人民性治理：積極發(fā)展基層民主助推鄉(xiāng)村治理有效

周興妍

[摘? ? 要] 黨的二十大強調(diào)，要“站穩(wěn)人民立場、把握人民愿望、尊重人民創(chuàng)造、集中人民智慧”，具體到鄉(xiāng)村治理，要完善基層民主制度體系和工作體系，增強村民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實效。村民自治是基層民主的重要實現(xiàn)形式。但是，21世紀(jì)以來，以行政村為組織單元的村民自治形式越來越難以適應(yīng)民主發(fā)展的現(xiàn)實需要，出現(xiàn)民主參與質(zhì)量不高、公共服務(wù)有效覆蓋不全面、村莊建設(shè)合力不足等問題，嚴(yán)重掣肘鄉(xiāng)村治理有效的實現(xiàn)。對此，湖北省枝江市廣泛開展村灣夜話活動，在村民小組以下的灣落層面建立民主自治單元，通過協(xié)商“單元、平臺、內(nèi)容、主體、流程、制度、結(jié)果、保障”等的體系化配合，破解了民主形式與人民需求銜接不充分的問題。以人民群眾為主體重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理體系，保障了人民權(quán)利在鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)先性，探索出了一條鄉(xiāng)村善治的“人民路徑”。

[關(guān)鍵詞] 基層民主；村民自治；基層治理；全過程人民民主；鄉(xiāng)村振興；民主協(xié)商；治理有效

[中圖分類號] G249? [文獻標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2023）09-0005-06

一、鄉(xiāng)村治理有效的現(xiàn)實挑戰(zhàn)：自治形式難以適應(yīng)民主發(fā)展的現(xiàn)實需要

村民自治是基層民主建設(shè)的重要形式。改革開放以來，全國各地農(nóng)村普遍成立了村民委員會，探索出多種村民自治有效實現(xiàn)形式。然而，隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進，以行政村為組織單元的村民自治一定程度上缺乏適應(yīng)性變革，基層民主的實效難以彰顯，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理面臨一系列新的困境和挑戰(zhàn)。

一是村大人多，民主參與質(zhì)量不高。隨著現(xiàn)代化建設(shè)的推進，尤其是實行“合村并組”以后，村莊規(guī)模和人口擴大，一個村數(shù)千人，召開全體村民大會幾乎不可能。沒有群眾的廣泛有效參與，村民的民主權(quán)利難以有效實踐，村民自治效能無法彰顯[1] 29。據(jù)調(diào)查，湖北省枝江市于2002年進行村組合并，目前常住人口在2000人以上的有58個村，占村莊總數(shù)的31%。對于水、電、路、溝、渠等涉及到各方面關(guān)系的治理活動，必須由村民親自開會協(xié)商，但村大人多，要么因沒有坐的地方，無法正常開會；要么因開會的時間難以統(tǒng)一，參與率低，甚至部分老年群眾因路遠(yuǎn)、耗時放棄參會。

二是人口老齡化，公共服務(wù)有效覆蓋不全面。當(dāng)前農(nóng)村大多數(shù)年輕人口外流，長時間居村的主要是留守的中老年人和婦女。據(jù)調(diào)查，枝江市七星臺鎮(zhèn)董家灣村20歲到40歲的人口僅占村莊總?cè)丝诘?%，40歲到60歲的占24%，60歲以上的占70%。相對于村級層面基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，留守群眾更需要的是就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等微服務(wù)。他們生活的空間只是左鄰右舍，關(guān)注的是房前屋后的小事實事。然而，這些需求和關(guān)注焦點并非全村性的，基層政府對此沒有相應(yīng)的資金投入，他們因此容易成為村莊治理的“盲點”，導(dǎo)致基本公共服務(wù)難以有效覆蓋。

三是利益分化，村莊建設(shè)合力不足。實行“政社分開”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以來，農(nóng)民重新以家為單位，分散勞動，成為獨立的利益主體和權(quán)利主體，與村干部的交流和互動愈來愈少，村莊社會呈現(xiàn)離散化，村莊建設(shè)合力不足。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)村民認(rèn)為，財富主要靠自己創(chuàng)造所得，與村委會和其他村民“不相干”，參與村莊共同事務(wù)的意識淡薄。加上部分村民開始向第二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，村民之間、村民與村干部之間合作共事的機會更少。

四是村實組虛，雙向溝通渠道不通暢。行政村的組織體系和人員配備均有所充實，村以下除了村民小組長外并未有相應(yīng)的組織建設(shè)，且小組長多由村干部兼任。這往往只能完成簡單行政任務(wù)的上傳下達(dá)，卻難以滿足廣大群眾自下而上表達(dá)和反映自己意志的需求，表現(xiàn)為信息雙向傳導(dǎo)不到位。據(jù)調(diào)查，設(shè)于村委會的信息公開欄難以及時將相關(guān)信息傳達(dá)到行政村以下的灣組，枝江市大部分村通過“微信群發(fā)”的形式將信息傳達(dá)給村民。然而，農(nóng)村占比較多的老年人并不擅長使用微信等線上平臺，村里年輕人雖然習(xí)慣于通過手機與村干部互動，但由于信息量較大，相關(guān)信息容易被覆蓋，村民難以及時接受信息并表達(dá)自己的意愿訴求。

五是角色錯位，服務(wù)群眾能力不足。村民委員會組織法規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”1，主要職責(zé)是根據(jù)村民意志處理村務(wù)，同時協(xié)助政府工作。然而，隨著國家治理重心下移，村民委員會必須貫徹執(zhí)行的政務(wù)越來越多，卻無暇顧及村務(wù)，難以有效服務(wù)群眾，制約著鄉(xiāng)村的有效治理。調(diào)查顯示，枝江市一個村1000-2000人，兩委班子3-5人，每名村干部都身兼數(shù)職。曹店村平均一個月要處理150多項“命令”事項，村干部不得不將大部分精力用于完成上級組織安排的各項工作，導(dǎo)致服務(wù)群眾能力不足。此外，在“村財鎮(zhèn)管”制度下，村里只要興辦公共事業(yè)，就必須依靠上級行政渠道或項目支持，造成資源分配壁壘，難以滿足群眾個性化、多樣化需求，出現(xiàn)服務(wù)群眾“最后一公里”梗阻問題。

二、灣落協(xié)商共治：民主實踐形式創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村治理有效的枝江探索

枝江市積極回應(yīng)社會經(jīng)濟與民眾需求的變革，大力開展“村灣夜話”活動，在協(xié)商單元、平臺、內(nèi)容、主體、流程、制度等方面做文章，創(chuàng)新基層民主實踐形式，著力提升鄉(xiāng)村治理效能。

一是劃小協(xié)商單元。即在村以下的小組范圍內(nèi)“隨灣就片”劃分灣落自治單元。枝江市按照“居住相鄰、產(chǎn)業(yè)趨同、風(fēng)俗相近、規(guī)模適度”的基本原則，兼顧“易于集中，便于組織、群眾自愿”的基本要求，一般每15-30戶劃分為一個灣落。通過民主選舉產(chǎn)生灣落聯(lián)戶長。因事因需由聯(lián)戶長召集村民就近就便常態(tài)化開展村灣夜話協(xié)商活動。目前，枝江市176個村、861個村民小組已劃分了3377個聯(lián)戶網(wǎng)格，村民步行到開會地點平均不超過20分鐘。灣落范圍適中、人數(shù)適宜、開會距離相近等自然優(yōu)勢增加了村民的參與程度。

二是搭建協(xié)商平臺。即在灣落層面建立議事場所和渠道。枝江市在每個灣落建立1-2個民主議事亭、黨群連心站、黨群服務(wù)站，為黨員、干部和群眾協(xié)商議事提供平臺，充分發(fā)揮政策宣傳、民主議事、平安建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、志愿服務(wù)等功能。針對外出務(wù)工或因事無法參與會議的村民，探索建立線上平臺，利用微信群、視頻會議等方式，實現(xiàn)村灣夜話線下線上同步，為無法參會的群眾提供多元參與渠道。不但使每一名村民能夠暢所欲言表達(dá)自己的意愿，而且將國家政策精神和村莊規(guī)劃傳達(dá)到每一個人，實現(xiàn)上下雙向互動和國家上層與基層的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

三是豐富協(xié)商內(nèi)容。即瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村治理內(nèi)生需求和群眾真實訴求，實事求是確定協(xié)商內(nèi)容。枝江市按照“眾人的事眾人商量”的原則，積極發(fā)動群眾就涉及切身利益的急難愁盼問題進行協(xié)商，內(nèi)容主要包括房前屋后環(huán)境衛(wèi)生整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護、困難群眾幫扶等。由群眾民主討論、按照大多數(shù)人的意見作出決定，只有決策不了的問題才逐級上報。此外，枝江市以治理精細(xì)化為原則豐富村灣夜話活動內(nèi)容，有理論知識、惠農(nóng)政策、發(fā)展規(guī)劃等。

四是劃分協(xié)商主體。即以問題為導(dǎo)向組織動員特定群眾協(xié)商。枝江市采取“村干部+駐村干部+特定群眾+（特邀嘉賓）”的形式常態(tài)化開展村灣夜話活動，做到不同的“問題菜單”讓不同的人來協(xié)商。召集整個灣落的村民就村灣規(guī)劃、集體資金使用等公共事務(wù)展開協(xié)商；召集利益相關(guān)村民和熱心村民就修橋、筑路、清淤等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)展開協(xié)商；召集專業(yè)人士和法律顧問等就上級部署的專業(yè)性工作開展現(xiàn)場咨詢。

五是規(guī)范協(xié)商流程。即基于協(xié)商內(nèi)容形成完備的議事流程。曹店村書記說：一件事要做得好，往往需要召開3-4次灣子會。第一次會議，主要就村莊事務(wù)收集群眾意見，了解群眾的支持和反對情況并針對性走訪。第二次會議，直接商議事項辦理方案，主要由群眾辯論，村干部不干預(yù)。第三次會議，村干部針對村民存在的擔(dān)憂、現(xiàn)實困難、不足之處作出解釋，敲定最終方案。枝江市問安鎮(zhèn)雙湖村在抗旱打井項目實施過程中充分開展議事討論，從議題提出到?jīng)Q策實施，僅用了1個月時間，實施效率比以往提高三分之一。

六是建立協(xié)商制度。即保障群眾常態(tài)化、長效化行使民主權(quán)利。枝江市要求各村每月至少在黨群連心站召開一次灣子會，會議一般在18：00-20：30召開，具體時間結(jié)合群眾生產(chǎn)生活狀況相機確定；會議地點以群眾出行方便、人員相對集中為原則，不限于一室之內(nèi)，可以是群眾家門口、院壩里、田間地頭等；會議形式有座談會、篝火會、茶話會、圍爐夜談會等。做到“民主參與與村民生活習(xí)慣相匹配”，最大限度實現(xiàn)民主參與的廣泛性、真實性和管用性。

七是落實協(xié)商結(jié)果。即明確參與主體的責(zé)任，確保協(xié)商結(jié)果“落地生根”。枝江市將群眾反映的問題分類匯總后形成“微事、小事、大事、難事”清單，構(gòu)建“家戶—灣落—村民小組—村委會—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”五級責(zé)任體系，及時跟進協(xié)商事項落實情況。微事由灣落聯(lián)戶長牽頭，組織群眾辦理；小事由村民小組黨組織確定解決方案后，組織群眾實施；決策不了的大事和難事上報鎮(zhèn)直部門，鎮(zhèn)依托“宜接就辦”平臺“吹哨”發(fā)令，形成鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)辦、牽頭部門主辦、配合部門協(xié)辦的多方“應(yīng)哨”處辦模式。對一時不能辦結(jié)的及時向群眾說明，切實保障民主協(xié)商成果落地。

八是強化協(xié)商保障。即提供制度化資源支撐和健全常態(tài)化監(jiān)督考評機制，保障民主治理高質(zhì)量、長效化發(fā)展。枝江市對需要群眾參與的自辦事項爭取以獎代補資金，確保有經(jīng)費辦事。此外，創(chuàng)新監(jiān)督考評機制，避免議事結(jié)果陷入“爛尾”困境。首先是建立臺賬，及時、全面、準(zhǔn)確記錄議事活動的開展情況，形成《灣子會活動記錄表》。其次是實行公示，每月在村級公示欄將承辦事項進展情況、完成時限和責(zé)任人進行公示。其三是明確獎賞，把村灣夜話活動情況納入年度績效考核，獎勵一批“先進灣落”“十星級文明戶”等。最后是啟動問責(zé)，自辦事項在支部主題黨日和議事會上進行民主評議，對滿意率未達(dá)到80%的提出限期整改；上傳到鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的問題“訂單”納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委督查清單，對履職不力的部門或干部追究主體責(zé)任。

三、民主治理由形式到實體：村灣夜話創(chuàng)新民主協(xié)商機制的成效

做好一個灣落的事情，就能做好一個村的事情。枝江市開展“村灣夜話”實踐探索，聚焦群眾身邊的實事小事難事，將群眾主體與治理有效深度結(jié)合，激活了民主化所需要的內(nèi)在關(guān)鍵要素，民主的原則精神得到進一步實踐運用，民主治理實現(xiàn)由形式化向?qū)嶓w性轉(zhuǎn)變。

一是凝聚村民群眾，共治公共事務(wù)。群眾是鄉(xiāng)村治理的主體。村灣夜話協(xié)商議事內(nèi)容與村民切身利益息息相關(guān)，且形式靈活、活動范圍和參會人員適宜，因此容易以更少的成本將更多的村民組織和凝聚在一起，在一種鄰里和睦的氛圍中對村莊公共事務(wù)進行共謀共建共治。枝江市雙湖村樟樹灣14戶村民提出堰塘整治的問題，連續(xù)召開3場灣子會后制定了詳細(xì)的施工方案，并爭取到15萬“以獎代補”資金。村書記說：“以前，為了完成村里的中心工作，我們幾個村干部在屋子里掏腦袋、捏耳朵地想方案，還擔(dān)心方案遭到群眾‘退貨，工作不好做?，F(xiàn)在有了村灣夜話協(xié)商機制，大到村里的發(fā)展規(guī)劃，小到一棵風(fēng)景樹的栽種，大伙都會自覺主動提出來商議，群策群力，問題很快就能解決?！?/p>

二是收集群眾意見，指明工作方向。人民群眾的真實需求是基層工作的基本方向。枝江市充分發(fā)揮村灣夜話聯(lián)系群眾的功能，將民情、民意作為村級治理的基本遵循。枝江市仙女鎮(zhèn)向巷村書記說：“現(xiàn)在村級工作涉及范圍較大，大部分是行政工作，考核多、問責(zé)也多，長此以往，村干部容易迷失方向。但是通過灣子會，群眾將他們真真實實的需求和訴求反映給我們，我們就有了干事創(chuàng)業(yè)的方向感。村莊治理事宜并不都能得到群眾的一致同意，關(guān)鍵是了解并平衡群眾意見，實現(xiàn)村民公共利益最大化。僅依靠幾個村干部開開會、發(fā)發(fā)傳單、發(fā)發(fā)信息、打打電話，一般不會有實質(zhì)性改變。一個灣一個灣面對面收集意見、平衡利益矛盾，容易較快達(dá)成一致?！?/p>

三是傳遞黨的聲音，加強政策認(rèn)同。隨著脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，各項惠農(nóng)政策和文件以加速度下至農(nóng)村，農(nóng)民對政策的熟悉和支持程度事關(guān)鄉(xiāng)村治理成效。通過村灣夜話協(xié)商議事機制，村干部能夠常態(tài)化組織村民開展“政策宣講”，及時將“新鮮的”文件精神傳達(dá)給村民，確保鄉(xiāng)村治理的各項議程在陽光下進行，得到民眾的衷心擁護。向巷村書記說：“參會的大多數(shù)是中老年人，作為黨和政府的‘傳聲筒，我們需要將文件精神用老百姓最容易接受的方式講給他們聽。通過我們的‘翻譯和解釋，不但能夠?qū)⒄呔裢暾麥?zhǔn)確傳達(dá)給每一個村民，而且還能夠加深百姓對黨和政府農(nóng)村工作的認(rèn)知，加強政策認(rèn)同?！?/p>

四是改善工作方法，融洽干群關(guān)系。自20世紀(jì)80年代農(nóng)村改革以來，村民委員會承載的行政任務(wù)主要集中在計劃生產(chǎn)、計劃生育和稅費收取三個方面。村干部主要充當(dāng)家庭的戶主，主要負(fù)責(zé)養(yǎng)活家庭，“附帶”完成村務(wù)工作，村莊治理是管理和維穩(wěn)的邏輯。進入21世紀(jì)以來，村干部開始“全職”投入村務(wù)工作中，村莊治理邏輯逐漸變?yōu)榉?wù)和發(fā)展。村灣夜話搭建起村干部服務(wù)群眾、引領(lǐng)群眾共同富裕的“快車道”，變?nèi)罕娬掖甯刹俊稗k事”為村干部主動找群眾“共事”，進一步拉近了干群距離、融洽了干群關(guān)系。

五是化解社會矛盾，共建和諧村灣。隨著社會快速轉(zhuǎn)型發(fā)展，村民之間基于“理性契約”的交往日益增多，矛盾糾紛也逐漸增多，且難以通過“情理”有效化解。村灣夜話通過制度化干群協(xié)商共治，不但能夠及時準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)潛藏在村民內(nèi)部的矛盾和涉穩(wěn)風(fēng)險，而且能夠自覺主動化解矛盾和可能存在的風(fēng)險隱患，成為社會矛盾的“節(jié)制閘”。枝江市百里洲鎮(zhèn)寶月寺村書記說：“如果發(fā)現(xiàn)灣子會上有人斗嘴，我們就會特別注意，想辦法化解可能的矛盾。因為參會人員都是鄰居，所以大家對鄰里糾紛的前因后果較為熟悉。如果當(dāng)事人抵賴或扭曲事實，村民能夠提供證據(jù)，促成矛盾在公平公開公正的環(huán)境中得到化解。”

四、將“人民性”融入基層治理體系：村灣夜話創(chuàng)新民主協(xié)商機制的經(jīng)驗

“社會主義的生命源泉在于人民民主”[2]。枝江市“村灣夜話創(chuàng)新民主協(xié)商機制”的探索通過發(fā)動群眾、依靠群眾，不但解決了民主形式與人民需求的銜接問題，促使民主參與更充分，民主議事更高效，問題解決更及時，而且使基層民主常效化運轉(zhuǎn)起來，提升了鄉(xiāng)村治理民主化水平，夯實了建設(shè)中國特色社會主義道路的政治合法性基礎(chǔ)，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理高質(zhì)量發(fā)展具有重要啟示意義。

一是聚焦內(nèi)生民主需求，健全長效民主工作體系。從各地實踐看，各種協(xié)商議事監(jiān)事的自治形式并不鮮見，但如果不建立長效工作體系，則容易變成以文件傳達(dá)為主的“運動式”培訓(xùn)、以完成“命令”為導(dǎo)向的形式化活動，催生“民主空殼”。群眾的真實需求仍然難以得到充分有效滿足，矛盾和問題仍然長期積壓在人民內(nèi)部。枝江市正是基于過往“干部把著講，群眾被動聽；有事開講，講完散會”的工作方法難以有效動員群眾、大量需要村民參與的公共事務(wù)“推不動”、問題和矛盾得不到有效解決等內(nèi)生問題，激發(fā)了劃小協(xié)商單元、建立長效民主工作體系的內(nèi)生動力。群眾就涉及切身利益的事展開充分討論并形成協(xié)商結(jié)果，干部支持群眾自主解決小事，協(xié)助群眾直接解決難事，從源頭處回應(yīng)民需，從根源上解決問題。

二是確保群眾主體地位，完善常態(tài)化參與機制。黨的二十大報告指出，要“完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道”[3]。從民主參與實踐看，村民是否實際享有參與村莊公共事務(wù)治理的民主權(quán)利，是決定治理效能的關(guān)鍵因素，調(diào)動積極性是最大的民主。枝江市要求村灣夜話嚴(yán)格遵循以事為中心、以民為主體，健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴大人民有序參與，讓與事有關(guān)聯(lián)的利益相關(guān)者直接參與并主導(dǎo)村莊公共事務(wù)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時讓干部充當(dāng)群眾工作的輔導(dǎo)員，將過去由干部做群眾的工作，變?yōu)樽屓罕娮鋈罕姷墓ぷ?，最大限度保障群眾參與權(quán)的優(yōu)先性和治理的主體地位。

三是強化監(jiān)督問責(zé)，構(gòu)建治理認(rèn)同。村灣夜話以人民群眾滿意為鄉(xiāng)村治理效能的評價依據(jù)，獲得了群眾給予的內(nèi)心自愿的認(rèn)同和支持。這意味著要將群眾認(rèn)同和評價置于治理實踐的具體過程之中，加強對民主治理各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督問責(zé)，使治理過程始終代表基層民眾的利益和意志，獲得民眾的信任。枝江市形成群眾共辦機制、鎮(zhèn)村聯(lián)辦模式、多方督辦機制，避免各個主體因自身利益偏好干預(yù)或選擇性落實協(xié)商結(jié)果，從而增強了群眾對村灣夜話的認(rèn)同，實現(xiàn)民主治理的合法性構(gòu)建。

四是民主融入基層治理體系，實現(xiàn)民主常態(tài)化治理。當(dāng)前基層社會治理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，雖然民主制度不斷完善，大部分已經(jīng)“上墻”，然而，在治理實踐中，一定程度存在“本本民主”的現(xiàn)實困境，以致社會自主治理效率低下。如果離開民主談治理，治理就無法體現(xiàn)人民群眾的利益要求，而如果沒有治理實踐訓(xùn)練民主，民主只能是“空頭支票”。因此，亟須以人民群眾為主體重構(gòu)基層治理體系，在治理過程的具體環(huán)節(jié)中，通過充分的溝通和協(xié)商，獲得“公意”與“眾意”之間的一致性。這就需要建立民事民提、民事民議、民事民決、民事民辦、民事民評等常態(tài)民主治理體系，將民主融入基層社會治理大局，推動民主治理常態(tài)化發(fā)展。

[參考文獻]

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[責(zé)任編輯：李利林]