重。建立包含6個一級評價指標(biāo)和15個二級評價指標(biāo)的層次結(jié)構(gòu)模型。采用 1—9 標(biāo)度方法，由相關(guān)領(lǐng)域的專家根據(jù)每個指標(biāo)兩兩的重要程度進行打分，構(gòu)造判斷矩陣，并進行層次單排序及一致性標(biāo)準(zhǔn)檢驗。最后計算各層因素對目標(biāo)層的合成權(quán)重（表1）。

表1 國土空間規(guī)劃風(fēng)險評價體系綜合權(quán)重得分表Tab.1 comprehensive weighting score table of the risk evaluation system of territorial spatial planning

3.3 構(gòu)建風(fēng)險評價模型

采用極差法對數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理，形成每個數(shù)據(jù)值在0—1之間的無量綱數(shù)據(jù)集。將指標(biāo)分為正向和逆向指標(biāo)，正向指標(biāo)即指標(biāo)值與風(fēng)險成正比。以公式3-1、3-2處理指標(biāo)。其中xij為指標(biāo)原始值，yij為指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值，max(xij)為該項指標(biāo)中的最大值，min(xij)為該項指標(biāo)中的最小值。

4 實例論證研究

4.1 研究對象

涉縣位于邯鄲市西部，是連接中原、京津冀的首要樞紐節(jié)點。該縣主城區(qū)建設(shè)用地呈塊狀分布，且新老城區(qū)在總體布局、資源分布、管理模式等方面與大部分縣城存在矛盾相似。2021年，涉縣上榜中國最具發(fā)展?jié)摿Φ陌偌芽h市，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要一環(huán)。

伊麗莎白·C·李（Elizabeth C. Lee）等提出，病毒在空間范圍內(nèi)的擴散主要通過城市分區(qū)間進行傳播[29]，故以分區(qū)為切入點進行研究。實地調(diào)研獲取涉縣主城區(qū)相關(guān)資料并結(jié)合該縣當(dāng)?shù)卣墓芸貏澐?，將其劃分為商城單元、龍山單元、振興單元、城隍廟單元、玉帶河單元進行研究。

4.2 基于評價指標(biāo)的涉縣主城區(qū)風(fēng)險現(xiàn)狀識別分析

4.2.1 人口風(fēng)險現(xiàn)狀研究

涉縣主城區(qū)共有62 678人，其中振興單元人口最多，城隍廟單元最少。涉縣主城區(qū)的人口密度呈現(xiàn)為西南部較高，且由中心向外圍逐漸減少的現(xiàn)狀。據(jù)資料顯示，商城單元的人口流動性均高于其他單元。

4.2.2 城市治理風(fēng)險現(xiàn)狀研究

當(dāng)?shù)鼐用窈驼嚓P(guān)工作人員對涉縣主城區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的治理能力具有較高話語權(quán)。實地調(diào)研綜合問卷分析得知，就單項指標(biāo)而言，龍山單元在預(yù)警處理能力方面最令民眾滿意；振興單元在應(yīng)急預(yù)案完善程度方面最令民眾滿意；龍山單元在物業(yè)管理能力方面最令民眾滿意。

4.2.3 生態(tài)環(huán)境風(fēng)險現(xiàn)狀研究

龍山單元內(nèi)有11個公園廣場，商城單元和城隍廟單元各有1個公園。公園綠地空間分布的核密度由東北向西南遞增（圖3a）。涉縣主城區(qū)的公園綠地步行5 min覆蓋率在西北部和西南部較低（圖3b）。

過采樣則是從原始數(shù)據(jù)集中的樣本出發(fā)，生成新的樣本插入到數(shù)據(jù)集中。對于“少數(shù)類”樣本集合S的樣本點，選取的k個近鄰，再從中隨機選取若干樣本。假設(shè)其中一個近鄰為，則可由下式構(gòu)建新樣本點。

圖3 涉縣主城區(qū)風(fēng)險現(xiàn)狀識別分析Fig.3 analysis of the current situation of risk identification in the main urban area of She County

4.2.4 公共服務(wù)設(shè)施風(fēng)險現(xiàn)狀研究

商業(yè)設(shè)施的數(shù)量與該單元所包含的居住區(qū)數(shù)量呈正相關(guān)。商業(yè)設(shè)施的分布在南部和東部密集，北部和西部稀疏（圖3c）；商業(yè)設(shè)施步行10 min覆蓋率南部較高（圖3d），在突發(fā)事件等緊急情況發(fā)生時，南部區(qū)域的居民可較為便捷的獲取生活物資，產(chǎn)生的跨區(qū)域流動較少。醫(yī)療資源集中分布于龍山單元，南部老城區(qū)的醫(yī)療設(shè)施覆蓋率遠大于東側(cè)新城區(qū)，但新城區(qū)的床位數(shù)較多。醫(yī)療資源南部密度高而北部密度低（圖3e）。涉縣主城區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施步行15 min覆蓋率西北部較低（圖3f）。

4.2.5 應(yīng)急設(shè)施風(fēng)險現(xiàn)狀研究

平—災(zāi)轉(zhuǎn)換設(shè)施，體育建筑、宿舍和賓館等大多為獨棟建筑。由于可改造性強，基礎(chǔ)設(shè)施完備等因素，可十分便捷地被改造成集中隔離點、方艙醫(yī)院等。龍山單元內(nèi)可供選平—災(zāi)轉(zhuǎn)換設(shè)施最多，商城單元最少。主城區(qū)的應(yīng)急避難場所主要包括公園、綠地、廣場等，龍山單元有6個，玉帶河單元有2個，商城單元有1個。應(yīng)急避險場地的核密度由北向南，由東北到西南均逐漸減少（圖3g）。

4.2.6 基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險現(xiàn)狀研究

涉縣主城區(qū)道路網(wǎng)以方格網(wǎng)為主，環(huán)路和放射路相結(jié)合為輔。城隍廟單元道路網(wǎng)密度為6.37 km/km2最高，玉帶河單元道路網(wǎng)密度最低，為4.26 km/km2。路網(wǎng)的總密度較低，支路較少（圖3h）；生命線工程主要包括給水、供電、通信、燃氣等。以給水網(wǎng)為例，涉縣主城區(qū)給水網(wǎng)生命線密為1.676 km/km2，其中城隍廟單元最高，為2.58 km/km2，玉帶河單元最低，為1.56 km/km2。給水網(wǎng)密度整體呈現(xiàn)出北低南高、西低東高的形態(tài)（圖3i）。

4.3 涉縣主城區(qū)國土空間規(guī)劃風(fēng)險評價體系模型構(gòu)建

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下國土空間風(fēng)險主要受到其預(yù)防階段（人口、城市治理）和應(yīng)急響應(yīng)階段（生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施）兩方面的影響。依據(jù)公式3-1和3-2對原始數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理，得到各單元影響因素指標(biāo)的原始值與標(biāo)準(zhǔn)值，賦予每項指標(biāo)對應(yīng)權(quán)重，代入式3-3中進行計算，得到五個單元各項指標(biāo)得分和風(fēng)險指數(shù)。為便于清晰比較，將得分統(tǒng)一乘系數(shù)103（表2）。

表2 單元各評價指標(biāo)及風(fēng)險指數(shù)得分Tab.2 evaluation index and risk index score of each epidemic prevention unit

4.4 各單元風(fēng)險分析

風(fēng)險指數(shù)越高表示該單元在應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的能力越薄弱?？v向比較五個單元可知：龍山單元的風(fēng)險指數(shù)最低，但醫(yī)療設(shè)施15 min覆蓋率的風(fēng)險指數(shù)較大，醫(yī)療設(shè)施分布不平衡；商城單元的整體風(fēng)險最高，人口密度風(fēng)險指數(shù)較高；城隍廟單元的風(fēng)險僅次于商城單元，應(yīng)急避難場所較少，應(yīng)急預(yù)案完善度和社區(qū)物業(yè)管理方面風(fēng)險較高；振興單元的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)千人床位數(shù)和平—災(zāi)轉(zhuǎn)換空間數(shù)量兩方面的風(fēng)險較高；玉帶河單元的人口密度、生命線密度等風(fēng)險較高。

通過自然間斷點法（Jenks）②將涉縣主城區(qū)各單元的風(fēng)險指數(shù)由高到低劃分為三個等級。涉縣主城區(qū)的風(fēng)險由南向北逐漸降低（表3）。

表3 涉縣主城區(qū)各單元的風(fēng)險等級劃分Tab.3 risk classification of each unit in the main city of She County

5 國土空間規(guī)劃應(yīng)對風(fēng)險策略

5.1 整體優(yōu)化策略

5.1.1 劃分國土空間管控單元

社區(qū)是應(yīng)急隔離的基本單元。建議根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的管理需求、行政區(qū)劃、人口布局等綜合因素，以社區(qū)劃分為基礎(chǔ)重新構(gòu)建基本管控單元。在劃分時要綜合考慮公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌管理和調(diào)配使用的便捷性，避免基本管控單元的劃分超過居民日常生活圈尺度。

5.1.2 統(tǒng)籌規(guī)劃國土空間的風(fēng)險要素

構(gòu)建安全的城市生命線系統(tǒng)。生命線系統(tǒng)是居民生存發(fā)展的保障，其重要性不言而喻。為確保其在緊急情況下的正常運轉(zhuǎn)，在分析應(yīng)急設(shè)施類別的基礎(chǔ)上預(yù)測供水、供電、通信等規(guī)模和需求，合理規(guī)劃管線，應(yīng)提升供水管道大的主干管線密度，增大冗余度以保障供水充足。

構(gòu)建互通互聯(lián)的道路網(wǎng)體系。道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和密度的合理性是保證城市交通順暢的條件之一。綜合城市交通體系合理布置應(yīng)急救援和物資應(yīng)急通道，保證緊急情況下人員救援、民眾疏散、物資運輸?shù)?。以涉縣為例，構(gòu)建形成“四橫六縱多輔線”的布局模式，保證救援道路的完整和連通。

構(gòu)建均衡、合理的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施資源。形成以大型醫(yī)院（如二級及以上醫(yī)院）為核心，社區(qū)醫(yī)院（如社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心）為“末梢”的分級診療體系，避免大量患者集聚于“核心”醫(yī)院造成交叉感染的現(xiàn)象。建議新建醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施避開人口稠密區(qū)布局在城市下風(fēng)向處，并在外圍設(shè)置防護綠地，注重服務(wù)半徑。完善醫(yī)療資源配置，除原有公共衛(wèi)生中心、傳染病醫(yī)院外，建議另外設(shè)置應(yīng)急醫(yī)院用地，其包括醫(yī)療設(shè)施建設(shè)用地和備用地兩部分。備用地在平時可作為療養(yǎng)醫(yī)院，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時可實現(xiàn)迅速改造，提升城市空間的應(yīng)急性。

增加城市彈性空間，重視城市綠地建設(shè)?！袄咨裆健薄盎鹕裆健眱勺R時性集中救治醫(yī)院的快速選址與建成與當(dāng)?shù)匾?guī)劃部分重視城市空間“留白”有很大關(guān)聯(lián)。城市綠地可作為城市留白空間使用，兼具防護與應(yīng)急功能。平時為居民提供共享健身場所，優(yōu)化城市人居環(huán)境，提升居住品質(zhì)，可減輕居民精神壓力。緊急情況下可作為臨時應(yīng)急場地。

強化各類建筑和設(shè)施的平—災(zāi)轉(zhuǎn)換能力，提升城市層面軟件和硬件的韌性。在醫(yī)療空間有限，不滿足緊急情況使用時，可將城市中的空置體育館和工業(yè)廠房等建筑進行改造作為臨時隔離點、方艙醫(yī)院等。建議在涉縣主城區(qū)各單元內(nèi)增加應(yīng)急避險空間。

重視城市層面中應(yīng)急避險場所的設(shè)計與建造。通過系統(tǒng)的建設(shè)避難場所，提升城市的應(yīng)急救援能力。如上海提出2025年底全市人均避難面積達到1.5 m2，2035年將達到人均2.0 m2的建設(shè)目標(biāo)。建議以干線公路網(wǎng)及城市干線為主建立疏散救援道路網(wǎng)，在在市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）建立三級救災(zāi)物資、生活必需品、醫(yī)療物資和能源物資儲備庫。

5.1.3 提升國土空間治理能力

提高城市治理能力，加強基層社區(qū)治理能力。習(xí)近平總書記提出城市治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)、AI等數(shù)字技術(shù)強化城市運行系統(tǒng)，加強對人員遷徙、客流預(yù)測等動態(tài)數(shù)據(jù)分析判斷，提升精細化城市管理水平。加強基層社區(qū)治理能力，社區(qū)為防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“第一關(guān)口”，處于城市治理的“末梢”，承擔(dān)著基礎(chǔ)防控與監(jiān)測管理的功能，其防控是否到位決定著是否能有效遏制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的蔓延。

開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項規(guī)劃，將傳染性突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險納入國土空間規(guī)劃體系中的防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)專項，更好地對全域國土空間全要素進行謀劃統(tǒng)籌。第一，明確國土空間規(guī)劃地區(qū)的人口特性（如人口密度、人口分布）與該區(qū)域經(jīng)濟布局的匹配關(guān)系，以便于管理綜合其他因素對該地區(qū)進行重新劃分，劃分為相應(yīng)的管控單元。第二，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和應(yīng)急相應(yīng)的兩個階段進行，綜合人口、經(jīng)濟、設(shè)施布局、氣候等相關(guān)因素構(gòu)建風(fēng)險指標(biāo)庫，搭建相應(yīng)的國土空間信息平臺及評價與數(shù)據(jù)分析模塊。第三，根據(jù)風(fēng)險指標(biāo)庫，分析現(xiàn)存的風(fēng)險因素并預(yù)測未來的可能面臨的潛在風(fēng)險，展開相應(yīng)的情景模擬。第四，搭建風(fēng)險模型，綜合風(fēng)險指標(biāo)庫及模擬情景結(jié)論，明確國土空間規(guī)劃中需要重點考慮的問題。第五，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險頻率進行等級劃分，明確各等級的應(yīng)對目標(biāo)、要求及策略。

5.2 各單元的優(yōu)化策略

綜合各個單元內(nèi)部設(shè)施的點位、用地現(xiàn)狀和涉縣中心城區(qū)用地規(guī)劃圖。運用ArcGIS“位置分配”功能中最大化覆蓋范圍模型和最小化設(shè)施點數(shù)模型，進行設(shè)施優(yōu)化布局分析，得到優(yōu)化點位圖（圖4）。

圖4 涉縣主城區(qū)單元點位優(yōu)化策略Fig.4 She County main urban prevention unit point optimization strategy

龍山單元為低風(fēng)險，是現(xiàn)階段應(yīng)急能力最強的單元。應(yīng)進一步優(yōu)化路網(wǎng)通達性，增加設(shè)施（公園綠地、廣場、醫(yī)院、商業(yè)設(shè)施）的覆蓋率，進一步完善生命線系統(tǒng)。

商城單元為高風(fēng)險。人口密度較高，公共資源短缺，道路網(wǎng)密度高但暢通性低。應(yīng)需優(yōu)化人口布局，通過福利政策等引導(dǎo)居民向其他單元（或新城區(qū)）“過渡”疏散；優(yōu)化道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，加強支路和次干路的建設(shè)，確保道路質(zhì)量和通達性；完善生命線系統(tǒng)，優(yōu)化供水管線；提高社區(qū)管理能力，增設(shè)社區(qū)服務(wù)中心；增大綠地覆蓋率，提高公園、廣場等的可達性。

振興單元為中風(fēng)險。需增加醫(yī)療設(shè)施覆蓋率；對社區(qū)服務(wù)中心重新布局以提升治理層面的預(yù)警處理能力、應(yīng)急預(yù)案完善能力等。擴大公園綠地覆蓋面積與服務(wù)范圍，建議適當(dāng)增加公園綠地和廣場，在平時供居民使用，在緊急情況下可作為應(yīng)急避險場地。

城隍廟單元為中風(fēng)險。道路網(wǎng)密度高但整體質(zhì)量較差；醫(yī)療設(shè)施覆蓋率較高但人均較少；無應(yīng)急避險場地；屬老城區(qū)范圍，老舊社區(qū)數(shù)量多，應(yīng)急預(yù)案完善和物業(yè)處理能力較為薄弱。應(yīng)增強道路質(zhì)量，保證暢通；進一步提升人均醫(yī)療設(shè)施覆蓋率；增加公園綠地、廣場的數(shù)量，在緊急情況可作為應(yīng)急避險場地使用；對配套設(shè)施進行更新，進一步加強社區(qū)管理和物業(yè)治理能力。

玉帶河單元為中風(fēng)險。道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)體系是城市的骨架，需進一步完善道路交通系統(tǒng)。醫(yī)療設(shè)施布局不均衡，建議增設(shè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，推動區(qū)域醫(yī)療資源的均衡布局；優(yōu)化生命線系統(tǒng)；增強社區(qū)管理能力。

6 結(jié)語

國土空間作為人類開展一切生產(chǎn)、生活的載體，增強其應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力至關(guān)重要。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳播和危害程度受到多種因素的影響，事件發(fā)生時需要配置多種社會資源進行疫情防控[30]。將風(fēng)險評價引入國土空間規(guī)劃編制中，以涉縣主城區(qū)為例進行實證研究。通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和應(yīng)急響應(yīng)兩個階段的風(fēng)險識別，構(gòu)建風(fēng)險評價體系。通過評分結(jié)果，提出相應(yīng)優(yōu)化策略。但研究仍存在一定局限性，有待進一步完善指標(biāo)庫，且研究僅對于縣域國土空間展開了研究，有待擴展研究對象的范圍。隨著理論體系的發(fā)展與不斷完善，對風(fēng)險指標(biāo)進行補充，形成全面的國土空間風(fēng)險評價體系，達到指導(dǎo)城市層面快速科學(xué)、有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的目的。

注釋：

① R0即基本傳染數(shù)，是傳染病學(xué)中衡量疾病傳染力的一個重要指標(biāo)。是指在沒有外力干預(yù)的情況下，一代患者可以傳染給二代患者的數(shù)量。

② Jenks即最佳自然斷裂法，是Jenks提出的一種地圖分級算法，認為數(shù)據(jù)本身 有斷點，可利用數(shù)據(jù)這一特點分級。算法原理是一個小聚類，聚類結(jié)束條件是組間方差最大、組內(nèi)方差最小。